II OSK 36/23

II OSK 36/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1061/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-09-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3, 29, 30, 48, 49, 49a, 81
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 33, 56, 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10, 28, 40
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1061/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr 191/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 września 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1061/21, oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 27 kwietnia 2021 r., nr WOB.7721.463.2019.AJAN, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z 5 sierpnia 2019 r., nr 1086/2019, którą organ, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał skarżącej rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] składającej się z urządzeń zainstalowanych na istniejącym witaczu reklamowym oraz u jego podstawy, zajmującej ogrodzony teren o wymiarach 5,30 m x 3,88 m, zlokalizowanej na terenie stacji benzynowej [...] na działkach nr [...], [...], obręb [...], [...] przy ul. [...], poprzez demontaż urządzeń.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały zrealizowaną stację bazową telefonii komórkowej za całość techniczno-użytkową, którą należy kwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz prawidłowości wdrożenia postępowania legalizacyjnego była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Prawomocnym wyrokiem z 20 lutego 2019 r., II SA/Kr 1637/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił bowiem skargę Spółki na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 22 października 2018 r., nr 874/2018, w przedmiocie wstrzymania spornych robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów. Wobec tego organ zobligowany był wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.
W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z braku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., przez organy obu instancji z uwagi na nieprzeprowadzenie ani przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ani przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie po dacie jego wszczęcia, a przez to niewyjaśnienie w sposób stanowczy charakteru i rodzaju robót budowlanych objętych przedmiotowym postępowaniem (jaki to rodzaj robót, dlaczego zdaniem organu stanowią one (ich efekt) budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), nieustalenie jakie konkretnie urządzenia zostały zainstalowane, a także brak rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, m.in. brak całościowego opisu urządzeń mających być przedmiotem rozbiórki i następnie wymienienie jedynie w sentencji wydanej decyzji organu pierwszej instancji "stacji bazowej" bez sprecyzowania o jakie konkretne urządzenia chodzi, a także przesądzenie charakteru wykonanych robót bez dokonania ich oględzin wobec niezastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 85 § 1 k.p.a. i błędną ocenę w tym przedmiocie ze strony Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzanie tego dowodu nie było potrzebne i mimo jego nieprzeprowadzenia wszystkie ustalenia faktyczne zostały prawidłowo dokonane, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji winien decyzje obu instancji uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec braku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i błędną ocenę w tym przedmiocie ze strony Sądu pierwszej instancji polegającą na uznaniu, iż przeprowadzenie tego dowodu nie było potrzebne i mimo braku przeprowadzenia oględzin wszystkie ustalenia faktyczne zostały prawidłowo dokonane, w sytuacji gdy organy obu instancji dokonując tych ustaleń oparły się na protokole kontroli przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania i w związku z tym niemogącym stanowić dowodu w sprawie o takiej wadze jak dowód z oględzin wykonanych robót, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji winien decyzje organów obu instancji uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec braku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. polegającym na naruszeniu przez organy obu instancji zasady czynnego udziału przez organy obu instancji w postępowaniu poprzez niedoręczanie pism w toku postępowania umocowanemu pełnomocnikowi P., co uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie wobec niedoręczenia jej zawiadomienia o możliwości zapoznania się z tym materiałem, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji winien decyzje organów obu instancji uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec braku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 48 § 1 Prawa budowlanego poprzez zawarcie w sentencji decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcia niejednoznacznego, nieprecyzyjnego, niezgodnego z rozstrzygnięciem jakie może być wydane zgodnie z ww. materialnoprawną podstawą jej wydania, które może prowadzić do niewykonalności decyzji - rozbiórka stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] składającej się z urządzeń zainstalowanych na istniejącym witaczu reklamowym oraz u jego podstawy nawet bez precyzyjnego wskazania na jakiej działce ewidencyjnej owa stacja się znajduje (wskazano dwa alternatywne numery działek ewidencyjnych), w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji winien decyzje obu instancji uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organów obu instancji pomimo zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., wobec pominięcia w postępowaniu przed organem drugiej instancji bez jej winy udziału strony, tj. O. Sp. z o.o., będącej właścicielem infrastruktury pasywnej objętej nakazem rozbiórki od dnia 1 kwietnia 2021 r., a tym samym brak rzetelnego ustalenia - stron postępowania mimo poinformowania o tym fakcie Sądu pierwszej instancji przed wydaniem wyroku, skutkujące niedoręczaniem pism w toku postępowania spółce O. Sp. z o.o. uniemożliwiając w ten sposób czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom postępowania;
- art. 56 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zakazu dwutorowości postępowania i procedowania skargi w sytuacji, gdy nie jest przesądzony los wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w konsekwencji czego postępowanie winno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego przed datą wniesienia skargi administracyjnej w niniejszej sprawie (postępowanie administracyjne z wniosku Spółki nie zostało ostatecznie zakończone; Mianowice P. złożyła skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie o uzupełnienie decyzji z dnia 22 grudnia 2021 r., znak sprawy: DON.7200.171.2021.BZA, w zakresie pouczenia strony o sposobie wniesienia skargi, jak również możliwości ubiegania się o zwolnienie od kosztów postępowania albo przyznanie prawa pomocy. Skarga w sprawie VII SAB/Wa 134/22 wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 19 lipca 2022 r.);
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena stanu faktycznego oraz prawnego sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa, w tym braku właściwego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, które uzasadniałyby utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, brak wyjaśnienia przez Sąd dlaczego przeprowadzone roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, niewyjaśnienie w sposób stanowczy charakteru i rodzaju robót budowlanych objętych przedmiotowym postępowaniem (jaki to rodzaj robót, dlaczego zdaniem stanowią one (ich efekt) stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), nie wyjaśnienia jakie konkretnie urządzenia zostały objęte nakazem rozbiórki.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie, czyli nakazanie rozbiórki stacji bazowej P. w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli ani do rozbudowy budowli, co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę;
- art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z uwagi na błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie w sytuacji, gdy stacja bazowa zrealizowana przez P. nie stanowiła budowli i nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż roboty budowlane wskutek których została zrealizowana były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;
- art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez nienależyte zastosowanie polegające nałożeniu na skarżącą w postanowieniu nr 349/2018 z 12 kwietnia 2018 r. obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego realizowanej inwestycji wraz z opiniami od innych organów nie określając przedmiotu tych opinii, w konsekwencji czego wezwanie to było niewykonalne;
- art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez P. polegały na instalowaniu urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 m;
- art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię pojęcia "instalowanie urządzeń" i przyjęcie, że należy je rozumieć jako instalowanie urządzeń budowlanych, a co za tym idzie stacja bazowa telefonii komórkowej nie mieści się w pojęciu "urządzeń budowlanych", gdyż nie jest elementem stacji paliw, ani nie jest z tą stają paliw funkcjonalnie związana;
- art. 52 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji, iż gdyby przyjąć hipotetycznie brak wadliwości decyzji i w konsekwencji zasadność orzeczonego nią nakazu rozbiórki, adresatem decyzji powinien być właściciel infrastruktury pasywnej, tj. O. Sp. z o.o., gdyż wykonanie nakazu rozbiórki wynikającego z decyzji przez inwestora jest niemożliwe wobec utraty tytułu prawnego do tej infrastruktury.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 15 lutego 2023 r., II OSK 36/23, Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości wyników przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji organów nadzoru budowlanego odzwierciedlonych w sentencji oraz w motywach zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na obu podstawach kasacyjnych, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz orzekających organów co do ziszczenia się normatywnych przesłanek orzeczenia rozbiórki samowolnie zrealizowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Oceniając tak sformułowane zarzuty należy stwierdzić, że nie są one usprawiedliwione, bowiem Sąd pierwszej instancji nie uchybił wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i właściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązującego w tym zakresie prawa materialnego, co niewadliwie zaaprobował Sąd Wojewódzki.
Tytułem wstępu należy wskazać, że likwidacja samowoli budowlanej polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), zwanej dalej ustawą nowelizującą, była uregulowana w art. 48, art. 49 i art. 49a Prawa budowlanego. Załatwienie tej sprawy mogło polegać na wydaniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W postępowaniu legalizacyjnym, podzielonym na etapy, w pierwszej kolejności, stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego należało dokonać oceny, czy sporna inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Pozytywny wynik tego rodzaju wstępnej analizy skutkował wydaniem postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Z powołanych przepisów wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót i zobowiązaniu do przedłożenia dokumentów następuje na pierwszym etapie legalizacji samowoli budowlanej, po pozytywnej weryfikacji warunków wstępnych. Wynika z nich też, że wykonanie nałożonych postanowieniem obowiązków jest jednym z warunków likwidacji samowoli budowlanej. Ich niewykonanie powoduje natomiast wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego), a przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie jest odrębną sprawą administracyjną, lecz rozstrzygnięciem podejmowanym w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. To wszystko prowadzi do wniosku, że powyższe postanowienie jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Postanowienie takie zatem może być, co do zasady, na podstawie art. 135 p.p.s.a., objęte rozstrzygnięciem w sprawie ze skargi na decyzję o nakazie rozbiórki podjętej na tej podstawie. Jest to jednak możliwe w sytuacji, gdy postanowienie o wstrzymaniu wykonania poddane zostało wyłącznie administracyjnej kontroli instancyjnej. Wówczas sąd może objąć to postanowienie weryfikacją merytoryczną i w konsekwencji zastosować środki przewidziane ustawą, jeżeli będzie to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). W przeciwnym razie kwestie objęte prawomocnym postanowieniem są wiążące na dalszych etapach procedury legalizacyjnej, tj. na etapie decydowania o rozbiórce bądź legalizacji. Jeżeli bowiem strona wyczerpie drogę sądowoadministracyjną w odniesieniu do postanowienia podjętego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego to prawomocne orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania robót i obowiązków, u podstaw którego leży przede wszystkim kwalifikacja prawnobudowlana wykonanych robót oraz ich ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące na każdym już etapie sprawy rozbiórkowej (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.).
Uwzględniając powyższe uwagi należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z 12 kwietnia 2018 r., nr 349/2018, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał skarżącej kasacyjnie Spółce roboty budowlane polegające na wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na stacji benzynowej przy ul. [...] w K. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych. Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 22 października 2018 r., nr 874/2018, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie wyznaczył nowy termin, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Z akt sprawy wynika ponadto, że wniesiona na to postanowienie skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 lutego 2019 r., II SA/Kr 1637/18. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym sporne roboty budowlane zakwalifikowano jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wykonaną w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Od wskazanego wyroku skarżąca nie wniosła skargi kasacyjnej, co oznacza, że wyrok ten jest prawomocny .
W konsekwencji, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1637/18 oddalający skargę na postanowienie z 12 kwietnia 2018 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązków legalizacyjnych, stanowił przeszkodę do ponownego weryfikowania kwestii kluczowych dla wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania tego postanowienia, czyli zakwalifikowania zrealizowanej stacji bazowej telefonii komórkowej jako budowli, która wymagała pozwolenia na budowę, oraz trybu legalizacji stanowiącego adekwatną normatywnie reakcję organów nadzoru budowlanego na brak zadośćuczynienia wymogom Prawa budowlanego. Prawomocne przesądzenie przez sąd administracyjny powyższych kwestii, w myśl art. 170 i art. 171 p.p.s.a. oznacza, że nie mogą one być już na żadnym innym etapie sprawy legalizacyjnej inaczej rozumiane, roztrząsane i podważane.
W konsekwencji, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 4, art. 48 ust. 2 i 3, art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego oraz zarzuty procesowe zmierzające do wykazania braków w ustaleniach faktycznych leżących u podstaw zakwalifikowania spornego obiektu jako budowli powstałej wskutek budowy, a nie jako urządzenia "zainstalowanego" na obiekcie budowlanym zwolnionego z obowiązku uzyskania zgody budowlanej na jego realizację, okazały się niezasadne. Nie można bowiem podważać trafności rozstrzygnięcia Sądu a quo w przedmiocie nakazu rozbiórki poprzez formułowanie zarzutów odnoszących się w istocie do kwestii przesądzonych już wiążąco w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego weryfikującym legalność postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Skoro w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych przesądzono o kwalifikacji stacji bazowej jako budowli i wymogu wybudowania jej na podstawie pozwolenia na budowę, a Sąd tą ocenę podtrzymał oddalając skargę Spółki kwestionującej ustalenia, ocenę i kwalifikację tych robót, to oddalenie skargi, nawet przy braku uzasadnienia tego wyroku, nie pozwala inaczej wskazanych kwestii oceniać w toku kontroli legalności decyzji o rozbiórce, która jest wyłącznie konsekwencją niezłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Orzeczenie nakazu rozbiórki w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nastąpiło w sposób prawidłowy, zgodny z regułami prawa materialnego, jak i procesowego.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił należycie wszystkie reguły proceduralne wynikające z przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania i prawidłowo stwierdził, że przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie nie było dotknięte żadną ze wskazanych przez skarżącą wad.
Niezasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej, w której wskazując na brak przeprowadzenia formalnych oględzin na terenie nieruchomości, starano się podważyć przydatność materiału dowodowego zgromadzonego podczas kontroli nadzorczej jako mogącego stanowić podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Co prawda, czynności kontrolne w rozumieniu art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 85 k.p.a., jednak w orzecznictwie wyrażano już pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, gdy w toku kontroli, o jakiej mowa w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, okaże się, że będący przedmiotem kontroli obiekt budowlany narusza przepisy prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, odnotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownej decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok NSA z 11 marca 2011 r., II OSK 458/10). Przepis ten dając uprawnienia kontrolne zarówno organom nadzoru budowlanego, jak i administracji architektoniczno-budowlanej, nakłada również na nie obowiązek protokołowania czynności kontrolnych, stąd ustalenia poczynione w trakcie owych czynności korzystają z mocy dowodowej, jak inne dowody w postępowaniu administracyjnym.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę w następstwie braku przypisania organom naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., które miało wynikać z uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie wobec niedoręczenia pism w toku postępowania administracyjnego umocowanemu pełnomocnikowi Spółki. Stwierdzić bowiem należy, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała wpływu zaniedbań orzekających organów na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organów w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej tego rodzaju argumentacji zaś nie przedstawiono. Z odzwierciedlonego w aktach sprawy przebiegu postępowania wynika natomiast, że organ pierwszej instancji doręczył pełnomocnikowi Spółki zarówno zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków, jak i decyzję. Decyzja organu odwoławczego z 27 kwietnia 2021 r. została natomiast doręczona skarżącej z pominięciem pełnomocnika, gdyż przedłożone pełnomocnictwo wygasło z dniem 31 grudnia 2019 r. Co prawda organ odwoławczy zaniechał wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., to jednak nie wykazano, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w odpowiednim terminie wniosła zaś skargę, a jej argumentacja stanowi powielenie stanowiska przedstawionego w odwołaniu.
Podobnie Sąd a quo nie uchybił przepisom postępowania akceptując jako zaspokajającą wymogi art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. osnowę decyzji rozbiórkowej, sformułowaną w sposób nierodzący wątpliwości, czego ona dotyczy i jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Sąd Wojewódzki trafnie odniósł stopień szczegółowości rozstrzygnięcia nakazu rozbiórki do okoliczności sprawy, w tym samego obiektu podlegającego rozbiórce, jego charakterystyki i miejsca posadowienia, które łącznie oceniane nie rodzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych odnośnie przedmiotu rozbiórki. Wskazano bowiem urządzenia podlegające rozbiórce (zlokalizowane na witaczu i u jego podstawy, o wskazanym oznaczeniu [...]) oraz ich lokalizację (na konkretnie wskazanych działkach, pod dokładnie określonym adresem, w obrębie ogrodzonego terenu o ściśle wskazanych wymiarach). Wyszczególnione dane obiektu wykluczają obawy o brak możliwości wykonania tak sformułowanego nakazu.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu dwuinstancyjnym nabywcy z dniem 1 kwietnia 2021 r. infrastruktury pasywnej objętej nakazem rozbiórki, tj. O. Sp. z o.o. z siedzibą w W.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Wskazana w powyższym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W konsekwencji tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty, tak jak w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony. Bez znaczenia pozostaje także kwestia przekazania Sądowi pierwszej instancji informacji o przeniesieniu na O. Sp. z o.o. prawa do infrastruktury pasywnej przed wydaniem zaskarżonego wyroku. W myśl art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Aby być uczestnikiem postępowania w przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy jednak sam fakt, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko w takim wypadku sąd może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Gdyby konkretne osoby swego udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiły, to bezzasadny jest zarzut, że Sąd pominął te osoby, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy w tym postępowaniu nie brały udziału.
Skoro Spółka O. Sp. z o.o. nie zgłosiła we własnym imieniu bądź działając przez pełnomocnika chęci udziału w kontrolowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym, to Sąd pierwszej instancji nie miał względem niej żadnych obowiązków procesowych i żadnych norm w tym zakresie nie naruszył. Z kolei informacja udzielona przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o przeniesieniu na O. Sp. z o.o. prawa do infrastruktury pasywnej pozostawała bez wpływu na ocenę prawidłowości procedowania przez Sąd pierwszej instancji oraz skierowania obowiązku usunięcia stacji bazowej telefonii komórkowej z witacza do skarżącej kasacyjnie jako inwestora. Przeniesienie własności urządzeń umieszczonych na witaczu na niweczy zdolności inwestora do ich usunięcia, a następnie wydania ich właścicielowi. W tym wypadku wykonanie obowiązku rozbiórki polegającej na usunięciu urządzeń składających się na całość funcjonalno-użytkową stacji nie wiąże się ze zniszczeniem rzeczy, które ingerowałoby w prawo własności. Niezależnie od tego z akt sprawy nie wynika, aby właściciel stacji benzynowej sprzeciwiał się prowadzeniu prac rozbiórkowych mających na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem wywołanego samowolnymi działaniami inwestora.
Nieskuteczny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zakazu dwutorowości postępowania wynikającego z art. 56 p.p.s.a. Należy bowiem zaznaczyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczną podstawą kasacyjną naruszenia przepisów postępowania może być uchybienie danemu przepisowi procedury tylko w przypadku, gdy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 56 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, w których po uruchomieniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zostanie wniesiona skarga do sądu administracyjnego dotycząca tego samego aktu, którego dotyczy tryb nadzwyczajny. Ustawodawca stanął na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który skorzystać winien wówczas z instytucji zawieszenia postępowania sądowego z urzędu. Z akt sądowoadministracyjnych wynika, że pomimo wniesienia przedmiotowej skargi w dniu 16 sierpnia 2021 r., a więc po zainicjowaniu przez skarżącą wnioskiem z 10 sierpnia 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji nie zawiesił postępowania sądowego. Nie sposób jednak uznać, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego ze względu na przesłankę z art. 56 p.p.s.a. mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro jeszcze przed podjęciem zaskarżonego wyroku przestała istnieć przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 56 p.p.s.a. Jak wynika z akt, decyzją z 22 grudnia 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a pismem z 29 marca 2022 r. poinformował skarżącą Spółkę, że jej wniosek o uzupełnienie decyzji z 22 grudnia 2021 r. na skutek nieuzupełnienia braków formalnych został pozostawiony bez rozpoznania. Zaskarżony wyrok został natomiast wydany w dniu 7 września 2022 r., a zatem po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w efekcie którego decyzji tej nie pozbawiono bytu prawnego. W tej sytuacji niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na wystąpienie przesłanki z art. 56 p.p.s.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem w obrocie prawnym w dacie wyrokowania istniał nieprzerwanie substrat zaskarżenia w postaci decyzji z 27 kwietnia 2021 r.
Wreszcie, nie potwierdził się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zgodnie z wymogami tego przepisu Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. Wymaga przy tym podkreślenia, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena okoliczności sprawy przez Sąd pierwszej instancji w sposób odmienny od oczekiwań skarżącej nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na tle tych ustaleń i ocen, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Skoro Sąd a quo nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego to nie można skutecznie zarzucić wyrokowi oddalającemu skargę naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie to jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.