II OSK 359/22

II OSK 359/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 446/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-09-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 56,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 446/21 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 lutego 2021 r. nr SKO.ZP/415/226/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz P. spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 446/21, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 23 lutego 2021 r., nr SKO.ZP/415/226/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy R. decyzją z 19 listopada 2020 r., znak: BZ.6733.10.2020, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora sieci P. sp. z o.o. o numerze [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr [...] w miejscowości R., gm. R.
Powodem odmowy było naruszenie interesów właścicieli działek sąsiadujących z przedmiotowym terenem. Mieszkańcy, w tym strony biorące udział w postępowaniu, złożyli liczne protesty przeciwko budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W związku z lokalizacją planowanej inwestycji na obszarze położonym w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzięto pod uwagę ład przestrzenny jako element nadrzędny przy ocenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zabudowa jednorodzinna w sąsiedztwie projektowanej inwestycji charakteryzuje się podobnymi gabarytami i formą architektoniczną budynków o wysokości do II kondygnacji naziemnych i jest czytelnie wkomponowana w otaczający ją krajobraz. Analizowana przestrzeń zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej charakteryzuje się wysokim udziałem powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej posadowionej na nowej wieży stalowej o wysokości ok. 61,95 m wraz z zestawem anten nadawczo odbiorczych będzie odbiegać znacznie od sąsiedniej zabudowy gabarytami i formą architektoniczną stanowiąc tym samym element obcy stylistycznie i funkcjonalnie. Ponadto planowana wieża stanowiłaby dysonans w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Brak jest zatem powiązań funkcjonalnych i przestrzennych planowanej inwestycji z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Wobec powyższego stwierdzono, że lokalizacja planowanej stacji bazowej byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury o którym mowa m.in. w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Pomimo przesłanek wskazujących na pozytywne rozpatrzenie wniosku interes społeczny przemawia w kierunku odmowy lokalizacji przedmiotowej inwestycji w pobliżu miejsca zamieszkania osób protestujących.
Powyższa decyzja z uwagi na jej niezaskarżenie stała się decyzją ostateczną. Inwestor złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 listopada 2020 r., zarzucając jej rażące naruszenie: art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego zdaniem organu l instancji należy uznać za zasadne zarzuty protestujących, iż inwestycja spółki negatywnie wpłynie na walory przyrodnicze i krajobrazowe oraz ograniczy możliwości inwestycyjne w sąsiedztwie wnioskowanego terenu, nie wyjaśnienie co organ rozumie pod pojęciem "dysonansu" i dlaczego tak kwalifikuje inwestycję P., brak wskazania, na podstawie jakich dowodów dokonał przedmiotowych ustaleń, jak również nieprzytoczenie treści przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji i wyjaśnienia zasadności ich zastosowania w sprawie, art. 80 k.p.a. z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że interes społeczny przemawia za odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego spółki przyjmując bezkrytycznie argumenty protestujących, art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6 k.p.a., 7 oraz 8 k.p.a. przez niedziałanie przez Wójta Gminy Radgoszcz w postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa, niestanie na straży zasady praworządności oraz prowadzanie postępowania w taki sposób, iż nie budzi to zaufania do organów władzy publicznej, art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 58 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie jako przepisów odrębnych uzasadniających odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy przepisy te nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p., jak również z uwagi na to, że planowana inwestycja nie narusza tych przepisów, art. 56 u.p.z.p. przez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez zastosowanie, tj. powołanie się w uzasadnieniu na wynikającą z tego przepisu tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" do inwestycji celu publicznego, do której w ogóle ten przepis nie ma zastosowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z 19 listopada 2020 r., przyjmując że brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazane wyżej przepisy zarówno postępowania, jak i prawa materialnego zostały naruszone w sposób rażący.
P. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności podczas gdy zachodziły ku temu przesłanki oraz z uwagi na:
a. brak uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 u.p.z.p. w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz wskazanie, jako przepisu będącego wyłączną podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 58 u.p.z.p., co jest sprzeczne z literalną treścią art. 56 ustawy, bowiem nie są to przepisy nakładające w sposób wyraźny jakieś ograniczenia w lokalizacji tego rodzaju inwestycji a w konsekwencji wydanie przez Wójta decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego wyłącznie na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy,
b. brak uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pomimo potwierdzenia przez organ w uzasadnieniu decyzji, iż przepis ten dotyczy innego rodzaju decyzji lokalizacyjnej, niż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przy jednoczesnym braku uwzględnienia okoliczności, iż Wójt zastosował przedmiotową normę przy wydawaniu swojej decyzji,
c. brak uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. pomimo braku jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa przy wydaniu decyzji odmownej przez Wójta w sytuacji gdy nie wskazując jakichkolwiek przepisów odrębnych odmówił lokalizacji inwestycji celu publicznego uznając za wystarczające w tym względzie i zasadne zarzuty protestujących, iż inwestycja spółki negatywnie wpłynie na walory przyrodnicze i krajobrazowe oraz ograniczy możliwości inwestycyjne w sąsiedztwie, wnioskowanego terenu, w sytuacji nie wyjaśnienia przez Wójta co rozumie pod pojęciem "elementu obcego" i dlaczego tak kwalifikuje inwestycję P., braku wskazania przez Wójta, na podstawie jakich dowodów dokonał przedmiotowych ustaleń, jak również nie przytoczenie treści przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji i wyjaśnienia zasadności ich zastosowania w sprawie,
d. brak uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a., 7 oraz 8 § 1 k.p.a. pomimo nie działania przez Wójta Gminy R. w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa, nie stania na straży zasady praworządności oraz prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie budzi to zaufania do organów władzy publicznej,
e. brak uznania, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. pomimo przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów polegającego na dowolnym ustaleniu przez Wójta, że interes społeczny przemawia za odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego spółki przyjmując bezkrytycznie argumenty protestujących, które nie maja oparcia w przepisach odrębnych mogących stanowić podstawę odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na nieodniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie do większości zarzutów spółki powołanych w we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, niewyjaśnienie dlaczego zdaniem organu nie były to rażące naruszenia prawa, brak analizy decyzji I instancji w kontekście innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd zgodził się ze skarżącą, że decyzja z 19 listopada 2020 r. jest wadliwa a wadliwość ta jest oczywista. Zgodnie bowiem z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Sąd wskazał, że w decyzji z 19 listopada 2020 r. za podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego przyjęto wyłącznie oprotestowanie inwestycji przez mieszkańców, brak kontynuacji funkcji przedmiotowego zamierzenia z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu oraz kwestie ładu przestrzennego urbanistyki i architektury. Kwestie te (poza kontynuacją funkcji) to cele i zasady kształtowania polityki przestrzennej wymienione w art. 1 ust 2 u.p.z.p. Z kolei kontynuacja funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu to wymóg ustalenia warunków zabudowy a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Według Sądu organ oparł się więc w tym zakresie na przesłance nieznanej ustawie (kontynuacja funkcji) i wbrew wyraźnemu zakazowi ustawowemu orzekł opierając się na ogólnych przesłankach kształtowania ładu przestrzennego, czyniąc tym samym wydane przez siebie rozstrzygnięcie decyzją uznaniową.
Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Sąd stwierdził, że żadnej takiej przesłanki organ, wydając decyzję z 19 listopada 2020 r., nie powołał, orzekając wbrew wyraźnemu zakazowi opierania się wyłącznie o ogólne zasady kształtowania ładu przestrzennego i urbanistyki.
Jednak – zdaniem Sądu – sama oczywistość naruszenia prawa nie jest warunkiem wystarczającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Aby z tego trybu skorzystać strona musi wykazać, że wskutek wydania decyzji jaskrawo wadliwej powstał stan którego nie można zaakceptować w państwie praworządnym. Sąd podniósł, że strona skarżąca na takie okoliczności się nie powołuje. Nie wskazuje, jakie to skutki wywołała przedmiotowa decyzja, a których to skutków nie można w państwie praworządnym tolerować. Podkreślił też, że sama decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny. Skoro zatem, decyzja lokalizacyjna nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej jej adresata, a jedynie stwierdza, czy inwestycja przez niego planowana w przedstawionym kształcie może być realizowana przy uwzględnieniu przepisów ustawy oraz innych regulacji, to Sąd przynajmniej z urzędu nie może dopatrzeć się skutków wydania takiej decyzji, które są nie do zaakceptowania w państwie praworządnym. Zdaniem Sądu nie została zatem spełniona (wykazana) druga przesłanka warunkująca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), to jest:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie błędnej oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie kontroli sądowej działalności organów administracji publicznej (w tym przypadku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 23 lutego 2021 r. o znaku SKO.Z/415/226/2020) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z 19 listopada 2020 r. wydanej w sprawie o znaku: BZ.6733.10.2020 i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd I instancji błędnie uznał, iż nie narusza kryterium legalności uchybienie, polegające na wydaniu decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wskazania przepisów odrębnych, a które to uchybienie zostało stwierdzone przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 przez niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie skargi wobec uznania, iż to na skarżącej ciąży obowiązek wykazania czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w sytuacji gdy oceny w tym zakresie powinny dokonać organy I i II instancji z urzędu co wynika z treści art. 7, 77 § 1 k.p.a.;
3. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na brak dokonania przez Sąd I instancji weryfikacji czy organy I i II instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe i wyciągnął prawidłowe wnioski na podstawie analizy materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie i wyczerpującego wyjaśnienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego dostrzeżenia przez Sąd I instancji oczywista wada prawna jaką jest uchybienie, polegające na wydaniu decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wskazania przesłanek ustawowych jest akceptowalna w państwie praworządnym, a konsekwencji w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym;
4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez niezastosowanie mimo przyjęcia przez Sąd I instancji, że postępowanie prowadzone przez SKO nie było prawidłowe i naruszało ww. przepisy postępowania administracyjnego, w tym przyjęcie m.in. decyzja SKO jest wadliwie uzasadniona i nie była poprzedzona przeprowadzeniem właściwego postępowania dowodowego, dokonaniem relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń;
5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie mimo przyjęcia, że decyzja wydana przez SKO była wadliwa a wadliwość ta jest oczywista z uwagi na naruszenie art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który to przepis nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i pomimo faktu, iż naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy;
II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego:
6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 u.p.z.p. przez niezastosowanie wobec uznania, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy decyzja jest oczywiście wadliwa w związku z odmową wydania decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a społeczno-gospodarcze skutki utrzymania tej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności wobec braku możliwości zrealizowania przez skarżącą inwestycji celu publicznego.
Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 23 lutego 2021 r. o znaku SKO.Z/415/226/2020, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jednocześnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania H.N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz H.N. zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu uczestnik postępowania zakwestionował zasadność zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż podniesione w niej zarzuty nie zostały w pełni uwzględnienie.
Kluczową w niniejszej sprawie okazała się kwestia oceny braku podstaw do stwierdzenia, że decyzja z 19 listopada 2020 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie Sąd I instancji uznał oczywistą wadliwość, jaką została dotknięta ta decyzja, przez naruszenie art. 56 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika bowiem wprost: po pierwsze, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś zgodność ta nie została w jakikolwiek sposób przez organ zakwestionowana; po drugie, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast organ odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uznał, że lokalizacja planowanej inwestycji byłaby sprzeczna "z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o którym mowa m.in. w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (ostatni z przywołanych przepisów zawiera ustawową definicję ładu przestrzennego). Ponadto Sąd trafnie uznał, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji została błędnie oparta: na oprotestowaniu planowanej inwestycji przez mieszkańców, braku kontynuacji funkcji przedmiotowego zamierzenia z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu, która to kontynuacja jest brana pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy i nie stanowi ustawowego wymogu w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz na odniesieniu się do uwzględniania w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Przeszkodą – zdaniem Sądu – w stwierdzeniu, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa okazał się natomiast brak wykazania przez stronę, że na skutek wydania tej decyzji powstał stan, którego nie można zaakceptować w państwie praworządnym. Z kolei obiektywnego braku wystąpienia gospodarczych lub społecznych skutków naruszenia prawa, nieakceptowalnych w państwie praworządnym, Sąd zdaje się upatrywać w deklaratoryjnym charakterze decyzji lokalizacyjnej.
Z tak sformułowanym stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić.
Po pierwsze, z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uruchomienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony prowadzi do powstania po stronie organu obowiązku weryfikacji wystąpienia wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. podstaw, których zaistnienie prowadzi do stwierdzenia jej nieważności, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. m.in. wyroki: NSA z: 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32; 24.06.2020 r., I GSK 290/20, LEX nr 3048038 oraz z 29.08.2023 r., II OSK 2851/20, LEX nr 3610703). Oznacza to, że weryfikacja wystąpienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym należy do organu prowadzącego to postępowanie.
Po drugie, wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zmierza do nieuprawnionego wniosku, że decyzje deklaratoryjne nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej ich adresatów i z tego też powodu nie mogą być wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Po trzecie, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że przypadku braku planu miejscowego sposób zagospodarowania terenu oraz sposób jego ewentualnej zabudowy, w odniesieniu do zamierzenia mającego charakter inwestycji celu publicznego, jest determinowany treścią powyższej decyzji. Zatem uzyskanie takiej decyzji, daje możliwość podjęcia przewidzianych prawem działań w celu realizacji planowanej inwestycji, zaś jej brak, w tym odmowa ustalenia wnioskowanej lokalizacji w sposób wiążący uniemożliwia jej realizację. Wobec tego akt stosowania prawa, jakim jest decyzja w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, kształtuje sytuację prawną adresata. Wynikająca zaś z norm konstytucyjnych oraz uwarunkowań ustawowych wolność zabudowy, której wyrazem jest m.in. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., sprawia że naruszenie przez organ przepisów dotyczących warunków na jakich wydawana jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegające na odmowie ustalenia tejże lokalizacji na podstawie przepisów w sposób jednoznaczny niemających zastosowania w tego rodzaju sprawach, wymaga dokonania oceny przez organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, czy wywołane tym naruszenie prawa rodzi społeczno-ekonomiczne konsekwencje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oceny takiej próżno jednak doszukiwać się w zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze należało uznać za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w zakresie w jakim odnoszą się one do błędnego uznania w zaskarżonym wyroku, że brak wykazania przez stronę skutków społecznych lub gospodarczych naruszenia przez Wójta przepisów prawa, zwalniał organ prowadzący postępowanie nieważnościowe z dokonania w tym względzie odpowiedniej weryfikacji. Natomiast ze względu na wyżej wspomniany brak stanowiska, co do skutków społecznych lub gospodarczych naruszenia przez Wójta przepisów prawa, podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i pozostające w związku z tą kwestią fragmenty zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało uznać za przedwczesne, a tym samym za tracące na znaczeniu w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.