II OSK 359/15

II OSK 359/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 782/13 - Postanowienie NSA z 2013-09-19
II OZ 1069/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-29
II SA/Gd 31/13 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2014-07-23
II OZ 979/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-14
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Gminy T. oraz Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 31/13 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego oraz Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predestynowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T., w gminie T. 1. oddala skargę kasacyjną Gminy T., 2. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie umarza postępowanie sądowe, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 31/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skarg Wojewody P. oraz grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T., w gminie T. w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, zaś w punkcie drugim wyroku oddalił skargę grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając sprawę, przywołał treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.)- dalej u.p.z.p. i stwierdził, iż kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
W pierwszej kolejności rozważając skargę Wojewody, Sąd wyjaśnił, iż wskazanie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Analizując powołany przepis Sąd wywiódł, że zachowanie trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło zaś do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu na etapie wyłożenia projektu tegoż planu do publicznego wglądu. W niniejszej sprawie rada przy uchwaleniu planu miejscowego w sposób istotny naruszyła przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Z dokumentów przedstawionych przez strony i ich oświadczeń wynika, że do publicznego wglądu została wyłożona mapa opisana jako załącznik nr 1 do uchwały, sporządzona w innej nieprzewidzianej treścią art. 16 ust. 1 skali (1:4000), niż mapa zatwierdzona zaskarżoną uchwałą jako rysunek planu (1:2000). Z § 1 ust. 2 planu wynika, że granice obszaru objętego ustaleniami planu, obejmującego tereny położone w części obrębu geodezyjnego T. i C. w gminie T. o powierzchni ok. 167 ha, określono na rysunku planu w skali 1:2000, składającym się z 2 arkuszy o numerach od 1 do 2.
Bezspornym jest, w ocenie Sądu, że pomimo opisania mapy nazywanej przez Radę "rysunkiem poglądowym" jako sporządzonym w skali 1:2000, faktycznie jest to mapa pomniejszona do skali 1:4000. Zawiera on błędną adnotację, że jest w skali 1:2000,a w rzeczywistości jest to mapa pomniejszona do skali 1:4000.
Wyłożony do publicznego wglądu projekt rysunku planu sporządzony we właściwej skali 1:2000, czyli rysunek planu w tzw. sekcjach w formacie A3 stanowiący zbiór luźnych nieoznaczonych w żaden sposób 16 kart formatu A3 z nieokreślonymi fragmentami map, nie stanowi rysunku projektu planu sporządzonego w prawidłowy sposób i odpowiadającego rysunkowi uchwalonemu, który składa się z dwóch arkuszy stosownie oznaczonych.
Z rysunku o pomniejszonej skali (tzw. rysunku poglądowego) nie wynika, że jest to poglądowy dodatkowy rysunek sporządzony i wyłożony dla ułatwienia zapoznania się z projektem planu. Po drugie, niewłaściwe byłoby wyłożenie rysunku planu nawet w tej samej skali, ale w wielu sekcjach w formacie A3 w sytuacji, gdy następnie uchwalono plan z rysunkiem składającym się z dwóch arkuszy o numerach od 1 do 2. Rysunek planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w takiej samej postaci, jaka następnie zostanie poddana pod głosowanie radzie, jako że to projekt planu poddany przez radę pod głosowanie ma się stać ostatecznym planem. Wreszcie, co najistotniejsze, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zarówno część tekstową, jak i rysunek planu, stanowi najważniejszy dokument w materiałach planistycznych. Projekt, który był wyłożony do publicznego wglądu, powinien znajdować się w dokumentacji planistycznej. Brak projektu planu uniemożliwia dokonanie oceny zgodności z prawem nie tylko procedury planistycznej, ale również uchwalonego planu. Braków w tym zakresie nie można uzupełnić ani poprzez ponowne wydrukowanie dokumentów, ani też oświadczeniami projektantów planu. To organ prowadzący postępowanie planistyczne musi dysponować dokumentacją pozwalającą mu na wykazanie, że przeprowadził ją zgodnie z prawem.
Sąd wskazał, że dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art.17 pkt 13 i art.19 u.p.z.p., jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury planistycznej społeczności lokalnej z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu przez radę gminy stanie się aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące.
Sąd podkreślił, że publikacji powinna podlegać uchwała uchwalona przez radę (bez żadnych korekt), ale również, co ma w sprawie znaczenie, że uchwalona i opublikowana powinna być ta uchwała, która była procedowana, czyli uzgodniona i zaopiniowana przez właściwe organy oraz wyłożona do publicznego wglądu w podanym w przepisie terminie.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zasadę te naruszono. W sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego dla terenu predestynowanego pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T., ponieważ do publicznego wglądu wyłożono inny projekt planu (części graficznej) niż został następnie uchwalony, o innej błędnej skali. Inna skala rysunku planu(mniejsza), powodująca zatarcie granic działek, spowodowała, że dokładna treść planu pozostała w sprawie poza wiedzą społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Wyłożony rysunek planu był nieczytelny i w wyniku błędnej skali mógł wprowadzić w błąd podmioty zainteresowane jego treścią. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i sporządzenie tego projektu w określonej skali, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury jego uchwalania, społeczności lokalnej z projektem planu, który istotnie wpłynie na sytuację prawną podmiotów objętych jego ustaleniami.
Naruszenie to zatem miało charakter istotny, jako istotne naruszenie trybu uchwalania planu, skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.
Wszelkie zmiany w treści wyłożonego do publicznego wglądu projektu lub uzgodnionego z innymi organami powinny skutkować koniecznością ponowienia procedury (wyłożenia czy uzgodnienia).
Sąd uznał, że Wojewoda zasadnie zarzucił, iż po wyłożeniu planu dokonano w nim również istotnych zmian w części tekstowej. Zmiany te dotyczyły m.in. stawek procentowych służących do naliczania opłaty z tytułu zbywania nieruchomości.
W postanowieniach § 5ust .4 i § 6 ust.4 pkt 1) (dla terenów oznaczonych symbolem R oraz EW/R) projekt planu stanowił, że w granicach terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R i EW/R ustala się stawkę służąca do naliczania jednorazowej opłaty w stosunku do wzrostu wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela w wysokości 30% –dla nieruchomości przeznaczonych w wyniku ustaleń planu na cele budowlane związane z realizacją elektrowni wiatrowych, lokalizacją dróg i placów eksploatacyjnych oraz infrastruktury.
W uchwalonym planie usunięto stawkę 1%, pozostawiając stawkę służącą do naliczania jednorazowej opłaty w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości w momencie zbywania 30% ( § 5 ust. 4 i § 6 ust. 4 w granicach terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem EW/R i w § 6 ust. 4 dla terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się stawkę służącą do naliczania jednorazowej opłaty w stosunku do wzrosty wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela w wysokości 30%, zlikwidowano stawkę 1%). Zmieniła się również treść § 15 pkt 1 i 2 projektu planu- w wyłożonym projekcie dla terenów objętych ustalonymi w planie systemami komunikacji i infrastruktury przewidziano stawkę 30% dla szczegółowo opisanych nieruchomości (w punktach 1 i 2) oraz 1 % dla pozostałych terenów, w planie uchwalonym dla wszystkich terenów opisanych w projekcie planu przyjęto jedną stawkę 1%.
Nadto jak zasadnie podniósł Wojewoda w § 6 ust. 1 pkt 9 usunięto treść "w granicach terenów rolniczych, wyróżnionych na rysunku planu, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych" wprowadzając zapis "w granicach terenów położonych w oznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, o których mowa w § 4 ust. 7 obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych".
Sąd zauważył, że z treści uchwalonej uchwały i jej projektu przedłożonego do publicznego wglądu wynika, że zmianie uległy również zapisy w § 5 ust. 2 pkt 1. W projekcie planu § 5 ust. 2 pkt 1 miał treść na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem EW/R ustala się w planie lokalizację wież elektrowni wiatrowych w maksymalnej ilości łącznie do 7 obiektów" . Do uchwalonego planu wprowadzono dodatkową w § 5 ust. 2 dodając: "b) o mocy poszczególnych elektrowni od 1,5 MW do 3,0 MW każda oraz c) montowane elektrownie muszą być fabrycznie nowe.
W § 7 ust. 1 zmieniono treść pkt 4 wprowadzając –zamiast zapisu "w granicach terenów, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych" zapis "w granicach terenów, położonych w oznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 4 ust. 7, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych".
W ocenie Sądu wprowadzone zmiany były na tyle istotne, ze wymagały wyłożenia zmienionej uchwały do publicznego wglądu, celem umożliwienia wniesienia uwag – zmiany te dotyczyły skutków finansowych uchwalenia planu poprzez zmianę stawki procentowej, zmian wymogów postawionych elektrowniom wiatrowym, czy też zmian szczegółowych warunków dotyczących zakazów zabudowy, a więc wszystkie te zmiany dotyczyły w istocie wykonywania prawa własności i ograniczeń w jego wykonywaniu, przy czym dodatkowo wskazać należy, ze zmiana stawek opłaty ma wpływ na prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd wskazał, że nieprawidłowe było wyznaczenie w zaskarżonej uchwale linii zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. Określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) linie rozgraniczające powinny bowiem wyznaczać granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z § 3 ust. 2 pkt 5 uchwały wynika, że linie zabudowy określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) są to nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej, nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym wirnika z łopatami). W uchwale dopuszczono zatem możliwość przekroczenia linii zabudowy przez elektrownie wiatrowe. Z uwagi na dopuszczenie w § 3 ust. 2 pkt 5 możliwości przekroczenia linii zabudowy zwłaszcza przez elektrownie wiatrowe, Rada ustalając linie zabudowy pokrywające się z liniami rozgraniczającymi, nie wyznaczyła zatem wyraźnych granic między terenami o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Faktycznie bowiem dopuszczono przenikanie zagospodarowania z obszaru EW/R na zupełnie różniący się od niego teren R.
Zdaniem Sądu nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi grupy mieszkańców reprezentowanych przez Stowarzyszenie "[...]" Sąd wskazał, iż skarżąca w toku postępowania nie wykazała, aby zakwestionowana przez nią uchwała Rady Gminy naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Tym samym nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 8 kwietnia 2013 r.) określa Stowarzyszenie "[...]" w B. jako występujące na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym w imieniu i z upoważnienia wymienionych indywidualnie osób, będących właścicielami oznaczonych działek położonych w obrębach: T., T., T., T., C., M., C. Z jego treści wynika, że grupa mieszkańców wnosi o uchylenie wskazanych w nim uchwał podjętych przez Radę Gminy T. w dniu [...] czerwca 2012 r., dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy T., w tym uchwały nr [...].
Również po sprecyzowaniu skargi pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. nie ulega wątpliwości, że stroną skarżącą jest grupa mieszkańców wymienionych z imienia i nazwiska, z podaniem numerów działek oraz ich położenia, które są własnością poszczególnych osób. Błędne jest stanowisko Rady Gminy, według której stroną skarżącą mogą być jedynie dwie osoby posiadające tytuły własności do gruntów położonych na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym. Nie jest bowiem rzeczą ani organu, ani też sądu, decydowanie za stowarzyszenie w czyim imieniu składa skargę i kogo reprezentuje. Sprecyzować skargę może wyłącznie strona skarżąca.
Sąd podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości, ze swej istoty może zatem ograniczać i "naruszać" interes właściciela nieruchomości. Natomiast podmiot kwestionujący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów, które są własnością innych osób winien wykazać, że sposób zagospodarowania określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miał wpływ na jego uprawnienia i obowiązki. O naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej może decydować zmiana sytuacji prawnej działki sąsiedniej pozostającej w obszarze objętym planem, o ile ma ona istotny wpływ na wykonywanie prawa własności w stosunku do określonej nieruchomości. Zatem w sytuacji, gdy wnoszącym skargę do sądu administracyjnego jest właściciel nieruchomości graniczącej z obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas podstawą jego interesu prawnego do kwestionowania tego planu stanowią normy wynikające z tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 Kodeksu cywilnego ustanawiający zakaz ujemnego oddziaływania (ponad przeciętną miarę) na cudzą nieruchomość.
W tym też kontekście Sąd ocenił, że strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu będzie wywierał wpływ na uprawnienia lub obowiązki członków skarżącej grupy mieszkańców pozostających poza obszarem planu nie tylko w znacznej odległości, ale też w bliższym sąsiedztwie. Dokonując ustaleń w tym zakresie, Sąd posługiwał się dołączoną do pisma skarżącej grupy z dnia 23 stycznia 2014 r. tabelą przedstawiającą odległości działek stanowiących własność osób składających się na grupę mieszkańców do granic planu w odniesieniu do kwestionowanego planu w części obrębu T., a także mapą obrazującą położenie tych nieruchomości sporządzoną przez organ. Bezsporne jest, że na terenie objętym opracowaniem zaskarżonej uchwały znajdują się jedynie nieruchomości stanowiące własność K. W. J. (działka nr [...] obręb T.) i F. S. (działka nr [...] obręb T.). Działki pozostałych osób stanowiących grupę mieszkańców znajdują się w znacznej odległości wynoszącej od 1600 m od granic planu, a także znacznie ponad 3000 metrów. Jedynie nieruchomości K. W. J. i F. S. podlegają ograniczeniom przewidzianym w zaskarżonej uchwale. Takich ograniczeń nie wprowadza natomiast przedmiotowy plan w odniesieniu do nieruchomości pozostających poza jego obszarem, zwłaszcza w znacznej odległości. Z przedstawionych przez skarżąca grupę okoliczności postępowania nie wynika również, aby interes prawny właścicieli tych nieruchomości został naruszony.
Interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" przysługiwać powinien zarówno indywidualnie skarżącemu (a więc grupie), jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków grupy mieszkańców. Interes indywidualny grupy musi dotyczyć interesu indywidualnego każdego z członków grupy. Tylko wykazanie zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją poszczególnych członków "grupy mieszkańców" a zaskarżoną uchwałą, naruszającą ich konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień może prowadzić do uwzględnienia skargi.
Uwzględniając przedstawione rozważania, Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej grupy co do istnienia indywidualnych interesów poszczególnych członków tej grupy, składających się na interes prawny grupy mieszkańców jako całości. Przytaczane argumenty, w tym poparte opracowaniami naukowymi, odnoszą się do sytuacji hipotetycznych, związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, a nie z postanowieniami planu miejscowego. Powoływanie się na konstytucyjnie chronione wartości, w sytuacji, gdy większość osób stanowiących grupę mieszkańców pozostaje poza obszarem objętym planem, a jego postanowienia nie uszczuplają ich praw ani nie ograniczają sposobu wykonywania prawa własności, nie może prowadzić do wniosku, że grupa posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wywodzenie interesu prawnego z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego odnosić się może jedynie do podmiotu, którego nieruchomość objęta jest postanowieniami planu w ten sposób, że ograniczają one sposób wykonywania prawa własności. Taka sytuacja może odnosić się w niniejszej sprawie do tych dwóch osób wymienionych w skarżącej grupie mieszkańców, których działki znajdują się w granicach opracowania, na terenie rolnym oznaczonym symbolem R, ale w granicach strefy ochronnej elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, w tym także zakazem zabudowy zagrodowej. Jednakże ich indywidualny interes prawny nie wyznacza interesu prawnego grupy. Również wywodzenie interesu prawnego z art. 144 Kodeksu cywilnego nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie gdyż nie wyznacza interesu prawnego grupy mieszkańców jako całości. Jeżeli mieszkańcy gminy decydują się wnieść skargę do sądu administracyjnego na oznaczoną konkretnie uchwałę w trybie art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako grupa mieszkańców, muszą się liczyć z koniecznością wykazania interesu prawnego (uprawnienia) oraz jego naruszenia tą właśnie uchwałą w odniesieniu do grupy jako całości. Interes prawny (uprawnienie) przysługujący tylko niektórym członkom grupy nie kreuje interesu prawnego grupy mieszkańców.
Wobec tego, iż skarżąca grupa mieszkańców nie wykazała naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia wszystkich osób wchodzących w skład tej grupy należało w ocenie Sądu uznać, że grupa ta nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej grupy umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. W konsekwencji Sąd nie mógł wypowiedzieć się na temat merytorycznych zarzutów skargi złożonej przez grupę mieszkańców kwestionujących prawidłowość podjętej uchwały, albowiem w sytuacji braku legitymacji skargowej jest to niedopuszczalne i niecelowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy T., zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1 wyroku i zarzucając mu:
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną, dokonaną z naruszeniem swobodnej oceny dowodów, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie niektórych dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenie, że wyłożona do publicznego wglądu mapa stanowiąca załącznik graficzny do projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego została sporządzona w skali 1:4000, a zatem innej niż mapa stanowiąca załącznik graficzny (rysunek) uchwalonego planu (1:2000), rysunek planu w skali 1:2000 nie został wyłożony do publicznego wglądu oraz w niniejszej sprawie brak jest projektu rysunek planu w skali 1:2000, który był wyłożony do publicznego wglądu, pomimo, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że rysunek projektu planu został wyłożony do publicznego wglądu we właściwej skali 1:2000, a Rada Gminy T. przedłożyła ten rysunek Sądowi w toku postępowania w sprawie, a nadto błędne ustalenie treści i zakresu zmian projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu a przed uchwaleniem planu, a w konsekwencji bezzasadne uwzględnienie skargi Wojewody P. i stwierdzenie nieważności planu miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia;
2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 punkty 1), 2), 3), 4), 5), 6),ppkt a),b),c),d), 7)ppkt a),b),c),d),e),f),g),h),i), 8), 9), 10), 11), 12), 13) i 14) u.p.z.p. i art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 12 punkty 1),2),3),4),5),6),7),8),9),10),11),12),13),14),15),16),17),18),19) i 20) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p., § 5 i § 8 ust. 1 powyższego rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był wyłożony do publicznego wglądu, jest elementem dokumentacji planistycznej i powinien się w tej dokumentacji znajdować, a nadto że nieprawidłowe jest wyłożenie planu do publicznego wglądu nawet w tej samej skali, ale w wielu sekcjach w formacie A3 w sytuacji, gdy następnie uchwalono plan z rysunkiem składającym się z dwóch arkuszy u numerach od 1 do 2, a w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody P. i stwierdzenie nieważności planu miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;
3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu, polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku zakwalifikowania niektórych zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w stosunku do planu miejscowego jako istotnego naruszenia trybu lub naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego bądź innego rodzaju uchybienia, a także brak jednoznacznego przedstawienia ustalonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stanu faktycznego sprawy odnośnie wyłożenia projektu rysunku planu do publicznego wglądu, co uniemożliwia weryfikację przesłanek wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz uniemożliwia dokonanie prawidłowej jego kontroli kasacyjnej;
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:
1. naruszenie art. 17 pkt 13) u.p.z.p. i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zmiana projektu planu w zakresie zapisów dotyczących stawek opłaty planistycznej oraz zmiany dokonane w § 5 ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 9, § 7 ust. 1 projektu planu wymagały ponowienia czynności planistycznych, w tym zakresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a brak takiego ponowienia stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania planu, uzasadniające stwierdzenie jego nieważności
2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p., § 4 pkt 1) i § 7 pkt 7) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do błędnego uznania, że nieprawidłowe było wyznaczenie w zaskarżonej uchwale linii zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R oraz że w planie nie zostały wyznaczone wyraźne granice między terenami o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, podczas gdy linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania mogą mieć dokładnie taki sam przebieg, jak linie zabudowy (mogą pokrywać się z tymi liniami), a w niniejszej sprawie prawidłowo określono w planie granice i przeznaczenie terenów, w tym terenów oznaczonych symbolem EW/R i R. oraz naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności planu miejscowego z tej przyczyny pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe, Rada Gminy T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tj. w zakresie punktu 1 wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody P. na rzecz Rady Gminy T. kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty sądowej od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego.
Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniosła również grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "[...]", zaskarżając wyrok w części objętej punktem 2 wyroku, zarzucając mu:
1. naruszenie prawa procesowego art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu przez Sąd, że brak naruszenia interesu prawnego niektórych członków grupy daje podstawę do oddalenia skargi,
2. naruszenie przepisów postępowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na pominięciu okoliczności, że interes prawny członków grupy skarżących jest naruszony poprzez równoczesne uchwalenie kilku planów zagospodarowania przestrzennego przez dwie rady gmin w sytuacji gdy uchwały te dotyczą realizacji jednej inwestycji.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie punktu 2 wyroku, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję według norm przepisanych oraz zwolnienie skarżących od kosztów w zakresie wpisu od skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna Rady Gminy T. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to naruszenie art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 w zw. z art. 133 § 1, § 2, § 3, art. 106 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie są zasadne. Podstawą prawną do oceny zgodności z prawem uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T., w gminie T. jest art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), który wyznaczył przesłanki stwierdzenia nieważności uchwał podejmowanych w sprawach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłanką stwierdzenia nieważności jest istotne naruszenie trybu uchwalania planu. Należy podzielić stanowisko Sądu, że w okolicznościach sprawy istotnym naruszeniem była dotknięta procedura uchwalania planu na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Obowiązek wyłożenia do publicznego wglądu jest związany z prawem do obrony interesów prawnych jednostek przed ich naruszeniem. Wyłożenie w różnej skali mapy, w tym w skali nie przewidzianej w regulacji art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi istotne naruszenie procedury. Prowadzi do pogwałcenia prawa obrony jednostki przed naruszeniem interesu prawnego. Z tego względu niezbędna dla oceny zachowania procedury prawnej uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pełna zgodność dokumentacji wyłożonej do publicznego wglądu na etapie uchwalania planu z projektem stanowiącym podstawę do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie przepisów regulujących procedurę uchwalania planu stanowi istotne naruszenie przepisów prawa przez co uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnie Sąd wywiódł, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożony do publicznego wglądu jest elementem dokumentacji planistycznej skoro jest podstawą do oceny zachowania trybu uchwalenia planu.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie Sąd wywiódł, że naruszono tryb uchwalania miejscowego planu w odniesieniu do stawek opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntu. Wprowadzone różnice między stawkami opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntu pomiędzy projektem wyłożonym do publicznego wglądu a stawkami przyjętymi w uchwalonym planie mają charakter istotny. To charakter i rozmiar dokonanych zmian w miejscowym planie (dokonanych już po wyłożeniu planu do publicznego wglądu) jest decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. Gdyby zmiana miała charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sąsiednie nieruchomości, może być wprowadzona bez konieczności ponowienia procedury. Wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji konfliktu interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem powoduje, że powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należało uznać za konieczne (wyr. NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1409/14), a sytuacja taka miała miejsce w sprawie. Brak powtórzenia w tym zakresie czynności planistycznych stanowi istotne naruszenie procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wyznaczenia zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wywiódł, w okolicznościach sprawy, nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno przedstawienie stanu faktycznego sprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak i wyprowadzenie podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z regulacji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodne z wymogami ustanowionymi dla uzasadnienia wyroku w art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stanowi wyraz przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna Rady Gminy T. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.
Skarga kasacyjna Grupy Mieszkańców oparta na zarzucenie pierwszym naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) jest zasadna. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że w sprawie naruszenie interesu prawnego dotyczy K. W. J. (działka nr [...] obręb T.) i F. S. (działka nr [...] obręb T.). Sąd nie podjął czynności w celu nadania skardze K. W. J. i F. S. biegu dla rozpoznania sprawy, pozbawiając prawa do obrony. Należy jednak zauważyć, że w sprawie objętej skargą Grupy Mieszkańców zapadł wyrok stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy T. z [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T., w gminie T. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi Grupy Mieszkańców jest bezprzedmiotowe.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne.
Na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.