II OSK 3588/19

II OSK 3588/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3093/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 1 ust. 3, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, , art. 10 ust. 2 pkt 6-7, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 13 i art. 17 pkt 11, art. 17 pkt 9, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2018 poz 121
art. 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 8 i art. 39 ust. 1, art. 54 ust. 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 i 3, art. 141 § 4 , art. 185 § , art. 183 § 1, art. 184, art. 193 zd. drugie, art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp.j. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3093/18 w sprawie ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp.j. z siedzibą w [...] na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 3093/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] (punkt 1. sentencji wyroku), a w pozostałym zakresie oddalił (punkt 2. sentencji wyroku) skargę [...] sp.j. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2018 r., poz. 4701, zwaną dalej także "planem").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp.j. narzucając naruszenie:
1. art. 28 w zw. z art. 19, art. 17 pkt 13 i art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej "u.g.n.") poprzez nie stwierdzenie nieważności planu (oddalenie skargi). Skarżąca podkreśliła, że plan uchwalono wadliwie, to jest pomimo wprowadzenia – po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu i upływie terminu na wnoszenie uwag – zmian nie wynikających z tych uwag, istotnie zmieniających sytuację prawną skarżącej i to bez ponowienia przewidzianej prawem procedury planistycznej;
2. art. 28 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 10 ust. 2 pkt 6-7 oraz art. [...] ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadniony brak zastosowania i odmowę stwierdzenia nieważności planu pomimo jego uchwalenia z naruszeniem postanowień i ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy przyjętego uchwałą Rady z dnia [...] października 2006 r., [...] (zwanego dalej "Studium") w odniesieniu do obszaru planu (terenu [...] ), w szczególności nie zakwestionowanie planu w zakresie terenu [...], gdy w Studium nie wskazano tego terenu jako terenu wyłączonego spod zabudowy i jako terenu inwestycji celu publicznego (parku);
3. art. 28 w zw. z art. 17 pkt 11-12 u.p.z.p. poprzez nieuprawniony brak zastosowania polegający na odmowie stwierdzenia nieważności planu pomimo jego uchwalenia bez rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżącą;
4. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności planu, pomimo, że został on uchwalony: z naruszeniem zasady poszanowania ważnego interesu prywatnego skarżącej jako właściciela terenu [...] (działek [...] i [...] ), z przekroczeniem władztwa planistycznego, a także z pomięciem zasady ochrony praw nabytych skarżącej;
5. art. 28 w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 8 i art. 39 ust. 1 [skarżąca wskazała na "art. 38 ust. 1" – Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jest to oczywista omyłka] ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś.") przez odmowę stwierdzenia nieważności planu pomimo uchwalenia go z naruszeniem trybu jego sporządzania. Zdaniem skarżącej w toku procedury planistycznej zabrakło informacji o wyłożeniu przez organ prognozy oddziaływania na środowisko i informacji skierowanej do obywateli, w tym skarżącej, o możliwości składania uwag do tej prognozy;
6. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżony plan naruszał wymienione wyżej przepisy;
7. art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 i 3 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdy z akt wynikało, że:
a. zmiana dokonana w projekcie planu przed jego uchwaleniem (bez ponowienia procedury planistycznej) miała charakter merytoryczny, a nie tylko formalny;
b. uchwalony plan jest niezgodny ze Studium, bowiem w tym drugim akcie nie przewidziano dla nieruchomości skarżącej lokalizacji inwestycji celu publicznego (parku) i wyłączenia go spod zabudowy;
c. nie rozpatrzono wszystkich uwag skarżącej;
d. przy uchwalaniu planu przekroczono władztwo planistyczne i naruszono ważny interes skarżącej;
e. nie poinformowano obywateli o wyłożeniu prognozy oddziaływania na środowisko;
8. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez nienależytą ocenę materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że plan nie narusza prawa, jest zgodny ze Studium oraz nie został uchwalony z przekroczeniem władztwa planistycznego;
9. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. polegającego na uchwaleniu planu sprzecznego ze Studium (z uwagi na nie określenie w Studium terenów wyłączonych spod zabudowy ani inwestycji celu publicznego /parku/ na terenie działek [...] i [...] ).
Wskazując na powyższe [...]sp.j. na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie jej skargi poprzez stwierdzenie nieważności planu w całości lub co najmniej w odniesieniu do terenu [...] (dziatek gruntu [...] i [...] ), ewentualnie uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Spółka zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W piśmie z dnia 8 listopada 2019 r., w przepisanym terminie, Prezydent Miasta Warszawy, reprezentujący organ, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz wystąpił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach pisma przedstawiono obszernie polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w kolejności, w jakiej je przedstawiono, stwierdzić należy, co następuje.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 19, art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p. oraz art. 6 u.g.n.
[...] sp.j. w skardze kasacyjnej, podobnie jak wcześniej w skardze, utrzymuje, że po pierwsze w projekcie planu wprowadzono zmiany nie wynikające ze złożonych uwag, a po drugie, po tym, jak wprowadzono te zmiany, nie ponowiono czynności procedury planistycznej, a jej zdaniem było to konieczne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z oceną powyższej kwestii, jaką przedstawia skarżąca. Omawiane zagadnienie zostało obszernie i rzetelnie wyjaśnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Należy się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy istotną rolę odgrywa regulacja zawarta w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Z cytowanej regulacji wynika, że zmiany w projekcie planu miejscowego w toku procedury planistycznej, w każdym razie na jej finalnym etapie po wyłożeniu (art. 17 pkt 9-12 u.p.z.p.), nie muszą być wywołane uwagami złożonymi w trybie art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Rada, jako organ stanowiący, mocą art. 19 ust. 1 u.p.z.p. uzyskuje autonomiczne prawo do kształtowania aktu planistycznego, który przedstawiany mu jest przez organ wykonawczy gminy w postaci projektu. Inicjatywę zmian w projekcie planu rada gminy może wyrazić z urzędu, według uznania, a zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., czynności, o których mowa w art. 17, nie ponawia obligatoryjnie w każdym przypadku, ale "w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian".
Zmiany w projekcie planu, budzące sprzeciw skarżącej, w toku procedury planistycznej ewidentnie wprowadzono nie w trybie rozpatrzenia uwag, ale właśnie w trybie poprawek ze strony Rady wniesionych na podstawie art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Wynika to z uchwały Komisji Ładu Przestrzennego Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...], gdzie zaproponowano właśnie modyfikację i doprecyzowanie § 26 ust. 1 pkt 1 projektu planu nadając terenowi [...] przeznaczenie "podstawowe: zieleń urządzona (park)". Zmiana ta została uwzględniona w ostatecznie w przyjętym uchwałą planie.
Odnosząc się do zarzutu [...] sp.j. należy odpowiedzieć na pytanie, czy wprowadzona zmiana uzasadniała – jak twierdzi skarżąca – ponowienie czynności procedury planistycznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego korekta brzmienia § 26 ust. 1 pkt 1 projektu planu nie uzasadniała takiej potrzeby. Choć skarżąca stara się to deprecjonować, fundamentalne znaczenie ma fakt, że teren [...] niezmiennie w projekcie planu określony był w § 17 ust. 1 i 2 planu jako teren rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Z kolei w § 26 ust. 1 pkt 1 projektu planu dla terenu tego przewidywano pierwotnie przeznaczenie podstawowe "zieleń urządzona". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zestawienie § 17 ust. 1 i 2 oraz pierwszego brzmienia § 26 ust. 1 pkt 1 projektu planu nie pozostawia wątpliwości, że intencją projektodawcy było wyznaczenie w ramach granic terenu [...] miejsca lokalizacji inwestycji celu publicznego – gruntów zieleni publicznie dostępnych, o charakterze parku. Zabrakło jedynie – i trafnie zwróciła na to uwagę Komisja Rady – dookreślenia ustawowego celu publicznego, który powinien być po prostu opisany precyzyjnie. Wpisanie w § 26 ust. 1 pkt 1 projektu planu w miejsce "zieleń urządzona" przeznaczenia podstawowego określonego jako "zieleń urządzona (park)" nie zmieniało normatywnego charakteru planu, a jednie doprecyzowywało zawarte w nim regulacje. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że teren [...] przeznaczony był w § 17 ust. 1 i 2 projektu planu wprost jako miejsce rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a dzięki korekcie § 26 ust. 1 pkt 1 projektu planu został należycie scharakteryzowany poprzez posłużenie się terminem ustawowym "park".
Odnosząc się do argumentacji [...] sp.j., która stara się akcentować, że § 26 ust. 1 pkt 1 projektu planu w wersji bez słowa "park" miałby zupełnie inne znaczenie normatywne, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że argumentacja ta jest zbyt daleko idąca. Można oczywiście zrozumieć sens wypowiedzi skarżącej – trudno bowiem zaprzeczyć wywodzonej w skardze kasacyjnej tezie, że gdyby przepisu § 26 ust. 1 pkt 1 planu nie doprecyzowano, to wówczas wywłaszczenie gruntu na cele publiczne, z uwagi na ich niedookreślenie, mogłoby napotkać prawne przeszkody, a więc i skarżąca mogłaby zachować swój przedmiot własności. Pomimo tego skarżąca przesadnie jednak eksponuje różnice pomiędzy pierwotną a poprawioną wersją projektu planu. Nie jest tak, że poprawka ze strony Rady dopiero przeznaczyła nieruchomości skarżącej na cele publiczne, co mogłoby być postrzegane jako zmiana sensu aktu normatywnego. Jak już wyżej wyjaśniono, konstrukcja projektu planu, także w pierwotnej wersji, ewidentnie wskazywała na wyrażaną od samego początku intencję Rady nadania terenom [...] charakteru terenów celu publicznego, gdyż jasno wynikało to z § 17 ust. 1 i 2 projektu planu. § 26 ust. 1 pkt 1 projektu planu (w pierwotnej wersji) z tym celem korespondował, gdyż wiadomo było, że na obszarze [...] projektuje się publiczne, otwarte tereny zieleni urządzonej bez prawa zabudowy. Zabrakło jedynie dość oczywistego w takim kontekście sformułowania doprecyzowującego cel publiczny, tak aby postulat z § 17 ust. 1 i 2 planu mógł zostać urzeczywistniony. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że wbrew argumentom skarżącej, poprawka do projektu planu wprowadzona do § 26 ust. 1 pkt 1 planu nie zmieniała jego sensu normatywnego, lecz jednie doprecyzowała treść normy planu w relacji do § 17 ust. 1 i 2.
Warto także odnotować, na co Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do obowiązującego na moment uchwalenia planu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. [...]87) tereny zieleni urządzonej takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje oznacza się symbolem ZP. Jednocześnie oznaczenie "park" zostało użyte w projekcie planu już na etapie jego uzgadniania przez wyspecjalizowane podmioty. W uzgodnieniach między innymi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (pismo z dnia [...] stycznia 2017 r.) powołuje się na "tereny zieleni urządzonej - parki oznaczone w projekcie planu symbolami: [...], [...], [...]". Ponadto również w prognozie oddziaływania na środowisko posłużono się sformułowaniem "zieleń urządzona – park". To wszystko tylko dodatkowo dowodzi, że pominięcie słowa "park" w § 26 ust. 1 pkt 1 pierwotnego projektu planu było skutkiem niedopatrzenia, zwłaszcza, że analiza planu jak i kontekst jego uchwalania wskazuje, że ten cel publiczny - park miał być z terenem [...] immanentnie związany.
Naczelny Sąd Administracyjny fundamentalnie nie pooddziela stanowiska skarżącej, co do zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 28 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 2 pkt 6-7 oraz art. [...] ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. opartego na założeniu, że plan jest niezgodny ze Studium.
Przede wszystkim należałoby podkreślić, iż nie jest tak, jak twierdzi skarżąca, że art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. – przewidujący możliwość wskazania w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin "terenów wyłączonych spod zabudowy" – oznacza, że na etapie planowania nigdzie indziej, poza tymi terenami, niemożliwe jest planistyczne zakazywanie zabudowy. W studium rzeczywiście na określonych obszarach można wprowadzać wymienione w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. kierunki zagospodarowania, w tym ukierunkowywać je pod zabudowę, albo przeciwnie – wyłączać z zabudowy. Należy jednakże pamiętać, że w wymiarze bardziej szczegółowym studium jest przede wszystkim aktem polityki przestrzennej, który określa "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów". Jeżeli w granicach danej jednostki terenu określonej w studium, przykładowo przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną, przewiduje się uzupełnienie jej o tereny zieleni urządzonej, to z takimi postulatami studium zgodne będą regulacje planu miejscowego, które w granicach ogólnie określonych terenów mieszkalnych "zarezerwują" tereny pod taką zieleń, wykluczając je z zabudowy.
Przenosząc powyższe na realia sprawy wskazać należy, że dla terenu [...] Studium przyznaje Radzie pewien zakres uznania w kształtowaniu przeznaczenia terenu. Studialny teren [...], gdyż o takim tu mowa, to obszar rozwoju funkcji mieszkaniowych i terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których: ustala się priorytet dla lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w pkt. 4, dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie". W świetle treści Studium jawi się jako oczywiste, że teren [...] nie został przewidziany wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Zabudowa (wielorodzinna) ma jedynie stanowić przeważający sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu, natomiast Studium nie tyle dopuszcza, co nawet wymaga, aby zasadniczy element tej funkcji (funkcja mieszkaniowa wielorodzinna) był dopełniony szeroko rozumianą niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, do której zalicza wprost właśnie inwestycje celu publicznego w postaci terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w Studium, w punkcie 1 ("Sytuacja obszaru w strukturze miasta", w podpunkcie "Główne kierunki zmian i przekształceń dla obszaru" – tiret przedostatnie) do głównych kierunków zmian i przekształceń dla rozważanego obszaru to między innymi ochrona i modernizacja istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej. Wreszcie z treści punktu 9 "Zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego" Studium wynika jasno, iż kwestia rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, z uwzględnieniem konkretnych potrzeb, została powierzona uchwałodawcy planistycznemu: "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie systemu transportowego, infrastruktury inżynieryjnej, infrastruktury społecznej, ochrony środowiska oraz inne nie wymienione, a o których jest mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określane będą w planach miejscowych, stosownie do potrzeb, zgodnie z zasadami określonymi w Studium". Jak też zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie koresponduje z tym treść punktu 10 Studium "Obszary planowanego rozwoju": "Na obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego przewidziane jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie [...] terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej [...]. Lokalizacja tych inwestycji zostanie przesądzona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".
Mając to wszystko na uwadze nie powinno budzić wątpliwości, że Studium dozwalało, a nawet zobowiązywało Radę do wyznaczenia w ramach obszaru [...] terenów zieleni urządzonej. Taki teren wyznaczono w niezabudowanym, otoczonym zabudową wielorodzinną, obszarze [...], co jest zabiegiem uzasadnionym przestrzennie.
Tytułem uzupełnienia można dodać, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosił się do innej relacji studium-plan, aniżeli zaistniała w niniejszej sprawie. W przywołanym przez skarżącą wyroku rozważano sytuację, w której studium bezwarunkowo przeznaczało pewne tereny pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Wobec takich wskazań uchwały studialnej rzeczywiście możliwe było postawnie zarzutu jej naruszenia, jako że w planie miejscowym tereny te przeznaczono właśnie pod zieleń urządzoną z zakazem zabudowy. W niniejszej sprawie Studium zawiera zupełnie inne kierunki zagospodarowania. Jak już zaznaczono, choć przewiduje ono na obszarze [...] obszar rozwoju funkcji mieszkaniowych i terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to jednak wprost dla tego obszaru dopuszcza się, a nawet nakazuje, zapewnienie niezbędnych inwestycji celu publicznego, do których zaliczono wprost tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 17 pkt 11-12 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu bez rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżącą. Uwaga [...] sp.j. została w całości wciągnięta do akt planistycznych na k. 105 tomu [...] i oznaczona numerem [...]. Spółka domagała się zmiany przeznaczenia działek [...] i [...] na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wskazywała też, że ustalone przeznaczenie (zieleń urządzona) jest niezgodne ze Studium i narusza jej interes. Uwagi tej nie uwzględniono wskazując na fakt, że przeznaczenie terenu jest zgodne ze Studium. W tym miejscu można przyznać, że sposób rozpatrzenia uwagi skarżącej może budzić zastrzeżenia, co do rzetelności "odpowiedzi" organu. Faktycznie uzasadnienie rozstrzygnięcia uwagi jest lakoniczne i nie odnosi się do wszystkich podniesionych w niej zagadnień. Nie oznacza to jednak, że proceduralnie uwagi nie rozpatrzono. Wręcz przeciwnie, uwaga, której głównym postulatem było przeznaczenie działek [...] i [...] na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (a nie zieleni urządzonej), jednoznacznie nie została uwzględniona. Wspomniana natomiast okoliczność, że organ planistyczny nie odniósł się w sposób pełny do argumentacji uwagi jest naruszeniem nieistotnym z punktu widzenia trybu sporządzania planu miejscowego, zwłaszcza że podniesione w uwadze kwestie (zgodność planu ze studium, naruszenie interesu prawnego skarżącej), później również eksponowane na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie okazały się usprawiedliwionymi podstawami pozwalającymi na podważenie planu.
W skardze kasacyjnej [...] sp.j. wysunęła też pod adresem wyroku Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W jej ocenie zlekceważono, chroniony tym przepisem, jej interes prawny, a plan uchwalono z przekroczeniem władztwa planistycznego, a nadto z pomięciem praw nabytych skarżącej.
Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że z losami nieruchomości należących do [...] sp.j. opisanymi w skardze i w materiałach planistycznych (zob. stenogram z sesji Komisji Ładu Przestrzennego Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2018 r.) dokładnie się zapoznał i okoliczności te miał na uwadze rozstrzygając niniejszą sprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny ze zrozumieniem przyjmuje zarzuty skarżącej, która ma poczucie, iż została potraktowana niesprawiedliwie. Po pierwsze chodzi bowiem o działki zakupione od Miasta Warszawa na cele inwestycyjne. Po drugie wreszcie zlekceważono interesy spółki będące w toku, co wyraża się w zniweczeniu dalece zaawansowanego procesu inwestycyjnego (spółka uzyskała już pozwolenie na budowę). Skarżąca uważa wręcz, że doszło do sytuacji, w której działanie Rady można określić jako forma nadużycia władztwa planistycznego.
Wyważając jednak wszystkie okoliczności sprawy Sąd doszedł do przekonania, że przeznaczenie działek [...] i [...] na cele zieleni urządzonej – parku, było dopuszczalne.
Jak zaznaczono, jest faktem jest z jednej strony, że wymienione działki sprzedano w przetargu na cele inwestycyjne, dla terenu wydano decyzję o warunkach zabudowy, a nawet udzielono skarżącej nieostatecznego (do daty uchwalenia planu) pozwolenia na budowę. Choć są to wszystko argumenty przemawiające za ochroną skarżącej, to należy również pamiętać, że skarżąca jest profesjonalistą – spółką prawa handlowego, która trudni się (jest to jej przedmiot działalności) między innymi realizacją inwestycji budowlanych i obrotem nieruchomościami. Należy przyjąć, że podmiot taki zna zasady i ryzyka inwestowania, w tym choćby regulację stanowiącą, że uchwalenie planu miejscowego może skutkować wygaśnięciem ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Spółka, należycie dbając o swoje interesy, powinna była mieć świadomość, iż w stosunku do zakupionej przez nią nieruchomości, od 2006 r. Miasto Stołeczne Warszawa konsekwentnie wpisywało w kolejnych projektach planów miejscowych, a więc dokumentów publicznie dostępnych, założenie o przynajmniej częściowym przeznaczeniu jej na cele zieleni urządzonej. W takich okolicznościach należy przyjąć, że przeznaczenie działek [...] i [...] , takie jak określono w zaskarżonym planie, choć niekorzystne dla interesów gospodarczych skarżącej, nie może być poczytywane jako zaskakujące, niedopuszczalne naruszenie jej interesu prawnego i nadużycie władztwa planistycznego. Ostatni, uchwalony plan miejscowy stanowił bowiem realizację zamierzeń Miasta ujawnianych już od lat, z którymi skarżąca powinna się liczyć podejmując się przygotowania inwestycji na podstawie warunków zabudowy, a zarazem wiedząc, że toczy się w stosunku do nieruchomości procedura planistyczna ukierunkowana na zupełnie inne przeznaczenie nieruchomości.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 8 i art. 39 ust. 1 u.u.i.ś. Skarżąca błędnie twierdzi, że w toku procedury planistycznej składa się "uwagi do prognozy o oddziaływaniu planu na środowisko". Zgodnie z art. 54 ust. 3 u.u.i.ś., zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy planistycznej.
Jak trafnie ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjęty przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy sposób poinformowania mieszkańców o poszczególnych etapach procedury planistycznej stwarzał zainteresowanym nieskrepowaną możliwość zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko oraz wniesienia uwag do projektu planu, a także ewentualnie dotyczących prognozy. Wyłożenie projektu planu miało miejsce w dniach od [...] marca 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. w siedzibie Urzędu przy ul. [...] . Ponadto na stronach Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w Biuletynie Informacji Publicznej zamieszczone zostały odpowiednie dokumenty (https://bip.warszawa.pl/Menu_przedmiotowe/ogloszenia/plany_ zagospodarowania/m zp_ ZoliborziaJM_wylozenie.htm).
W ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu prawidłowo powołano się w podstawę prawną z art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p.. Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. organ wykonawczy "wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami". Natomiast zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. "wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu". Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji obowiązki nałożone na prezydenta miasta, zarówno przez u.p.z.p. jak i u.u.i.ś., zostały zrealizowane.
Nie może zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 i 3 P.p.s.a. przez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca stawiając w skardze kasacyjnej ten zarzut niejako powiela swe wcześniejsze zastrzeżenia do planu. Nawiązuje bowiem do okoliczności wymienionych już wyżej, których Sąd miał nie dostrzec, naruszając przepisy o orzekaniu na podstawie akt sprawy i przepisy dotyczące uzupełniającego postępowania dowodowego.
Podobny charakter ma, również nietrafny, zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., w ramach którego zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nienależytą ocenę materiału dowodowego, lecz uczyniono to w kontekście już omówionym, to jest przyjęcia, że plan jest zgodny ze Studium oraz nie został uchwalony z przekroczeniem władztwa planistycznego.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym miejscu należałoby zaznaczyć, że wyrok Sądu pierwszej instancji został uzasadniony w sposób wręcz wzorcowy – przedstawione wywody są obszerne, szczegółowe i wnikliwe, tak pod względem ustaleń faktycznych, jak i wywodu prawnego. Zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p., do którego miał nie odnieść się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie przedstawiono w skardze. Nawiązanie do tej regulacji znalazło się dopiero na stronie 13 skargi, jako element jej uzasadnienia. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika natomiast powinność sądu administracyjnego zajmowania stanowiska, co do każdego zagadnienia poruszonego w uzasadnieniu skargi.
Mając na uwadze, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa nie okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1. sentencji wyroku oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 20[...] r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).