II OSK 358/22

II OSK 358/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 547/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-06-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 547/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 marca 2021 r. nr 229/2021 znak: WOB.7722.232.2020.AKAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., II SA/Kr 547/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę S. Sp. z o.o. z/s w M. (Spółka, Inwestor) na postanowienie nr 229/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z 11 marca 2021 r., znak: WOB.7722.232.2020.AKAN, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 2 września 2020 r. Spółka poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (PINB) o zamiarze rozpoczęcia w następnym dniu, w oparciu o przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374; dalej: uCOVID-19 lub specustawa), robót budowlanych polegających na budowie budynku zamieszkania zbiorowego z wbudowanym parkingiem, instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., co., elektryczną, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, jako ośrodek kwarantannowy do przeciwdziałania COVID na działce nr [...] obr. [...], położonych przy ul. [...] wraz z układem dróg wewnętrznych na działkach [...] i [...] obr. [...], zagospodarowaniem i wjazdem z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...].
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 547/21 kolejno wskazano, że w dniach 21 września i 14 października 2020 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na terenie działki nr [...] obr. [...] nie są prowadzone żadne roboty związane z budową układu dróg wewnętrznych. Ustalono, że również na działce nr [...] od strony ul. [...] nie są prowadzone roboty budowlane, przy czym teren w głębi ww. działki został ogrodzony i wykonano niwelację terenu. Podczas czynności kontrolnych w dniu 21 września 2020 r. Inwestor okazał projekt budowlany. W przedłożonym dzienniku budowy kierownik budowy pod datą 3 września 2020 r. wpisał adnotację o objęciu tej funkcji, a w dacie 4 września 2020 r. o tym, że rozpoczęto prace budowlane, wykonano ogrodzenie działki, a także porządkowanie terenu inwestycji. Ponadto wpisano tam adnotację o wytyczeniu i okazaniu w terenie obszaru inwestycji z 9 września 2020 r.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 14 października 2020 r., nr 1133/2020, PINB wstrzymał Inwestorowi przedmiotową budowę – ze względu na brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy podał, że budowa nie mieści się w zakresie hipotezy art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy uPb, zatem zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 uPb na jej prowadzenie wymagane jest pozwolenie na budowę. Tymczasem Inwestor zamiast uzyskać pozwolenie na budowę złożył informację określoną w art. 12 ust. 2 specustawy. W ocenie organu powiatowego, Inwestor w tym przypadku nie mógł jednakże skorzystać z przepisów art. 12 lub art. 12b specustawy. PINB wyjaśnił, że powołane przez Inwestora przepisy utraciły moc z końcem 4 września 2020 r. Jednocześnie organ ten zauważył, że wskazane przepisy, jako warunek skorzystania z określonego w nich wyłączenia z przepisów prawa budowlanego określają związek z przeciwdziałaniem COVID-19.
W ocenie organu powiatowego nie można uznać, że budowa budynku zamieszkania zbiorowego mogłaby być związana z utrzymaniem ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19. W szczególności budowa taka nie mieści w przykładowym katalogu istotnych usług wskazanym w art. 12b ust. 1 specustawy, gdyż wymienione w tym przepisie usługi to usługi niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa, jak np. transport, świadczenia zdrowotne, energetyka. Organ przywołał stanowisko Ministerstwa Rozwoju, zgodnie z którym powoływanie się na art. 12 ww. ustawy dopuszczalne jest tylko w wyjątkowych przypadkach, wymagających szczegółowego uzasadnienia i wskazania właściwej podstawy realizowanej inwestycji.
2.4. W wyroku przywołano ocenę PINB, który wskazał, że ocena czy dane roboty budowlane są związane z przeciwdziałaniem COVID-19 winna nastąpić przez pryzmat dwóch przesłanek, tj. adekwatności działania lub podjętych środki do osiągnięcia ustalonego celu jakim jest przeciwdziałanie chorobie COVID-19 oraz konieczności, która zachodzi, gdy działania lub środki w porównaniu z innymi dostępnymi środkami pociągają za sobą najmniejsze wyłączenie przepisów prawa budowlanego, a przy tym realizują cel w stopniu największym. W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o konieczności prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych w celu przeciwdziałania COVID-19, gdyż cel jaki przywołał Inwestor, jako podstawę prowadzenia robót budowlanych w oparciu o przepisy specustawy, można było z łatwością osiągnąć w sposób dużo prostszy poprzez np. wykorzystanie środków i procedur zapewnianych przez organy państwowe. Organ wskazał, że nie jest konieczna budowa nowego budynku zamieszkania zbiorowego, aby odbywać kwarantannę, bowiem można odbywać ją albo we własnym domu, albo w miejscach zbiorowej kwarantanny zapewnianych przez właściwe organy i instytucje państwowe. Organ stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane w znacznej części nie są adekwatne do celu, jakim jest przeciwdziałanie COVID-19, a w żadnej części nie można ich uznać za konieczne w kontekście realizacji celu, jakim jest przeciwdziałanie COVTD-19. Nie można ich zatem uznać za związane z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu art. 12 specustawy.
2.5. Sąd wojewódzki przywołał, że organ powiatowy ponadto podkreślił, że Inwestor decydując się na podjęcie działań w trybie art. 12 albo art. 12b specustawy powinien mieć świadomość, mając na uwadze cel tej ustawy, a także czasowe obowiązywanie ww. przepisów, że w trybie określonym tymi przepisami powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły zostać wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem wirusa SARS-CoV-2. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, organ stwierdził, że istnieje poważne ryzyko, że przedmiotowe roboty w ogóle nie zostaną zakończone przed końcem COVID-19. Podsumowując, PINB uznał, że Inwestor w sposób rażący i oczywisty wykroczył poza granice przepisów art. 12 i 12b specustawy, stąd nie mógł skorzystać z określonego w tych przepisach wyłączenia ze stosowania przepisów uPb. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie art. 48 ust. 1 i art. 52 uPb.
3.1. W wyroku wskazano, że we wniesionym zażaleniu Spółka postanowieniu organu I instancji zarzuciła brak właściwości rzeczowej organu do wszczęcia postępowania oraz brak kompetencji do dokonywania oceny w zakresie zasadności i trybu prowadzenia przedmiotowej inwestycji.
3.2. Dalej w wyroku II SA/Kr 547/21 przywołano, że powołanym na wstępie postanowieniem z 11 marca 2021 r. MWINB, utrzymał w mocy w/w postanowienie PINB oraz zrekapitulowano jego motywy.
Organ II instancji wskazał, że Inwestor nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że przedsięwzięcie inwestycyjne prowadzi zgodnie z art. 12 specustawy. Tym samym przedmiotowa budowa poddana jest pod przepisy Prawa budowlanego (uPb). W takiej sytuacji poza sporem pozostaje, że przy braku po stronie Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, Spółka na terenie budowy podjęła prace przygotowawcze. Organ I instancji był zobowiązany zatem do obligatoryjnego, opartego o treść art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, wstrzymania budowy. MWINB podał, że fakt skierowania przez Inwestora do organu I instancji pisma informującego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót, która to czynność ta nie jest wymagana treścią art. 12 specustawy, a jest wymagana treścią art. 41 ust. 4 uPb, wskazuje na okoliczność, że Inwestor był co najmniej świadomy faktu, że oparcie procedury inwestycyjnej o przepisy specustawy jest prawnie wątpliwe.
4.1. Spółka wniosła do WSA w Krakowie skargę na ww. postanowienie MWINB, któremu zarzuciła naruszenie przepisów o właściwości i wydanie rozstrzygnięć z rażącym naruszaniem prawa. W konsekwencji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych.
4.2. W odpowiedzi organ wojewódzki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
4.3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.
4.4. W motywach orzeczenia sąd pierwszej opowiedział się za przyjęciem takiej wykładni art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, zgodnie z którą dopuszczalne jest projektowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych poza uPb, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą o ochronie zabytków, o ile działania te służą bezpośrednio, a nie tylko ewentualnie przeciwdziałaniu COVID-19, a więc związane są ściśle z zapewnieniem funkcjonowania obiektów przeznaczonych, np. na potrzeby służby zdrowia, takich jak szpital, przychodnia, poczekalnia, punkt szczepień, jak i zakładów produkujących środki lecznicze, higieniczne itp. Wykluczone jest natomiast objęcie tą regulacją np. budowy budynków zamieszkania zbiorowego, w tym hoteli, pensjonatów, schronisk, domów opieki, internatów itd., nawet jeśli przewiduje się w nich podejmowanie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, w tym możliwość odbywania kwarantanny. W tym przypadku bowiem wybudowanie obiektu tylko pośrednio jest związane z przeciwdziałaniem COVID-19. Co do kwarantanny zauważyć należy, że w czasie obowiązywania analizowanych przepisów jej odbywanie nie było związane z koniecznością przebywania w miejscu o specjalnym charakterze, szczególnie do tego celu przystosowanego. Już tylko z tego powodu określenie jakiegoś obiektu jako przeznaczonego do odbywania kwarantanny (ośrodek kwarantanny) nie mogło uzasadniać stosowania art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19. W ocenie tegoż sądu akceptacja stanowiska skarżącej oznaczałaby, że każdy budynek, w tym każdy budynek zamieszkania zbiorowego mógłby zostać zrealizowany poza ramami obowiązującymi w zwykłym procesie budowlanym tylko na podstawie deklaracji Inwestora o związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19. Taka wykładnia wiązałaby się z istotnym i realnym zagrożeniem dla wartości chronionych przepisami podlegającymi wyłączeniu w art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 i nie dałoby się jej w żaden sposób pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego, o której stanowi art. 2 Konstytucji RP.
4.5. Wobec powyższego sąd wojewódzki uznał za właściwe i uzasadnione stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym budowa budynku zamieszkania zbiorowego z wbudowanym parkingiem oraz instalacjami określonego jako ośrodek kwarantannowy, nie stanowi budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, o której mowa w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 uCOVID-19.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Spółka zarzuca, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; Ppsa), przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszenie:
1) art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 uCOViD-19, poprzez bezpodstawne wygenerowanie własnego katalogu celów tej ustawy, tym samym przyjęcie naruszającej prawo zwężającej wykładni celowościowej, pozostającej w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu oraz w sprzeczności z wykładnią prezentowaną oficjalnie w ramach swoistej wykładni autentycznej m. in. przez a) Radę Ministrów w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 299; projekt zm. uCOViD-19), oraz b) Prezesa Rady Ministrów jako głównego autora koncepcji publicznego wsparcia przedsiębiorców, opisanego w Przewodniku Antykryzysowym 1.0 dla Przedsiębiorców przez Polski Fundusz Rozwoju, a skierowanego do przedsiębiorców m. in. z branży budowlanej oraz przedstawicieli administracji rządowej - wykładni sprzecznej z podstawowymi zasadami wykładni prawa przyjętymi w orzecznictwie NSA;
2) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb), poprzez: a) jego zastosowanie mimo ustawowego wyłączenia jego stosowania do realizacji inwestycji przeciwdziałających COVID-19 na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, oraz b) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, i że nie powinno być wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego;
3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137, Pusa) poprzez niezrealizowanie obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji naruszenia tych przepisów, podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem utrwalonych - w orzecznictwie sądowym oraz trybunalskim - naczelnych zasad prawa, stanowiących fundament demokratycznego państwa prawnego, a to:
a) wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania przez organy władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz związanego z tym zakazu domniemywania kompetencji organu administracji publicznej do działania w obszarze, w którym ustawodawca świadomie i wprost wyłączył jego właściwość, poprzez bezprawne uznanie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji właściwe były do podjęcia czynności oraz orzekania w zakresie inwestycji realizowanej w trybie art. 12 specustawy, co do której ustawodawca wyłączył ich właściwość w sposób oczywisty, jednoznaczny i bezwarunkowy, a także powszechnie przyjmowanego zakazu dokonywania wykładni prawotwórczej przez sąd;
b) wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady wyłączności i nadrzędności ustawy w zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności oraz związanego z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, poprzez przyjęcie własnych - pozaustawowych - kryteriów oceny zasadności realizacji inwestycji prowadzonej przez Inwestora w trybie art. 12 specustawy, pomimo wyłączenia przez ustawę prawnych możliwości działania organów nadzoru budowlanego na tym etapie realizacji inwestycji;
c) wynikającej z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP zasady swobody korzystania z prawa własności nieruchomości poprzez naruszenie zakazu wprowadzania ograniczeń w sferze prawa własności przez podmioty niebędące ustawodawcą, tj. w szczególności przez organy do tego nieuprawnione i na podstawie kryteriów pozaustawowych, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że wyłączenie stosowania przepisów Prawa budowlanego mocą art. 12 ust. 1 specustawy wprowadzone zostało na gruncie tzw. wolności budowlanej, wywodzonej z konstytucyjnych gwarancji własności, czyli było działaniem zmniejszającym ustawowe ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości na cele budowlane; ograniczenia wprowadzone w specustawie, podobnie jak w uPb, stanowią wyjątek wobec konstytucyjnie gwarantowanej wolności budowlanej, co w konsekwencji prowadzi do konieczności ich ścisłej wykładni;
d) wynikającej z art. 2 Konstytucji RP - klauzuli państwa prawnego, zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony interesów w toku, zasadę lex retro non agit oraz zakaz tworzenia uprawnień pozornych, z których wynika wymóg określoności regulacji prawnej, poprzez pominięcie zakazu dokonywania wykładni celowościowej i zawężającej w przypadku, gdy wykładnia językowa pozwala przyjąć niebudzącą wątpliwości, spójną z zasadami systemu oraz oczywistą treść normy prawnej, kształtującą sytuację prawną adresata, a także uprawnienie do realizacji inwestycji na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej rozpoczęcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej.
5.3. W skardze kasacyjnej, sformułowano ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie:
1) art. 151 Ppsa w związku z art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), w związku z art. 141 § 4 Ppsa polegające na braku wzięcia pod uwagę, iż wobec zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, organ był zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia na korzyść strony, w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu interesy stron i osób trzecich, co w uzasadnieniu wyroku nie znalazło uwzględnienia;
2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 9, art. 61 § 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegające na niedostrzeżeniu, iż organ nie zawiadomił i nie poinformował skarżącej, w jakiej sprawie administracyjnej toczy się postępowanie, którego była uczestnikiem, co w uzasadnieniu wyroku nie znalazło uwzględnienia;
3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, polegająca na założeniu, że skarżąca wzięła czynny udziału w postępowaniu, a także przyjęciu, iż sąd uznał, że postępowanie PINB zakończone skarżonym postanowieniem zostało przeprowadzone prawidłowo, z uzasadnienia bowiem wynika, iż sąd pomylił czynności procesowe podejmowane przez PINB w odrębnych postępowaniach, przyjmując nieprawdziwie, iż zostały one przeprowadzone w tym samym postępowaniu.
5.4. Mając na uwadze powyższe Spółka wnosi o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji,
2) ewentualnie - gdyby sąd uznał to za niezbędne - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, a także
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA na rozprawie,
oraz
4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
5.5. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w zaskarżonym wyroku sąd I instancji naruszył obowiązujące normy prawne przez dokonanie zwężającej wykładni art. 2 specustawy, ale jednocześnie odstępując od literalnego brzmienia przepisów, dokonał także wykładni prawotwórczej, stanowiącej wykładnię contra legem. W tym zakresie, za nie mające podstawy prawnej uznać należy twierdzenie sądu, jakoby działania podejmowane na podstawie art. 12 miały zakończyć się przed utratą jego mocy. Przepisy specustawy nie nałożyły expressis verbis obowiązku zakończenia inwestycji podjętej na podstawie art. 12 tej ustawy, do daty utraty mocy obowiązującej tego artykułu. Już zatem przyjęte przez sąd założenie nie mieści się w wykładni literalnej przepisów specustawy.
5.6. Dalej Spółka podnosi, że sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku, oceniając działania organów nadzoru budowlanego i skarżącej, całkowicie pominął jedną z podstawowych zasad dekodowanych z klauzuli państwa prawnego, a mianowicie zasadę ochrony interesów w toku. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określił w przepisach intertemporalnych inaczej, znajduje ta zasada zastosowanie, a jej istota sprowadza się do możliwości zakończenia przedsięwzięcia inwestycyjnego na podstawie przepisów obowiązujących w chwili jego rozpoczęcia.
5.7. W toku rozprawy pełnomocnik Spółki wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku odwoławczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
6.3. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas okazałyby się skuteczne, gdyby uznać, że ich naruszenie, o ile do takiego naruszenia doszło, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.4. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa tylko wówczas okazałby się skuteczny, gdyby skuteczne były zarzuty naruszenia innych przepisów wskazane w skardze kasacyjnej. Przepis ten jest uznawany za tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd pierwszej instancji innych przepisów. Określa on wiążący sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd w sytuacji, gdy organ nie dopuścił się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, którego konsekwencją procesową powinno być podważenie legalności zaskarżonego aktu. Jest to swoistego rodzaju instrukcja dla sądu o treści sentencji wyroku, w którym orzeka o oddaleniu skargi, gdy jej nie uwzględnia. Skoro sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, a stosując art. 151 Ppsa oddalił ją.
6.5. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną swego wyroku i wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.
6.6. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 9 oraz art. 61 § 4 K.p.a., a także art. 10 § 1 K.p.a.
6.7. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej PINB w sposób dostatecznie precyzyjny określił przedmiot postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 14 października 2020 r. – jako dotyczącego budowy budynku zamieszkania zbiorowego z wbudowanym parkingiem oraz instalacjami przy ul. [...] w K. wraz z układem dróg wewnętrznych – bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki sam przedmiot określono w postanowieniu o wstrzymaniu tej budowy. Brak udzielenia odpowiedzi przez organ powiatowy na pismo pełnomocnika Spółki z 27 października 2020 r. domagającego się wskazania zakresu wszczętego postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, nie dowodzi uchybienia przepisom art. 9 i art. 61 § 4 K.p.a. w stopniu uzasadniającym skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa.
6.8. Również, wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu usprawiedliwiającym z kolei skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa. O ile istotnie postanowienie wydane w I instancji w przedmiocie wstrzymania budowy zostało poprzedzone czynnościami kontrolnymi organu nadzoru budowlanego, w których Spółka nie uczestniczyła, a ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono równocześnie z w/w postanowieniem PINB, to późniejsze czynności procesowe organów nadzoru budowlanego w ramach tego postępowania nie dowodzą skuteczności naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21, LEX nr 3672801). W realiach kontrolowanej sprawy częściowy charakter zabezpieczający podjętego przez PINB postanowienia nakazowego (prowadzenie samowolnej budowy na obszarze, który w części w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczono na zieleń urządzoną lub publiczną, nadto roboty budowlane ustalone w trakcie czynności kontrolnych polegały na usunięciu warstwy humusu) usprawiedliwiał działanie niezwłoczne. Dostrzec należy, że zasada ogólna z art. 10 § 1 K.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, skoro w myśl art. 10 § 2 K.p.a. można od niej odstąpić m. in. w przypadku gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Niwelacja terenu, usuwanie rodzimej ziemi czy roślinności w ramach robót budowlanych ocenionych jako samowola budowlana, może mieć charakter przesłanki uzasadniającej odstąpienie od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika ponadto, że Spółka wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji, z własnego zaś wyboru nie uczestniczyła w oględzinach przeprowadzonych przez PINB w toku postępowania. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono w jaki sposób zarzucane organowi I instancji, a niedostrzeżone przez sąd wojewódzki, naruszenie zasady czynnego udziału strony, miałoby pozbawić Spółkę możliwości uczestniczenia w konkretnych czynnościach procesowych, a w następstwie tego Inwestor nie mógł zrealizować przysługujących mu praw, a naruszenie to nie mogło być konwalidowane chociażby na późniejszych etapach postępowania (np. postępowania zażaleniowego).
6.9. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7a K.p.a. ściśle powiązany jest z tą linią argumentacyjną Spółki, w ramach której wywodzi się o wątpliwościach co do treści normy prawnej, w odniesieniu do tych przepisów uCOViD-19, na naruszenie których w ramach zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, wskazano w podstawach kasacyjnych. Z tych względów, wyprzedzające znaczenie ma ocena zarzutów naruszenia tych właśnie przepisów.
6.10. Węzłowe znaczenie w sprawie ma zatem ocena trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 i 2 uCOVID-19 oraz art. 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 cyt. ustawy. Wedle art. 2 ust. 1 uCOVID-19 jej przepisy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy przyjęto, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to "wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1". Z treści art. 12 ust. 1 uCOVID-19 wynikało, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (uPb), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471, Upzp) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, Uoz), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W art. 12 ust. 2 uCOVID-19 wskazano, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 12 ust. 3 pkt 1 specustawy – w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić: "rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych". Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 uCOVID-19, przepisy art. 3-6 i art. 10-14 (a więc także przepisy art. 12 tej ustawy – uwaga Sądu) traciły moc po upływie 180 dni od dnia jej wejścia w życie. Niesporne jest przeto, że z dniem 5 września 2020 r. przepisy art. 12 uCOVID-19 utraciły moc.
Zasadniczą w sprawie kwestię jest ocena, czy roboty budowlane, które podjęła skarżąca kasacyjnie Spółka, jak również oznaczając ich cel w informacji przesłanej 3 września 2020 r. PINB (co w świetle specustawy było zbędne – uwaga Sądu) oraz Wydziałowi Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, wyczerpywały dyspozycję art. 12 ust. 2 uCOVID-19 w brzmieniu z daty podjęcia tych robót. Nadto, istotne jest zakwalifikowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w kwestii, czy organy nadzoru budowlanego uprawnione były do oceny związku przedsięwzięcia Inwestora z celami określonymi w przepisach specustawy i trafności kryteriów takiej kwalifikacji.
Sąd Naczelny podziela w tym zakresie co stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku.
6.11. Kwestia wykładni przepisów art. 12 ust. 1 i 2 uCOVID-19 była już przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), obszernie wyjaśniono, że inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 uCOVID-19 tylko wówczas, gdy jego inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem SARS-CoV2, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Wskazana natomiast została w cyt. ustawie szeroka definicja tego pojęcia, gdy w dacie uchwalania tego przepisu zapewne nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19. W przywołanym judykacie wskazuje się, że ten tryb szczególny był niewątpliwie skierowany do jednostek, które były władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określając ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była "walka z czasem", bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych (...) nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. W przywołanym wyroku wskazano ponadto: "Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Zwolnienie Inwestorów z obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały, albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Tak więc brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 ustawy covidowej ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i (...) mogą być zrealizowane w szybkim tempie". Powyższy kierunek wykładni roztrząsanych przepisów specustawy podziela Sąd Naczelny w tym składzie orzekającym.
6.12. Tożsame stanowisko odnośnie wykładni przepisów art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 uCOVID-19 zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21 (CBOSA.nsa.gov.pl). W przywołanym orzeczeniu trafnie argumentowano, że "wykładnia (...) całej ustawy (uCOVID-19 – uwaga Sądu) prowadzi do wniosku, że wymieniona regulacja jest całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych między innymi w prawie budowlanym. Skoro jest wyjątkiem, to nie może być interpretowana rozszerzająco, bo gdyby tak było to stanowiłoby pole do licznych nadużyć. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem specustawy covidowej były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii".
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela także stanowisko prezentowane w wyroku z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2383/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), gdzie słusznie przyjęto, że zawarta w uCOVID-19 szczególna (czasowa) regulacja, pozostając całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych w uPb, powinna być interpretowana w sposób nadający nadrzędny charakter regułom celowościowym, przez pryzmat których ustalany być powinien zakres znaczeniowy "związku", jaki powinien istnieć pomiędzy robotami budowlanymi, które dany podmiot zamierza podjąć, odstępując od stosowania przepisów uPb, a przeciwdziałaniem COVID-19. W przywołanym wyroku podzielono to stanowisko interpretacyjne prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym celem ustawodawcy było umożliwienie podjęcia działań doraźnych prowadzących do szybkiego powstania infrastruktury przeciwdziałającej rozwojowi epidemii. Przy ocenie, czy budowa danego obiektu budowlanego mieści się w zakresie stosowania art. 12 ust. 1 uCOVID-19 w rozumieniu wyżej przedstawionym, nie mogą mieć stąd decydującego znaczenia względy, które pozostając w związku z parametrami techniczno-użytkowanymi danego obiektu oraz z jego deklarowanym wykorzystywaniem, pozwalają przypisywać mu dodatkowo funkcję pośredniego przyczyniania się do przeciwdziałania COVID-19 z uwagi na pozytywny wpływ, jaki wywiera jego użytkowanie na zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii, czy też stosowanie przez jego właściciela działań profilaktycznych (por. wyroki NSA z: 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21; 23 stycznia 2024 r., II OSK 2053/22 i II OSK 2054/22; 19 kwietnia 2023 r., II OSK 2867/21; 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21).
6.13. Podzielając kierunek wykładni prezentowany w przywołanych judykatach, dojść należało do wniosku, że celem wskazanych w przepisach art. 12 ust. 1 i 2 uCOVID-19 rozwiązań normatywnych było wprowadzenie wyjątkowego trybu realizowania ułatwiającego doraźne i szybkie prowadzenie oznaczonego rodzaju robót budowlanych, w związku z przeciwdziałaniem pandemii wirusa SARS-CoV-2, której przewidywane skutki wiosną 2020 r. nie były jeszcze powszechnie znane. Zawarte w przywołanych przepisach o charakterze epizodycznym wyłączenie obowiązku stosowania m. in. przepisów uPb, w tym uzyskiwania pozwolenia na budowę, musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe, wymagające zastosowania wykładni zwężającej, a nie rozszerzającej. Trafnie w tym aspekcie sąd pierwszej instancji wskazał na ograniczenie prawa zabudowy wynikające z reglamentacyjnego charakteru unormowań zawartych w przepisach uPb, a ponadto przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 (OTK-A 2011/3/26), a to w kontekście oceny zagadnienia odchodzenia od reglamentowania instytucji pozwolenia na budowę. Uwzględniając epizodyczny charakter rozwiązania ujętego w art. 12 uCOVID-19, wyrażane także w motywach projektu ustawy wprowadzającej to rozwiązanie (przywołane przez Spółkę), zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że jest to regulacja absolutnie wyjątkowa, a taki wyjątek musi być interpretowany ściśle i rygorystycznie, a zasadą winno być traktowanie go zawężająco.
6.14. Z wyżej wyłuszczonych względów za trafne uznać należy posłużenie się przez sąd pierwszej instancji przy odkodowaniu normy zawartej w art. 12 ust. 1 specustawy wykładnią systemowo-aksjologiczna, jak i celowościową. Zaakceptować także trzeba i to stanowisko sądu a quo, w którym uwypuklając epizodyczność rozwiązania zawartego w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 uCOViD-19, wykluczono, aby tam zawartą konstrukcję wyłączającą stosowanie m. in. przepisów uPb, odnosić do przedsięwzięcia inwestycyjnego, którym jest zrealizowanie zamierzonego przez Spółkę budynku zamieszkania zbiorowego, przy wyłącznie zadeklarowanym, przyszłym i hipotetycznym (z uwagi na brak pewności, co do okresu trwania zagrożenia pandemicznego wirusem SARS-CoV-2) wykorzystywaniu go do celów odbywania kwarantanny.
Sąd Naczelny nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej uwypuklającej językowe znaczenie przywoływanych w środku odwoławczym przepisów specustawy i forsowanego przez Spółkę stanowiska, że wyłącznie deklaracja Inwestora o przyszłym wykorzystywaniu przedmiotu inwestycji skutkować musi przyjęciem przez organ nadzoru budowlanego niepodważalnego domniemania, że wznoszony budynek mieści się w hipotezie art. 12 ust. 1 specustawy. W cyt. przepisie użyto zwrotu, w którym wskazano m. in., że "Do projektowania, budowy... obiektów budowlanych, w związku z przeciwdziałaniem COViD-19, nie stosuje się przepisów uPb,...". Sąd Naczelny podziela z kolei stanowisko wynikające z zaskarżonego wyroku, że taki związek wznoszonych obiektów budowlanych, aby korzystać w trakcie budowy z wyłączenia stosowania oznaczonych ustaw wskazanych w art. 12 ust. 1 specustawy, musi mieć charakter bezpośredni i realny. Celowość ograniczenia terminem 180 dni zawartych w art. 12 uCOViD-19 konstrukcji zawierającej wyłączenie stosowania oznaczonych ustaw, w tym uPb, do czynności związanych z przeciwdziałaniem COViD-19, pozwalających na odformalizowanie oznaczonych działań, nakazuje – w ocenie Sądu Naczelnego – stosować wykładnię zwężającą przy ocenie działań Inwestora deklarującego zamiar wybudowania budynku zamieszkania zbiorowego, mającego służyć celom odbywania kwarantanny.
6.15. Sąd w tym składzie nie podziela prezentowanego przez Spółkę wywodu, jakoby w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji miałby "wygenerować własny katalog ustawy" (uCOViD-19 – uzup. Sądu), nadto nie podziela przekonania Spółki, aby z przywołanych w skardze kasacyjnej wyimków uzasadnienia projektu zm. uCOViD-19, jak również prezentowanych w tzw. Przewodniku Antykryzysowym 1.0 dla Przedsiębiorców, miała wynikać dostatecznie silna argumentacja na rzecz wykładni art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1, 2 i 3 uCOViD-19, prezentowanej przez Spółkę. Nie podziela także tych elementów argumentacyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej dla prezentowanego w środku odwoławczym sposobu wykładni przepisów specustawy, jakie zostały zaczerpnięte z różnych źródeł piśmiennictwa.
6.16. Podstawowe znaczenie w sprawie ma właściwe rozumienie terminu użytego w art. 2 ust. 2 specustawy, gdzie stanowiono, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to "wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1". Trafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że, aby inwestor mógł skorzystać z nadzwyczajnego rozwiązania przewidzianego w przepisach art. 12 specustawy, jego inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Celem tej szczególnej procedury tam wskazanej, a wymagającej poinformowania właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o podjęciu robót budowlanych, było radykalne odformalizowanie procesu budowlanego. Rozważana regulacja musiała być traktowana jako szczególna i wyjątkowa. Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych m. in. przepisami uPb było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie zm. uCOViD-19, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów intertemporalnych odnoszących się do tych inwestycji, które byłyby w trakcie realizacji na podstawie trybu ujętego w specustawie. Brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych przekonuje, że wskazane w przepisach art. 12 ust. 1-3 uCOViD-19 inwestycje ustawodawca objął tylko takie, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COViD-19 mogły być zrealizowane w szybkim tempie. To przekonuje ponadto, że wskazana w przepisach art. 12 specustawy regulacja powinna być traktowana jako doraźna. Możliwość realizowania oznaczonego obiektu budowlanego z powoływaniem się na stosowanie roztrząsanego trybu zawartego w specustawie wymagało ustalenia, czy powstający obiekt budowlany ma rzeczywisty związek z przeciwdziałaniem epidemii. Skoro wprowadzona w przepisach art. 12 ust. 1-3 specustawy regulacja jako ekstraordynaryjna musi być traktowana jako regulacja nadzwyczajna i wyjątkowa, to nie może być interpretowana rozszerzająco (exceptiones non sunt extendae), bo gdyby tak było, to stanowiłoby to pole do możliwych nadużyć. Nie ma przy tym najmniejszych wątpliwości, że celem rozważanego zabiegu legislacyjnego były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do rzeczywistego przeciwdziałania epidemii i jej skutków. Paradoksalnie, gdyby uznać trafność argumentacji strony skarżącej kasacyjnie to należałoby się zgodzić, że np. w miejscu bezpośrednio sąsiadującym z Wawelem, możliwa i legalna byłaby budowa budynku wielopiętrowego, jeśli tylko inwestor zadeklarowałby w informacji – złożonej w trybie art. 12 ust. 3 pkt 1 specustawy Prezydentowi Miasta Krakowa chociażby najpóźniej 4 września 2020 r. – że jego celem jest wzniesienie obiektu służącego odbywania kwarantanny.
6.17. Sąd Naczelny uwypukla daleko idące skutki dla konsekwencji przyjęcia rozumienia na gruncie art. 12 ust. 1 specustawy przedsięwzięcia inwestycyjnego "w związku z przeciwdziałaniem COViD-19" w ujęciu prezentowanym w skardze kasacyjnej. Gdyby akceptować stanowisko skarżącej kasacyjnie i zgodzić się, że po 5 września 2020 r. Spółka mogła kontynuować roboty budowlane na podstawie uprzedniej informacji skierowanej do jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta Krakowa, a zawierającej wypowiedź, że czyni to w celu przeciwdziałania COViD-19, to nie podlegałaby ta budowa sprawdzeniu np. pod względem zgodności z aktami planistycznymi obowiązującymi na tym obszarze. Podobnie niesprawdzalne byłoby, czy budowa dokonywana jest na podstawie projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, budowa nie podlegałaby weryfikacji pod względem wymagań ochrony środowiska. Trudno uznać, aby przy skali inwestycji planowanej przez Spółkę, a mającej polegać na wzniesieniu sześciokondygnacyjnego budynku zamieszkania zbiorowego z wbudowanym parkingiem, uwzględniając rozpoczęcie przez Inwestora prac przygotowawczych w przeddzień utraty mocy art. 12 uCOViD-19, wyłącznie powołanie się przezeń na "przeciwdziałanie COVID-19" mogło być uznane za wystarczające, że inwestycja ta jest realizowana w trybie przepisów specustawy.
W tych okolicznościach zasadnie sąd pierwszej instancji przyjął, że wykonanie przez Spółkę robót, nie stanowiło takich działań, do których zastosowanie miałby tryb ujęty w art. 12 ust. 2 uCOVID-19. Skoro roboty budowlane przedsięwzięte przez Spółkę tuż przed utratą mocy obowiązującej przepisów art. 12 ust. 1 i 2 uCOVID-19 nie mogły także zostać zakończone przed 5 września 2020 r., to i nie służyły bezpośrednio celowi przeciwdziałania pandemii SARS-CoV-2, zatem nie podlegały rygorowi specjalnemu, wynikającemu z cyt. przepisów. Zdaniem Sądu takiego rodzaju inwestycję zgłoszono w tej sprawie.
6.18. Z tych wszystkich wyłożonych względów, Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, skoro inwestycja Spółki nie stanowiła budowy obiektu w związku z przeciwdziałaniem uCOViD-19. Nadto w zaskarżonym wyroku w żadnym razie nie przyjmowano, aby postanowienie wydane na podstawie cyt. przepisu miało nie być postanowieniem kończącym w sprawie, ani nie być podjęte w postępowaniu administracyjnym. Spółka zatem zwalcza powyższy pogląd nietrafnie przypisując sądowi a quo jego sformułowanie w zaskarżonym wyroku, jego lektura nie daje ku temu podstaw.
6.19. W następstwie powyższych uwag nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Uwypuklić trzeba, że dyspozycja art. 7a § 2 pkt 2 K.p.a. ogranicza możliwość zastosowania konstrukcji z § 1 art. 7 K.p.a., gdy wymaga tego "ważny interes publiczny", uzasadnia jego uwzględnianie także w aspekcie stosowania prawa, w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd – który Sąd w realiach tej sprawy podziela – iż przepis ten może służyć do rozstrzygania wątpliwości pojawiających się w procesie wykładni celowościowej, w szczególności wtedy, gdy powstają wątpliwości dotyczące ratio legis regulacji (por. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, wyd. II, WKP 2023, el.). Spółka pozostaje przy tym w pewnej sprzeczności, skoro w tej samej skardze kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 7a § 1 K.p.a., zarazem wywodząc, iż wykładnia językowa pozwalać ma na przyjęcie nie budzącej wątpliwości, spójnej z zasadami systemu oczywistej treści normy prawnej. W ocenie Sądu treść art. 2 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 uCOViD-19, możliwa była do ustalenia w drodze wykładni tej regulacji, uwzględniając cel samej specustawy, jej nadzwyczajny charakter i epizodyczny cel.
Podkreślić przy tym wypadnie, że w samej skardze kasacyjnej Spółka dostrzega to działanie ustawodawcy, który wprowadził ograniczenie czasowe nadzwyczajnego trybu, gdy idzie o projektowanie, budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych, a związane było z krytyką braku ograniczenia temporalnego owych nadzwyczajnych rozwiązań deregulacyjnych w tym obszarze, a wywołaną – jak można przypuszczać – działaniami różnych podmiotów, chcących niejako skorzystać z okazji i uniknąć konsekwencji, w tym ekonomicznych, obowiązywania w procesie inwestycyjnym przepisów uPb, Upzp czy Uoz.
6.20. W konsekwencji Sąd Naczelny nie uznaje trafności zarzutów naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa i przyjęciu, jakoby kontrola sądu pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia odbyła się przy zastosowaniu innych kryteriów, niż kryterium zgodności z prawem. Sąd nie dopatruje się także w podjętym przez sąd wojewódzki rozstrzygnięciu naruszeń tych wszystkich przepisów Konstytucji RP, które zostały wskazane w podstawach kasacyjnych.
7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.