II OSK 3553/19

II OSK 3553/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2605/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
§ 14, § 15, § 16, § 12, § 13, § 23, § 36, § 57, § 60
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 28, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 29
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1025
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2605/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2018 r., znak DOA.7110.313.2018.JWO w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r., VII SA/Wa 2605/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę X. S.A. z siedzibą w Katowicach na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 12 września 2018 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 16 maja 2018 r., [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 25 lutego 2015 r., [...], [...] Starosta M. (zwany dalej "Starostą") zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom H.L. oraz J.M. pozwolenia na budowę osiemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych typowych w zabudowie szeregowej wraz ze zbiornikami szczelnymi na nieczystości ciekłe w M. przy ul. R., na działkach oznaczonych wówczas jako [...], [...], [...] oraz [...].
Wnioskiem z dnia 20 lipca 2017 r. X. S.A., spółka będąca właścicielką działek w otoczeniu inwestycji, wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zaznaczyła, że udzielone inwestorom pozwolenie na budowę dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie złożenia wniosku nieważnościowego tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej "K.p.a."), to jest przy jego wydawaniu rażąco naruszono art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę pozwolenia na budowę tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej "P.b."). Zdaniem X. S.A. zamierzenie zostało dopuszczone, pomimo że nie posiada ono dostępu do drogi publicznej. Założono bowiem, że komunikacja z ul. R. następować będzie przez obciążoną służebnością działkę [...] (należącą do spółki), gdy tymczasem na działce tej nie ma urządzonej drogi, nie została wydana decyzja na lokalizację zjazdu publicznego lub indywidualnego z drogi publicznej (ul. R.) oraz nie wydano pozwolenia wodno-prawnego na przebudowę rowu melioracyjnego (oddzielającego północną część działki od drogi), co oznacza, że nie zostały spełnione warunki określone w § 14-16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę spornego pozwolenia na budowę Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej "r.w.t.").
Decyzją z dnia 16 maja 2018 r., [...] Wojewoda, powołując się na art. 105 § 1 i art. 157 § 2 K.p.a., umorzył postępowanie nieważnościowe. Wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 K.p.a. krąg stron ustala się stosownie do przedmiotu decyzji, której dotyczy. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy pozwolenia na budowę z dnia 25 lutego 2015 r. odnoszącego się do działek [...], [...]/ [...] oraz [...]. Obszar oddziaływania inwestycji ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. w danym przypadku nie obejmuje działek X. S.A. Organ odnotował, że wprawdzie przez działkę spółki [...] przechodzi pas służebności oraz, że faktycznie dojazd do spornej inwestycji odbywa się przez kolejną jej nieruchomości – działkę [...], niemniej zdaniem Wojewody zagadnienia te mają znaczenie tylko w sferze prawa cywilnego. Ze względu na inwestycję nie dochodzi o ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów X. S.A.
W odwołaniu X. S.A. przedstawiła szeroką argumentację koncentrującą się na wykazaniu, że krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji może być określony inaczej jak w postępowaniu zwykłym, którego dotyczy. Spółka akcentowała, że inwestycja, dla której udzielono pozwolenia na budowę z dnia 25 lutego 2015 r., ma być skomunikowana z drogą publiczną przez jej nieruchomość. Wykorzystywanie jej nieruchomości w celach drogowych prowadzi do istotnych ograniczeń dla niej, utrudnień w zakresie zagospodarowania działki jak i co do dotychczasowego jej wykorzystania. Zdaniem X. S.A. w takich okolicznościach powinna być ona uprawniona do ochrony swojego interesu prawnego w odniesieniu do udzielonego innemu podmiotowi pozwolenia na budowę. Nade wszystko spółka uwypuklała specyfikę okoliczności sprawy, która wyraża się w tym, że choć przez działkę [...] przebiegać ma pas drogowy umożliwiający dostęp do spornej inwestycji na działkach [...], [...], [...] oraz [...], to nie wybudowano na tej działce wymaganego zjazdu z ul. R. stosownie do art. 29 ustawy o drogach publicznych ani nie spełniono wymagań zabudowy rowu przy drodze publicznej, co wymagałoby pozwolenia wodnoprawnego. X. S.A. podkreśliła, że zainteresowany podmiot usiłował już nawet uzyskać zezwolenie na zjazd z drogi na jej działkę [...], jednakże postępowanie to zakończyło się uchyleniem zezwolenia i umorzeniem postępowania.
Decyzją z dnia 12 września 2018 r., [...] Główny Inspektor utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody w mocy. Wyjaśnił, że X. S.A. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (powstałych z podziału działki [...]), położonych w M. ([...]) oraz działki [...] ([...]) na której ustanowiona została nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa. Główny Inspektor zwrócił uwagę przede wszystkim na podnoszony przez spółkę "brak rzeczywistej oraz prawnej możliwości zlokalizowania na działce nr ew. [...] obciążonej służebnością, drogi", co ma powodować, że inwestor oraz inni właściciele działek sąsiednich korzystają bezprawnie z jedynej istniejącej drogi zlokalizowanej na działce [...], należącej do spółki, naruszając tym samym rażąco jej interes prawny.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy dokonał badania otoczenia inwestycji. W pierwszej kolejności zweryfikował obszar oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych wedle podstawowych kryteriów. Ustalił, że należące do X. S.A. działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są usytuowane w sąsiedztwie inwestycji, natomiast działka [...] graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi [...], [...], [...] i [...]. Inwestycja obejmuje wedle projektu (rys. A1) budynki mieszkalne jednorodzinne typowe w zabudowie szeregowej oddalone od granicy z działką [...] o 12,38 m. Pozostałe działki spółki położone są w dalszej odległości. W ocenie Głównego Inspektora tak określony obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., nie obejmuje swym zakresem działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Położenie wskazanych działek względem projektowanej zabudowy wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawczyni, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.
Odrębnie Główny Inspektor odniósł się do okoliczności podnoszonej przez spółkę, takiej oto, że działka [...] obciążona jest służebnością gruntową i ma zgodnie z oświadczeniem inwestorów zapewnić dostęp inwestycji do drogi publicznej. Organ doszedł do przekonania, że fakt obciążenia nieruchomości X. S.A. służebnością gruntową nie jest wystarczającym warunkiem do uznania jej za stronę postępowania. Skoro działka obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu ([...]), to określona jej część z tego tytułu nie może podlegać zabudowie. Tym samym realizacja spornej inwestycji pozostaje bez wpływu na treść ustanowionego prawa. Innymi słowy, realizacja spornego obiektu nie kształtuje sfery uprawnień i obowiązków, które wynikają ze służebności. Zakres tych uprawnień i obowiązków pozostaje niezmienny niezależnie od projektowanych na działce władnącej robót budowlanych. Zdaniem Głównego Inspektora ewentualne skutki realizacji inwestycji, na przykład zwiększenie intensywności korzystania ze służebności przez użytkowników działek [...], [...], [...] i [...], mają charakter okoliczności faktycznych i jako takie nie mogą być postrzegane w kategoriach interesu prawnego. Realizacja spornego obiektu nie spowoduje rozszerzenia ciążących na skarżącej obowiązków związanych z powyższą służebnością.
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka X. S.A.
Wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r., VII SA/Wa 2605/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tą oddalił.
W motywach orzeczenia na wstępie Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). W przypadku złożenia wniosku w tym trybie obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. O tym, czy można wszcząć postępowanie w trybie nieważnościowym na wniosek określonego podmiotu nie decyduje wadliwość aktu, ale to, czy wniosek pochodzi od strony postępowania.
Następnie Sąd, przytoczywszy ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego, zaznaczył, że zasadniczy argument X. S.A. wyraża się w tym, że spółka jest właścicielem działki [...], na której jest ustanowiona służebność, a działka ta powinna zostać zaliczona do obszaru oddziaływania działek inwestycyjnych, natomiast spółka być stroną postępowania.
Sąd przypomniał następnie, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 P.b.). Zarówno w sprawie o pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. Dalej Sąd zaznaczył, że pod pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji, brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie projektowanego obiektu nie wykracza poza teren inwestycji, a tym samym, właściciele innych, nawet położonych w sąsiedztwie, nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy zasadnie uznały, że choć działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] należące do X. S.A. usytuowane w sąsiedztwie planowanej inwestycji, to obszar oddziaływania tej inwestycji ich nie obejmuje. Wynika to z położenia działek względem projektowanej zabudowy, który wyklucza uznanie, iż powstaną jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do skarżącej. Sąd zaznaczył, że w szczególności nie powstaną ograniczenia takie jak wynikające z § 12 r.w.t. (dotyczący sytuowania budynków), § 13 r.w.t. (dotyczący przesłaniania budynków), § 23 r.w.t. (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych), § 36 r.w.t. (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3), jak również z § 57 i § 60 r.w.t.
Sąd zgodził się z Główny Inspektorem, gdy chodzi o ocenę okoliczności, że działka [...] należąca do X. S.A. obciążona jest służebnością gruntową mającą zapewnić dostęp inwestycji do drogi publicznej. Podkreślił, że istota służebności gruntowych polega na tym, że ograniczają one prawo własności każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej na korzyść każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej powodując ograniczenie prawa własności nieruchomości obciążonej na korzyść nieruchomości władnącej w celu zwiększenia jej użyteczności.
Zdaniem Sadu, sam fakt obciążenia nieruchomości służebnością przejazdu nie jest wystarczającym warunkiem do uznania, że właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje przymiot strony w postępowaniu na budowę na nieruchomości władnącej wyłącznie z powodu istnienia służebności. Jest ona prawem rzeczowym, którego treść, wykonywanie i ochrona są poddane reżimowi prawa cywilnego, a ograniczenia wynikające z tego prawa dla właścicieli nieruchomości obciążonej wynikają z prawa cywilnego, wiążą się z kwestią dostępności do drogi, a nie określonym rodzajem zagospodarowania nieruchomości władnącej.
Sąd, podobnie jak organ, zwrócił uwagę, że skoro działka skarżącej obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu, a zatem określona jej część nie może podlegać zabudowie, tym samym realizacja powyższej inwestycji pozostaje bez wpływu na treść ustanowionego prawa. Zatem, realizacja spornego obiektu nie kształtuje sfery uprawnień i obowiązków, które wynikają z powyższej służebności. Zakres tych uprawnień i obowiązków pozostaje niezmienny niezależnie od projektowanych robót budowlanych. Ewentualne skutki realizacji spornej inwestycji, to jest na przykład zwiększenie intensywności korzystania ze służebności przez użytkowników działek [...], [...], [...] i [...], mają wyłączny charakter okoliczności faktycznych i jako takie nie mogą być postrzegane w kategoriach "interesu prawnego".
W skardze kasacyjnej X. S.A. zarzuciła naruszenie:
1. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej "K.c.") poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje status strony w sytuacji, w której ocena istnienia legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być dokonywana w oparciu o treść wyżej wymienionych przepisów;
2. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, iż krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być ustalony w oparciu o treść tego przepisu, w sytuacji w której przepis ten określa krąg stron biorących udział w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym. To skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżącej nie przysługuje status strony na potrzeby postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji nieuzasadnionym oddaleniem skargi, podczas gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia;
3. art. 3 pkt. 20 P.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji z uwagi na brak naruszenia przepisów r.w.t., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna skutkować przyjęciem, że brak naruszenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie przesądza z góry o utracie przymiotu strony właściciela nieruchomości leżącej w sąsiedztwie nieruchomości, na której inwestycja ma zostać zrealizowana. Dla przyznania statusu strony postępowania wystarczająca jest potencjalna możliwość oddziaływania na nieruchomość sąsiednią. W granicach zarzutu spółka zaznaczyła, że przepisy r.w.t. nie stanowią wyłącznej podstawy ustalenia "obszaru oddziaływania obiektu" w rozumieniu art. 3 pkt. 20 P.b. To skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 P.b. i nieuzasadnionym oddaleniem skargi.
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniała podstawa do uchylenia decyzji obu instancji, gdyż wydano je z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty X. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Spółka wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej skarżąca przede wszystkim wywodziła, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę legitymację do żądania stwierdzenia jego nieważności opierać można nie tylko na art. 28 ust. 2 P.b., ale także należy mieć na uwadze interes prawny wywodzony z art. 28 K.p.a.
Niezależnie od tego spółka wskazała, że nawet gdyby bazować na art. 28 ust. 2 P.b., to w okolicznościach sprawy można zaakceptować jej uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty z dnia 25 lutego 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt. 20 P.b. przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania terenu, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego z zakresu ochrony prawa własności.
Przenosząc powyższe na realia sprawy X. S.A. przypomniała, na co zwracała uwagę także we wcześniejszym toku postępowania, że pas, po którym przebiega służebność łączącą inwestycję z drogą publiczną jest w całości nieprzejezdny i częściowo zadrzewiony, nigdy nie została na nim urządzona droga, a na granicy działki [...] z ulicą R. znajduje się głęboki rów przydrożny z ciekiem wodnym i ponad dwumetrowa skarpa uniemożliwiająca jakikolwiek ruch pieszy lub kołowy z działki [...] do ulicy. Stan taki istniał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę i występuje do dnia dzisiejszego. Jednocześnie treść służebności nie uprawnia właścicieli nieruchomości władnących do wykonywania na nieruchomości obciążonej służebnością jakichkolwiek robót, w tym zmierzających do budowy drogi w celu zapewnienia przejazdu lub przechodu przez nieruchomość obciążoną. Zdaniem spółki inwestycja miała wpływ na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości obciążonej, a także na sposób wykonywania przysługujących skarżącej praw do nieruchomości i z tego powodu działka [...] powinna zostać zaliczona do obszaru oddziaływania działek inwestycyjnych. W konsekwencji skarżącą należało zaliczyć do kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. X. S.A. końcowo dodała, że choć inwestorzy ubiegający się o pozwolenie na budowę (kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym) powoływali się na dostęp do drogi publicznej w oparciu o służebność obciążającą jej działkę [...], to jednak w rzeczywistości taki dostęp nie został zapewniony. Dostęp (inwestycji) do drogi, to bowiem rzeczywista możliwość korzystania z drogi, to w tym wjazdu i zjazdu z niej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie zaznaczyć należy, że zasadniczym spornym zagadnieniem w sprawie pozostaje to, czy X. S.A. – spółka, która faktycznie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 25 lutego 2015 r., [...], [...] o pozwoleniu na budowę – jest uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ustalenia wymaga, czy skarżącej przysługuje status strony postępowania, ponieważ zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie nieważnościowe (jeżeli nie jest inicjowane z urzędu) wszczyna się właśnie "na żądanie strony".
Określenie kręgu podmiotów legitymowanych do wszczęcia postępowania z art. 156 K.p.a. może w zróżnicowanych stanach faktycznych i prawnych rodzić spory. Niemniej z całą pewnością pierwszoplanowo legitymację danego podmiotu do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, ocenić należy w kontekście tych samych przepisów, które określały krąg stron w postępowaniu zwykłym.
Stosownie do tego rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 3 pkt. 20 P.b., który skarżąca w wywiedzionej podstawie kasacyjnej łączy także z naruszeniem art. 28 ust. 2 P.b. W ocenie X. S.A. dla uznania statusu strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę – czego konsekwencją byłoby także uznanie legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia (art. 157 § 2 K.p.a.) – wystarczająca jest potencjalna możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość należącą do danego podmiotu. W granicach zarzutu spółka zaznaczyła, że przepisy r.w.t. nie są jedynymi, które w tym kontekście należy brać pod uwagę. Oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie rozpatrywać należy jej zdaniem także w kontekście regulacji z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności.
Ustalając, czy skarżąca powinna była być uznana za stronę postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia 25 lutego 2015 r. należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 P.b. Przepis ten definiuje krąg stron tego postępowania, zaliczając do niego inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 P.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (na marginesie można dodać, że obecnie przepis ten został nieco zmieniony i stanowi o ograniczeniach "w zabudowie" terenu).
W skardze kasacyjnej X. S.A. konsekwentnie łączy tezę o powstaniu ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki [...] obciążonej służebnością z potrzebą inwestorów (którym udzielono pozwolenie na budowę z dnia 25 lutego 2015 r. dla ówczesnych działek [...], [...], [...] oraz [...]): po pierwsze zaprowadzenia pasa dojazdowego do inwestycji na działce będącej jej własnością, a po drugie, z koniecznością realizacji na tej działce zjazdu z drogi publicznej ul. R.. Zdaniem spółki okoliczności te świadczą o tym, że jej nieruchomość znajdzie się w "obszarze oddziaływania inwestycji".
W tym miejscu podkreślić należy, że art. 3 pkt 20 P.b. stanowi o "terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" (według brzmienia obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia 25 lutego 2015 r.). Druga część cytowanego przepisu ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w przeciwieństwie do postulatów skargi kasacyjnej – ogólnie rozumiane "ograniczenia, czy też utrudnienia" korzystania z nieruchomości, choćby nawet dotyczyły sfery uprawnień właściciela z art. 140 K.c., nie stanowią automatycznie podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy.
Kwestia zaliczenia nieruchomości obciążonej służebnością, zapewniającej komunikację zabudowy na nieruchomości władnącej z drogą publiczną, do "obszaru oddziaływania obiektu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. była na przestrzeni lat różnie oceniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej przywołano wyrok z dnia 8 maja 2018 r., II OSK 63/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym skład orzekający opowiedział się za zaliczeniem działki obciążonej służebnością do obszaru oddziaływania obiektu. Podobne wypowiedzi znaleźć można w dwóch wydanych w tej samej dacie wyrokach z dnia 27 marca 2016 r., II OSK 1803/14 oraz II OSK 358/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze zaprezentowano także inny pogląd. W wyroku z dnia 10 lutego 2011 r,, II OSK 295/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano stanowczo, że "Sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej, pozostaje bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Roszczenia z tego tytułu są typowymi roszczeniami cywilnoprawnymi, których rozstrzyganie oddane zostało w gestię sądów powszechnych a nie organów administracyjnych, natomiast ewentualne nieprawidłowości występujące w toku prowadzonych robót budowlanych poddane zostały kontroli organów nadzoru budowlanego".
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku ostatniemu z wymienionych wyżej poglądów. Zgodnie z art. 285 § 1 K.c., który definiuje służebność gruntową, nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej.
W niniejszej sprawie jest poza sporem, że w dziale III, rubryce 3.4, podrubryce 3.4.1 księgi wieczystej [...] wpisano służebność gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli działek tam wymienionych (z których później wydzielono między innymi działki [...], [...], [...] oraz [...] – zob. decyzję podziałową na k. 6 i 7 akt administracyjnych Starosty) polegającą na prawie swobodnego przechodu i przejazdu przez całą działkę [...]. Właściciele działek władnących z tytułu prawa własności uzyskują mocą opisanej służebności określony zakres prawa do korzystania z działki obciążonej [...], natomiast skorelowane prawo właściciela działki obciążonej wynikające z art. 140 K.c. jest już mocą ustawy, to jest w oparciu o art. 285 § 1 K.c. (na skutek czynności prawnej ustanawiającej służebność) ograniczone w ten sposób, że właściciel ten musi "znosić" istnienie prawa innych osób do swobodnego przechodu i przejazdu przez jego działkę.
Wracając do okoliczności niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się żadnego przepisu prawa materialnego, który na skutek realizacji zamierzenia budowlanego na działkach [...], [...], [...] oraz [...] powodowałby po stronie X. S.A. jakiekolwiek związane z projektowanymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu. Z zatwierdzonego decyzją z dnia 25 lutego 2015 r. projektu budowlanego nie wynika, aby na działce [...] miały być prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Jedyna wzmianka dotycząca działki [...] dotyczy prawa służebności, gwarantującego działkom inwestycyjnym dostęp do drogi. Innymi słowy stwierdzić można, że wydanie pozwolenia na budowę dla działek [...], [...], [...] oraz [...] ma tylko taki skutek, że inwestycja będzie obsługiwana przez działkę [...]. Nie ogranicza to jednak praw właściciela tej działki, gdyż już z tytułu samej służebności musi on znosić prawo sąsiadów "swobodnego przechodu i przejazdu przez całą działkę [...]".
Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście ze zrozumieniem przyjmuje argumentację X. S.A. i dostrzega, że zabudowa na działkach "w głębi" terenu w stosunku do ul. R. w M. rzeczywiście może zwiększyć intensywność, w jakiej właściciele działek władnących będą ze służebności korzystać. Naczelny Sąd Administracyjny ma też świadomość, że oddanie do użytku zabudowy mieszkaniowej może powodować, że ze strony właścicieli działek władnących wysunięte zostaną określone roszczenia o uporządkowanie czy też zagospodarowanie drogowej działki [...]. Wszystko to jednak nie są "ograniczenia w zagospodarowaniu" wynikające z przepisów odrębnych, związane z projektowanym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Owe, jak to nazywa skarżąca w skardze kasacyjnej "ograniczenia, czy też utrudnienia" wynikają ze stosunków cywilno-rzeczowych (konieczność znoszenia służebności), a jako sporne, mogą nabrać charakteru roszczeń cywilnych. To, że są to stosunki cywilne potwierdza choćby fakt, co udokumentowano w aktach administracyjnych, że toczą się postępowania przed sądem cywilnym z powództwa określonej grupy osób uprawnionych do działek władnących w stosunku do działki [...] (z tym, że nie są to osoby biorące udział w niniejszej sprawie) o zaprzestanie naruszania przez X. S.A. służebności drogowej na działce [...].
W toku postępowania X. S.A. zwracała uwagę, że na działce [...] droga faktycznie nie istnieje, a nadto konieczne będzie zrealizowanie na tej działce zjazdu z ul. R., włącznie z zabudową rowu przydrożnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie te roboty, choć wprawdzie pośrednio dotyczą inwestycji na działkach [...], [...], [...] oraz [...], to jednak nie są elementem inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia 25 lutego 2015 r. Zagospodarowanie działki [...] w kierunku umożliwienia przejazdu przez nią łączy się z problemem zagwarantowania praw ze służebności, co ma charakter cywilny. Warto także w tym kontekście uświadomić sobie, że wszystko to, co skarżąca postrzega jako ograniczenia jej praw do działki [...] i co łączy z faktem inwestycji na działce [...], to nic innego jak ograniczenia wynikające z samej służebności, wysuwane jako roszczenia właścicieli nieruchomości władnących o umożliwienie przejazdu przez działkę, czy nawet o dopuszczenie budowy zjazdu i zabudowy przydrożnego rowu. Tego rodzaju roszczenia mogły być skierowane przeciwko skarżącej w każdym czasie, także zanim jakakolwiek zabudowa na działkach władnących została dopuszczona czy zrealizowana. To wszystko uzmysławia, że ograniczenia i utrudnienia dla służebnej działki [...], tak eksponowane przez X. S.A., nie są bezpośrednio związane z inwestycjami na nieruchomościach władnących znajdujących się w otoczeniu. Zabudowa działek władnących może być co najwyżej postrzegana jako fakt, który pozwala przypuszczać, że uprawnieni zwiększą intensywność korzystania ze służebności. Nie jest to więc dla właściciela ograniczenie w zagospodarowaniu o charakterze prawnym.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one zasadne. Wysuwając pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej (dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. przez niezastosowanie i art. 28 ust. 2 P.b. przez zastosowanie) X. S.A. forsuje tezę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę status strony należy badać w kontekście art. 28 K.p.a. (w powiązaniu z przepisami prawa cywilnego – art. 140 K.c.), a nie w kontekście art. 28 ust. 2 P.b. Innymi słowy spółka, postuluje aby badać jej legitymację w postępowaniu nieważnościowym w oparciu o inną, szerszą podstawę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny postulatu tego nie podziela. Chociaż w niektórych szczególnych okolicznościach dopuszcza się rozszerzenie kręgu stron w ramach postępowania nieważnościowego (zob. na przykład orzecznictwo do art. 59 ust. 7 P.b.), to jednak przyjętą zasadą jest, że krąg podmiotów uprawnionych do inicjowania i udziału w postępowaniu nadzwyczajnym jest taki sam, jak krąg stron postępowania zwykłego. Gdy chodzi o sytuację rozważaną w niniejszej sprawie, to takie stanowisko można bronić wprost powołując się na art. 157 § 2 K.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się "na żądanie strony". Regulacja ta niewątpliwie nawiązuje do stron postępowania zwykłego, a więc podmiotów które były stronami ze względu na ogólny przepis art. 28 K.p.a. lub przepis szczególny, jeżeli taki miał zastosowanie. Jak już podkreślono we wcześniejszych rozważaniach, w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe, które usiłowała zainicjować X. S.A., odnosiło się do postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, a więc postępowania, w którym krąg stron określał art. 28 ust. 2 P.b.
Jako nietrafny należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy – zdaniem skarżącej – istniała podstawa do uchylenia decyzji obu instancji, gdyż wydano je z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W motywach skargi kasacyjnej zarzut ten umotywowano jedynie lakonicznie poprzez ogólne stwierdzenie, że nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego i nie dokonano jego wszechstronnej całościowej oceny "w szczególności w zakresie ustalenia faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości obciążonej służebnością i potencjalnej możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżącej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącej nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie podniesionego zarzutu. Nie wskazano bowiem konkretnie jakich okoliczności organ nie dostrzegł i jakich dowodów nie zgromadził oraz nie ocenił (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), jakie wnioski dowodowe pominął (art. 78 K.p.a.). Nie wyjaśniono wreszcie, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 5 lipca 2022 r. (k. 143 akt sądowych).
Końcowo i ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że z publicznie dostępnej elektroniczne bazy ksiąg wieczystych (https://ekw.ms.gov.pl/), wynika, iż działka [...] zapisana w księdze wieczystej [...] stała się własnością Gminy M. w oparciu o decyzję Starosty M. z dnia 16 marca 2020 r., [...]. Jest to okoliczność, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonych decyzji, jak też po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, dlatego nie miała wpływu na ocenę decyzji w niniejszej sprawie. Niemniej wskazane tu okoliczności odnotowane w księdze wieczystej pozwalają mniemać, że doszło do uregulowania, przynajmniej prawnego, spornych stosunków związanych z dostępem działek inwestycyjnych na północ od ul. R. do tej ulicy.