II OSK 3537/19

II OSK 3537/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1176/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 4 ust. 1-4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1176/18 w sprawie ze skarg S. [...]oraz K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od S. [...] oraz K. O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1176/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia "Budowa budynku usługowego (salonu samochodowego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...] obr. [...] P. oraz budowa dwóch zjazdów: z ulicy P. działka nr [...] obr. jw. i z ulicy P. działki nr [...] i [...] obr. jw. przy ulicy W. w Krakowie".
Rozpoznając odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej także jako: Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję w części, w jakiej ustalono warunki zabudowy dla budowy dwóch zjazdów: z ulicy P. – działki nr [...] obr. [...] P. oraz z ulicy P. – działki nr [...] i [...] obr. [...] P. – w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną, datowanej na [...] sierpnia 2017 r. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienie poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. W toku postępowania administracyjnego uzupełniono analizę o aneks z dnia [...] maja 2018 r., w którym stwierdzono, że front inwestycji znajduje się od ulicy P. – od tej strony będzie odbywał się główny wjazd. Inwestor nie zakwestionował tego ustalenia.
Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest wzdłuż ulicy W., stanowiącej jedną z głównych arterii miasta. Droga składa się z sześciu pasów ruchu i linii tramwajowej. Teren inwestycji znajduje się w pierwszej linii od strony ulicy W.. Zabudowa w dalszych liniach to głównie zabudowa jednorodzinna wraz z uzupełniającą ją zabudową usługową, znajdującą się przy ulicach S., P., P. i D.. Wskazano, że obszar analizowany jest dzielony przez oś ulicy S.. Po północnej stronie zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna, teren ten znajduje się w większym oddaleniu od ulicy W.. Po stronie południowej również występuje taka zabudowa w połączeniu z zabudową usługową – z uwagi na zbliżenie do ulicy W.. Podkreślono, iż ze względów przestrzennych w przedmiotowej sprawie wymaga uwzględnienia zarówno sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, jak i okoliczność, że zabudowa terenu inwestycji będzie stanowiła obudowę ulicy W..
Z załącznika graficznego do decyzji wynika, że od drogi publicznej - ulicy P., jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa usługowa (np. dz. nr [...]- [...], [...] obr. [...] P.), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane, mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W analizie wymieniono także zabudowę usługową na działkach nr [...], [...], [...] wraz z [...], [...] i [...] obr. [...] P., przy czym zaznaczono, że zabudowa jest dostępna z innych dróg publicznych niż teren inwestycji.
Kolegium podkreśliło, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, rozstrzygając wątpliwości na korzyść właściciela czy inwestora w celu zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
W przedmiotowej sprawie ustalono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy – od strony ulicy P. (w odległości 20 m od krawędzi jezdni) oraz od strony ulicy P. (w odległości 8,5 m od krawędzi jezdni). Linie te ustalono, jak podano w analizie, w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej, uwzględniając, że linie zabudowy tworzone przez budynki przy ulicy P. i P. przebiegają uskokowe. W obu przypadkach zastosowano w tej sytuacji przepis § 4 ust. 3 Rozporządzenia i wyznaczono linię od strony ulicy P. w nawiązaniu do budynku na działce [...] obr. [...] P., a od strony ulicy P. w nawiązaniu do budynku [...] obr. [...] P..
Jak wynika z aneksu do analizy z dnia [...] maja 2018 r. potrzeba wyznaczenia dodatkowej linii zabudowy od strony ulicy P. wynika z faktu, iż planowany budynek będzie stanowił obudowę tej drogi publicznej w tym samym stopniu co ulicy P., od której znajduje się front terenu inwestycji. Z drogi tej będzie się odbywał dodatkowy wjazd na teren inwestycji. Z tych powodów niewątpliwe realizacja przedmiotowego budynku będzie wpływała również na kształtowanie ładu przestrzennego od strony ulicy P., co wymaga uwzględnienia i wprowadzenia niezbędnych ograniczeń – tak, aby ładu tego nie zaburzyć.
W niniejszej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznaczono w zakresie od 25% do 27%, przy czym wprowadzono dodatkowy warunek podzielenia planowanego budynku na mniejsze bryły, z których żadna nie może przekraczać powierzchni 370 m2. Kolegium oceniło, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, nawiązując co do zasady do średniej omawianego parametru z obszaru analizy. Rozwiązanie to pozwala, zdaniem organu odwoławczego, uwzględnić również występującą w obszarze analizowanym granulację zabudowy, która stanowi istotną z punktu widzenia ładu przestrzennego cechę zagospodarowania terenu. W sąsiedztwie terenu inwestycji dominuje drobna zabudowa jednorodzinna i wprowadzenie ograniczenia powierzchni poszczególnych brył planowanego budynku, niezależnie od ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy, pozwoli zachować tę cechę zabudowy analizowanego obszaru.
Ponadto ustalono, że boczna elewacja planowanego budynku od strony ulicy W. nie może przekraczać 30 m, co stanowi maksymalną wartość omawianego parametru w obszarze analizowanym. Potrzeba ustalenia maksymalnej szerokości elewacji bocznej wynika z jednej strony z akcentowanej w analizie potrzeby uwzględnienia okoliczności, że przedmiotowy budynek będzie przede wszystkim stanowił obudowę ulicy W., która jest jedną z głównych arterii miasta, z drugiej natomiast z faktu, że najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi zabudowa jednorodzinna. Ustalono także, że poszczególne bryły planowanego budynku nie mogą znajdować się względem siebie w odległości mniejszej niż 6 m. Rozwiązanie to, jak wynika z analizy, ma na celu dostosowanie planowanej zabudowy do ładu przestrzennego zastanego w obszarze analizowanym, w szczególności do znajdującej się w sąsiedztwie drobnej zabudowy jednorodzinnej. Odległość 6 m stanowi minimalną występującą w tym obszarze odległość pomiędzy budynkami jednorodzinnymi. Dopuszczono połączenie brył poniżej poziomu terenu lub ponad tym poziomem.
Skargę na powyższą decyzję wniosło S. [...] z siedzibą w Krakowie oraz K.O..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie, Sąd podniósł kwestię prawidłowego określenia (nazwania) inwestycji w kontekście oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. W niniejszej sprawie inwestor a za nim organ zamierzenie inwestycyjne określił, jako budowę budynku usługowego (salonu samochodowego). Sąd wskazał, że określenie "budynek usługowy" jest nieprecyzyjne, lecz również doprecyzowanie "salon samochodowy" jest niewystarczające. Potoczny termin, jakim posługuje się organ "salon samochodowy" dotyczy obiektów o różnym przeznaczeniu i zakresie funkcjonowania tj. o różnych funkcjach. Mogą być to funkcje wyłącznie wystawiennicze, mogą być to także funkcje handlowe tj. sprzedaż samochodów, mogą być to w końcu (jest to w Krakowie w zasadzie regułą) funkcje także serwisowe, a więc funkcje warsztatu samochodowego. Istnieją też salony, w których (w ramach serwisu) wykonywane są usługi blacharsko-lakiernicze, a zatem usługi o bardzo dużej uciążliwości dla otoczenia. Aby określić czy w obszarze analizy występuje zabudowa, która stanowi kontynuację funkcji, ale też cech i parametrów planowanej zabudowy, nie wystarczy określić zamierzenie inwestycyjne ogólnym pojęciem - salon samochodowy, bez sprecyzowania jakie funkcje w tym warsztacie będą realizowane i jakie będzie on miał cechy i parametry.
Kolejno Sąd I instancji wskazał, że organy jako działki gwarantujące zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wskazały działki zabudowane hotelem, budynkami usługowo-biurowymi i obiektami handlowymi. Dostrzegł przy tym, że organ jako działkę stanowiącą kontynuację funkcji wyznaczono działkę nr [...] a skarżący oraz uczestnik K. T. wskazali, że na działce tej (nr [...]) wykonywane są usługi motoryzacyjne, jednak nie wynika to ani z decyzji, ani z analizy. Organ I instancji nie wskazuje, jaki rodzaj działalności jest prowadzony na tej działce, organ II instancji także nie wskazuje, dlaczego działka nr [...] miałaby gwarantować dla zamierzenia inwestycyjnego zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Organ ten stwierdza, że działka nr [...] jest dostępna z innej drogi publicznej niż teren inwestycji (str. 7 decyzji).
Wojewódzki Sąd uznał, że organy nie poczyniły wystarczających ustaleń w zakresie dostępności do drogi publicznej. Podniósł, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (opinii ZIKIT) wynika, że pełna dostępność do drogi publicznej tj. możliwość wjazdu i zjazdu do terenu przyszłej inwestycji występuje jedynie z ulicy P.. Natomiast z ulicy P. może być realizowany zjazd
w prawo w kierunku terenu inwestycji.
W ocenie Sądu I instancji organ nie wyjaśnił, czy teren inwestycji ma dostęp do ulicy W.. Uznał, że miałoby to duże znaczenie ze względów planistycznych. Wówczas od strony tej drogi (jednej z głównych arterii miejskich), z uwagi na kształt nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, organ musiałby ustalić linię zabudowy. Wskazał, że w decyzji linie te (wadliwie dwie a nie jedna) sytuowane są na wysokości wąskich, w stosunku do powierzchni nieruchomości zjazdów, co planistycznie wydaje się być pozbawione jakichkolwiek racji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium, podnosząc następujące zarzuty:
A) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako: u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że ustanowiony w tym przepisie wymóg kontynuacji funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym dotyczy także kontynuacji rodzaju poszczególnych usług świadczonych w obiektach usługowych w obszarze analizowanym, podczas gdy nie ma podstaw, aby pojęcie "funkcji usługowej" dzielić na dalsze kategorie ze względu na rodzaj czy też uciążliwość planowanych usług;
B) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym ustaleniu, że w postępowaniu administracyjnym nie zostało wykazane, iż planowana inwestycja o funkcji usługowej nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu na co najmniej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej co teren inwestycji drogi publicznej, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika ponad wszelką wątpliwość, że w obszarze analizowanym występuje dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji działka zabudowana obiektem usługowym, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa ocena stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym jest w przedmiotowej sprawie spełniona, a ustalone w warunkach zabudowy gabaryty i cechy planowanego budynku zostały ustalone w ten sposób, aby zapewnić realizację zasady dobrego sąsiedztwa;
C) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłanka określona w tym przepisie jest spełniona wyłącznie w sytuacji, w której istniejący zjazd zapewnia możliwość dostania się na teren inwestycji i wyjazdu z niego bez ograniczeń, tj. we wszystkich kierunkach, podczas gdy z przepisu tego wynika jedynie, że dla spełnienia tej przesłanki teren inwestycji musi mieć jedynie zapewnioną możliwość legalnego dostania się z drogi publicznej na teren inwestycji;
D) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w sprawie nie wykazano, że teren inwestycji posiada zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w sprawie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowało bowiem zakwestionowanie spełnienia konstytutywnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy, która w przedmiotowej sprawie została spełniona;
E) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako: Rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sytuacji wykazania, iż teren inwestycji posiadałby dostęp od strony drogi krajowej będącej główną arterią miejską, to właśnie od tej strony należałoby ustalić linię zabudowy, niezależnie od tego, że front terenu inwestycji znajduje się od strony innej drogi publicznej, będącej drogą gminną, podczas gdy z powołanych przepisów rozporządzenia wynika, że linię zabudowy należy wyznaczyć od frontu terenu inwestycji, niezależnie od tego jakiej klasy drogą jest droga publiczna, od strony której ów front się znajduje;
F) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w każdym przypadku wyznaczenie dwóch linii zabudowy dla danej inwestycji stanowi rozstrzygnięcie wadliwe, podczas gdy w sytuacji, w której teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych, z których w dodatku będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji, przyjąć należy, że konieczne i właściwe jest wyznaczenie dwóch linii zabudowy od strony obu dróg publicznych.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie obu złożonych skarg, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania K. T. – będący właścicielem spornej nieruchomości – w pełni ją poparł. Natomiast K.O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach należało stwierdzić, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że sporna nieruchomość ma dostęp do dwóch dróg publicznych – od strony ulicy P. i od strony ulicy P.. Wprost stwierdza to Kolegium (str. 12 decyzji) i wynika to bezsprzecznie z analizy urbanistyczno-architektonicznej (k. 714 akt admin. I inst.). Całkowicie irrelewantne jest to, że planowany zjazd będzie łączył teren inwestycji wyłącznie z prawoskrętem na ulicy P. (w stronę ulicy W.). Jest to wyłącznie kwestia organizacji ruchu drogowego, która nie wyklucza pełnego skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną.
Należy stanowczo odróżnić jednokierunkowość pasa ruchu, z którym skomunikowany jest zjazd z jednokierunkowością samego zjazdu. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, że od strony ulicy P. będzie możliwy wyłącznie ruch jednokierunkowy tj. wjazd lub wyjazd. W tym zakresie odmówiono jedynie skomunikowania nieruchomości z innym pasem ruchu (niż prawoskrętnym) na ulicy P.. Nieuzasadnione jest zatem stanowisko, że od strony ulicy P. skomunikowanie z drogą publiczną będzie ograniczone. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wydał w dniu [...] maja 2017 r., po zawarciu umowy z dnia [...] kwietnia 2017 r., pozytywną decyzję w zakresie uzbrojenia w zakresie drogi. Ustalono obsługę komunikacyjną od drogi publicznej ulicy P. z uwzględnieniem przebudowy wlotu ulicy P. do skrzyżowania ulic W., P. i W. dla pojazdów do 3,5 t, a także od ulicy P. (wjazd dla dowozu towaru).
Wobec powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił zarzuty wyrażone w lit. C i D skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
W drugiej zaś kolejności należy wskazać, że niewątpliwie nieruchomość może mieć tylko jeden front, co wynika z literalnego brzmienia § 2 pkt 5 Rozporządzenia, zgodnie z którym jest to ta część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie ustalono, że front znajduje się od ulicy P..
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzega się sytuacje, które wymagają – tak jak w tym przypadku – wyznaczenia więcej niż jednej linii zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 674/16, z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1956/19, wyrok z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1791/11).
Co do zasady od frontu działki można wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy, natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, ale nie może przekraczać wskazanego kierunku (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 235/16). Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy bądź obowiązującej linii zabudowy jest uzależnione wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1218/11). Podstawą odstąpienia od wytycznych § 4 ust. 1-3 Rozporządzenia jest § 4 ust. 4 Rozporządzenia. Wyznaczenie dodatkowej linii zabudowy, gdy jest to uzasadnione stanem faktycznym, nie narusza żadnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2010 r., sygn. akt II OSK 235/16). Literalne brzmienie § 4 Rozporządzenia nie może prowadzić do wniosku, iż obowiązuje zakaz wyznaczenia więcej niż jednej nieprzekraczalnej linii zabudowy. W warunkach niniejszej sprawy z uwagi na specyficzny kształt i lokalizację działki, na której planowana jest inwestycja, wyznaczenie więcej niż jednej nieprzekraczalnej linii zabudowy było nie tylko prawidłowe i dopuszczalne, lecz również konieczne. Trafny zatem był zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-4 Rozporządzenia (lit. F skargi kasacyjnej).
Zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, który nakazuje badanie możliwości połączenia inwestycji z ulicą W. W sytuacji, gdy nieruchomość ma dostęp do innej drogi publicznej, z taką inicjatywą mógłby wystąpić sam inwestor, gdyby leżało to w jego interesie. Nie można jednak obligować inwestora do poszukiwania takich rozwiązań w sytuacji, gdy nie jest wykluczone uzyskanie żądanej decyzji w zastanym stanie faktycznym. Takie wytyczne są szczególnie niezasadne w niniejszej sytuacji, czyli gdy nieruchomość niewątpliwie ma dostęp do dwóch dróg publicznych i nie ma dostępu do ulicy W..
W tym zakresie należy wskazać, że nie jest celowe i racjonalne prowadzenie hipotetycznego wywodu o warunkach zabudowy w sytuacji, gdyby działka miała dostęp do ulicy W., skoro takiego dostępu nie ma – a niewątpliwie ma dostęp do innych dróg publicznych.
Istota tego problemu sprowadza się do konieczności ukształtowania zabudowy od strony ulicy W., co dostrzegły również organy administracyjne. Należy jednak zauważyć, że problem ten został trafnie rozwiązany, gdyż m. in. zakreślono maksymalną długość elewacji bocznej właśnie od strony tej ulicy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nowa zabudowa musi być dostosowana do stanu dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze architektonicznym i urbanistycznym. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu wydanie decyzji jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w określonym zakresie.
Niewątpliwie analiza kontynuacji funkcji powinna zostać przeprowadzona w ramach funkcji usługowej (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1301/16). Nie budzi bowiem wątpliwości, że poszczególne usługi różnią się od siebie w taki sposób, który nie pozwala na abstrakcyjną ocenę, że omawiana kontynuacja zachodzi. Nie jest zatem wystarczające stwierdzenie, że na obszarze analizowanym występują jakiekolwiek usługi, aby możliwym było zlokalizowanie innej usługi.
Jednakże z uzasadnienia Sądu I instancji wyłania się zbyt rygorystyczne, zawężające ujęcie zasady kontynuacji funkcji. Nie można tracić z pola widzenia, że ustawodawca dopuścił rozwój (ewolucyjny) na obszarach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem tak, że możliwa jest realizacja jedynie tych inwestycji, które ściśle powielają elementy zastane na danym terenie. Mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, nie można pominąć zasady wolności zagospodarowania termu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), na co słusznie w swojej decyzji wskazywało Kolegium. Z tego względu omawiany warunek kontynuacji powinien być rozumiany szeroko.
Jak trafnie i jednolicie zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zasada kontynuacji nie zachodzi, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna, niemożliwa do pogodzenia z dotychczasową funkcją terenu (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1266/17, z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 331/19). Nie jest zatem tak, że zasada kontynuacji utrwala zastany ład przestrzenny w taki sposób, który uniemożliwia jakikolwiek rozwój istniejącej zabudowy.
Mając na uwadze powyższe rozważania nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, że na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor jest zobligowany precyzyjnie i wyczerpująco wymienić zakres planowanej działalności gospodarczej. Wskazany we wniosku opis nie ogranicza się wyłącznie do określenia "budynek usługowy", co byłoby niewystarczające, lecz został dookreślony przez wyrażenie "salon samochodowy". Takie wskazanie jest prawidłowe i wystarczające na gruncie niniejszej sprawy. Dążenie do bardziej precyzyjnego określenia zamierzenia inwestycyjnego będzie prowadziło do zawężającej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Kontrola sądowa powinna być efektywna, co oznacza, że co do zasady nie jest prawidłowe uchylenie decyzji jedynie w celu ustalenia przez organ okoliczności, które nie są sporne i nie wzbudzają wątpliwości. Wojewódzki Sąd podał, że organ odwoławczy, jako działkę, która stanowi o spełnieniu zasady kontynuacji funkcji, wskazał działkę nr [...]. W toku postępowania nie było kwestionowane, że wykonywane są tam usługi motoryzacyjne. Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] prowadzony jest co najmniej montaż samochodowych instalacji gazu LPG i serwis.
Niewątpliwie analiza urbanistyczno-architektoniczna jest nadmiernie lakoniczna w tym zakresie, jednak okoliczności wskazane powyżej nie wzbudzają wątpliwości i nie są sporne. Niecelowe byłoby zatem uchylenie decyzji jedynie w tym celu, aby organ uzupełnił akta postępowania poprzez stwierdzenie okoliczności znanych sądowi i niekwestionowanych w toku postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, że nieruchomość ma dostęp do dwóch dróg publicznych – od ulicy P. i od ulicy P.. Wskazana działka nr [...] leży przy ulicy P., co oznacza, że jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co inwestycja (mimo że od strony tej drogi nie znajduje się front).
W sąsiedztwie inwestycji znajduje się obiekt świadczący usługi motoryzacyjne, a niewątpliwie prowadzenie salonu samochodowego jest działalnością niewykluczającą się z powyższą, a wręcz te dwie działalności korespondują ze sobą. Ubocznie należy także dostrzec, że w związku z powyższym w sąsiedztwie istnieje już uciążliwość wynikająca z prowadzenia tego rodzaju działalności.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących uciążliwości wynikającej z prowadzenia salonu samochodowego należy również wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do wykonania inwestycji. Kwestia wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości będzie rozważana na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Na obszarze analizowanym wprawdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa, ale organy administracji trafnie wskazały, że nie jest ona jednolita. Wbrew zapatrywaniom Sądu I instancji istotne znaczenie ma fakt, że na obszarze analizowanym występuje m. in. hotel. Nie jest to bowiem usługa podstawowa (uzupełniająca), służąca mieszkańcom, lecz spełnia funkcję ogólnomiejską. Hotel zaspokaja potrzeby przyjezdnych, przy czym wiąże się ze swoistą uciążliwością. Również ta okoliczność świadczy o przełamaniu wyłącznie mieszkalnego charakteru tej okolicy.
Poza usługami hotelarskimi i motoryzacyjnymi na spornym obszarze są zlokalizowane budynki usługowo-biurowe oraz handlowe. W świetle powyższych stwierdzeń nie istniała konieczność dalszego wyodrębnienia określonego rodzaju tych usług.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zabudowa w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest jednolita, mimo że dominująca jest funkcja mieszkalna. Usługi świadczone na tym obszarze nie stanowią uzupełnienia funkcji mieszkalnych, lecz mają charakter odrębny i częściowo również uciążliwy. Należy podkreślić, że inwestycja związana z branżą motoryzacyjną nie będzie zupełnie nowym elementem na analizowanym obszarze, gdyż funkcjonuje już na nim podobna działalność. Wobec powyższych stwierdzeń należało dojść do przekonania o zachowaniu zasady kontynuacji funkcji (w ramach harmonijnego rozwoju obszaru). Kolegium słusznie wskazywało, że inwestycja znajduje się na terenie dominującej zabudowy mieszkaniowej, która jednak w kierunku ulicy W. ma charakter bardziej usługowy. Niewątpliwie lokalizacja salonu wpisuje się w ten schemat.
W tym stanie rzeczy również zarzuty wyrażone w lit. A i B skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że dopuszczając możliwość zrealizowania salonu samochodowego na spornym obszarze nie można tracić z pola widzenia, że nowa zabudowa powinna dopasować się do istniejącej drobnej zabudowy, gdyż stanowi element mniejszościowy. Organy spójnie nawiązały do istniejących budynków ustalając warunku zabudowy. Świadczy o tym ograniczenie powierzchni zabudowy jednej bryły i ograniczenie długości elewacji bocznej do ulicy W..
W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i należy przychylić się do podniesionych w niej zarzutów. Jednocześnie istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargi oddalił.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania w oparciu o art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.