II OSK 353/23

II OSK 353/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 340/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-11-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 31 ust. 3, art 69
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 1333
art 51 ust. 1 pkt 1)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 3 ust. 2, art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 340/22 w sprawie ze skargi R.K. i J.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 340/22 oddalił skargę R.K. i J.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia 24 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) przeprowadził w dniu 26 sierpnia 2020 r. oględziny, w trakcie których ustalił, że na I piętrze budynku wielorodzinnego nr [...] przy lokalu nr [...] w miejscowości [...], na działce nr [...] został wykonany balkon o wymiarach 0,9 m x 2,0 m wraz z podestem o wymiarach 1,0 m x 1,0 m ze schodami do ogrodu. Konstrukcja stalowa (podłoga ażurowa), zakotwiona jest w ścianie zewnętrznej na I piętrze budynku za pomocą śrub. Nad tarasem zamontowano zadaszenie. W ścianie zewnętrznej został wykonany otwór pod montaż drzwi wyjściowych balkonowych. Inwestorami robót są J.K. i R.K. Roboty budowlane zostały wykonane w 2000 r., a w 2001 r. zostały wykonane schody stalowe. Postanowieniem z 11 lutego 2021 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z wykonaniem tarasu wraz ze schodami zejściowymi i wykonaniem otworu w ścianie pod montaż drzwi balkonowych na I piętrze ww. budynku mieszkalnego oraz nakazał dostarczenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W toku postępowania inwestorzy przedłożyli ocenę techniczną, z której wynika, że wykonane roboty budowlane nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowania i są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie przedłożono jednak zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] na wykonanie i zalegalizowanie przedmiotowego tarasu ze schodami, a wyłącznie zgodę A.K.
Decyzją z dnia 4 czerwca 2021 r. PINB nakazał inwestorom wykonanie rozbiórki tarasu wraz ze schodami zejściowymi i zamurowaniem otworu pod drzwi balkonowe, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. Organ wskazał, że wobec braku zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie i zalegalizowanie przedmiotowego tarasu ze schodami legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej jest niemożliwa.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania PWINB utrzymał w mocy decyzje PINB. W uzasadnieniu wskazano, że roboty budowlane ingerowały w konstrukcję zewnętrzną budynku i stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., na którą konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie organu II instancji legalizacja samowoli budowlanej jest niemożliwa z dwóch powodów. Po pierwsze, schody znajdują się w odległości 2,3 m do granicy z działką nr [...], podczas gdy z decyzji z dnia 14 września 2020 r. nr [...] o warunkach zabudowy, wydanej przez Urząd Miejski w [...] wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 3 m od granicy tej działki. Po drugie, na przedmiotowe roboty budowlane - wykucie otworów w ścianie zewnętrznej, która jest częścią wspólną budynku, jak również posadowienie schodów na części wspólnej terenu, wymagane było uzyskanie zgody wspólnoty mieszkaniowej - zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048), dalej: u.w.l. Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. inwestorzy oświadczyli, że taką zgodę posiadali (domniemaną), lecz nie przedstawili żądanego przez organ dokumentu.
Skargę na decyzję PWINB wnieśli J. i R.K., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez pominięcie w niniejszej sprawie dokumentów dotyczących stanu zdrowia skarżących; 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000 ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez brak ich zastosowania i całkowite pominięcie w przedmiotowej sprawie; 3) art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że z powodu braku zgody wspólnoty mieszkaniowej, jak również wykonania robót niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowych robót; 4) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez pominięcie, że skarżący wykonali osadzenia okien balkonowych i tarasu o konstrukcji stalowej - w stanowiącym własność skarżących lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości [...] [...] w roku 1999 r. na podstawie dorozumianych zgód ówczesnych właścicieli lokali mieszkalnych położonych w tym budynku; 5) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że z powodu braku zgody wspólnoty mieszkaniowej, jak również wykonania robót niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy - brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowych robót i w konsekwencji pominięcie, że zgody nie są niezbędne do wydania decyzji w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu i instancji organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b., należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Również budowa tarasu i zewnętrznych schodów stanowi przebudowę, a nie rozbudowę, jakkolwiek bowiem stanowią one element obiektu budowlanego, nie mają jednak wpływu na jego kubaturę ani nie zwiększają powierzchni zabudowy. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 powyższej Normy, powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze. Nie ma też sporu co do tego, że wykonanie opisanych robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i że inwestorzy tego obowiązku nie dopełnili.
Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 51 ust. 1 p.b. tłumacząc jednocześnie, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Pozytywna weryfikacja zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami przepisów techniczno-budowlanych, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie wyczerpuje jednak wszystkich aspektów zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z prawem. W sytuacji wykonania robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku, kwestia zweryfikowania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd zwrócił uwagę, że ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wspólnoty mieszkaniowej, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu. Wykucie w ścianie zewnętrznej otworu pod drzwi balkonowe i posadowienie schodów prowadzących z tarasu na grunt stanowiący część wspólną niewątpliwie ingerowało w części wspólne gruntu i budynku, co obligowało skarżących do uzyskania zgody pozostałych właścicieli na wykonanie tych prac, nawet jeśli z tarasu i schodów korzystają wyłącznie skarżący. W przedmiotowej sprawie inwestorzy nie przedłożyli dokumentów świadczących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak też dokumentów potwierdzających aby toczyło się przed sądem cywilnym postępowanie o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości, co obligowało organy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.
Skargę kasacyjną wnieśli R. i J.K. zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.:
1) art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie, z którymi: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, że PINB w niniejszej sprawie właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wybudowania schodów przez skarżących prowadzących do ich lokalu mieszkalnego, podczas gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z pominięciem konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz proporcjonalności;
2) art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu pracy oraz komunikacji społecznej" poprzez pominięcie w niniejszej sprawie dokumentów w postaci: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 16.04,2010 r. dot. J.K. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 02.01.2018 r. dot. R.K., karta informacyjna z leczenia szpitalnego z dnia 13.07.2015 r. dot. R.K., karta informacyjna z leczenia szpitalnego z dnia 17.04.1992 r. dot. J.K. świadczących o tym, że Skarżący w związku ze swoim podeszłym wiekiem oraz licznymi schorzeniami, w tym chorób kręgosłupa i przebytymi operacjami nie są w stanie dostarczyć opału do swojsko lokalu mieszkalnego w inny sposób niż dotychczas, tj. poprzez schody przylegające do tarasu;
3) art 51 ust. 1 pkt 1) p.b., zgodnie z którym: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" poprzez pominięcie, że skarżący wykonali osadzenia okien balkonowych, tarasu o konstrukcji stalowej - w stanowiącym własność Skarżących lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości [...] [...] w roku 1999 r. na podstawie dorozumianych zgód ówczesnych właścicieli lokali mieszkalnych położonych w budynku mieszkalnym w miejscowości [...] [...] w [...];
4) art. 51 ust. 1 pkt 1) p.b., zgodnie z którym: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego " poprzez błędne przyjęcie, że z powodu braku zgody wspólnoty mieszkaniowej, jak również wykonania robót niezgodnie z dokumentem dotyczącym prawa miejscowego, tj. z decyzją o warunkach zabudowy - brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowych robót i w konsekwencji pominięcie, iż zgody nie są niezbędne do wydania decyzji w niniejszej sprawie, albowiem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie II OSK 1245/14 z dnia 23.10.2015 r., NSA stwierdził, że: "Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w,l. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W niniejszej sprawie tras jako pomieszczenie pomocnicze bez wątpienia służy wyłącznie zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych A. P. i P. T. jako właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Nie ma więc żadnych podstaw aby ten taras w świetle powyższej definicji kwalifikować jako część budynku stanowiącą nieruchomość wspólną. Tym samym wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2007 r., nie dotyczyło czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 22 ust. 3 u.w.l. i nie wymagało uchwały właścicieli lokali, o której mowa w ust. 2 tego przepisu";
5) art. 3 ust. 2 u.w.l., zgodnie z którym: "Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali." poprzez błędne zastosowanie tego przepisu podczas gdy wybudowane przez skarżących schody zewnętrzne wraz z odpowiednią częścią gruntu nie stanowią nieruchomości wspólnej albowiem z literalnego brzmienia w/w przepisu należy wyprowadzić wniosek, że schody zewnętrzne prowadzące tylko i wyłącznie do określonego lokalu znajdującego się w budynku jako służące tylko i wyłącznie do użytku właścicieli tego lokalu nie stanowią części wspólnej nieruchomości, natomiast sam walor zewnętrznej estetyki nie kwalifikuje tego elementu konstrukcyjnego, budynku do części wspólnych budynku";
6) art. 22 ust. 2 u.w.l., zgodnie z którym: "Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej" poprzez błędne zastosowanie tego przepisu podczas gdy wybudowane przez skarżących schody zewnętrzne wraz z odpowiednią częścią gruntu nie stanowią nieruchomości wspólnej, dlatego też w niniejszym stanie faktycznym nie było konieczności, aby skarżący otrzymali zgodę Wspólnoty;
7) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu, orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić, skutkujące błędnym uznaniem przez Sąd, że: "potrzebna była zgoda pozostałych współwłaścicieli" oraz "Nie stanowi jednak wystarczającego dowodu na wyrażenie takiej zgody to, że żaden ze współwłaścicieli nie sprzeciwił się wykonanym robotom budowlanym ", podczas gdy skarżący dokonali przedmiotowych robót w stanowiącym własność skarżących lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości [...] [...] w roku 1999 r. na podstawie dorozumianych zgód ówczesnych właścicieli lokali mieszkalnych położonych w budynku mieszkalnym w miejscowości [...] [...] w [...];
8) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;
9) art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez brak ich zastosowania i całkowite pominięcie w przedmiotowej sprawie, skoro w tej samej sprawie i w tej samej dacie decyzja Organu wyraźnie stanowi, iż: "Inwestorzy dopełnili nałożonego na nich obowiązku i złożyli w tut, inspektoracie wymaganą dokumentację. Ocenę techniczną przedmiotowych robót budowlanych związanych z wykonaniem konstrukcji balkonu oraz powiększeniem otworu okiennego pod wykonanie wejścia na balkon wykonał technik budowlany Z.S. (uprawnienia nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie). Osoba uprawniona określiła, iż "pod względem konstrukcyjnym i użytkowym wykonany balkon nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania oraz zagrożenia dla współwłaścicieli, a roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną". Organ nie stwierdził, aby zachodziła potrzeba wykonywania dodatkowych robót budowlanych. Dokumentacja zawiera oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz Zgodę p. A.K. (właścicielki lokalu nr [...]) na wykonanie i zalegalizowanie przedmiotowego balkonu. Pisemnej zgody nie przedłożono odp. S.B. i p. G.P.. dowód: Decyzja z dnia 04.06.2021 r. w sprawie [...];
10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi: "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" - polegające na tym że Sąd I instancji oddalił skargę, podczas gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym również kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy też oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, to znaczy dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Powyższe sprowadza się do stwierdzenia, że zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy, a do tego zmierza wskazany zarzut skargi kasacyjnej. Z kolei naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wymienionych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Nieskuteczne są także zarzuty kasacyjne naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazane przepisy zawierają normy o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym, a tak zostały sformułowane zarzuty kasacyjne w tym zakresie.
Nie sposób również przyjąć za zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § , art. 81 k.p.a. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zatem uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji Sąd nie może aktywnie sam podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany, jak oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie do czynienia własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zastępowałby w tym zakresie organ i postępowanie sądowoadministracyjne kwalifikowałoby się jako rodzaj trzeciej instancji w tym postępowaniu, co z punktu widzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych co do zasady mają jedynie charakter kasacyjny. Stąd też Sąd kontroluje jedynie, czy to organy administracji publicznej prowadząc postępowanie uczyniły zadość przepisom prawa wyznaczającym zasady ich procedowania. Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., jest on pozbawiony podstaw prawnych.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że ich istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wykonane przez skarżących roboty budowlane dotyczyły części wspólnych budynku i wymagały uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem skarżących kasacyjnie wykonany balkon oraz prowadzące do niego schody służą wyłącznie do użytku skarżących jako właścicieli lokalu, dlatego też nie stanowią części wspólnej budynku i nie była wymagana na ich wykonanie zgoda pozostałych współwłaścicieli budynku.
O ile kwestia użytkowania balkonu (tarasu), związana z uznaniem balkonu (tarasu) jako pomieszczenia przynależnego do lokalu może być kwalifikowana do elementów niewchodzących w skład części wspólnej, o tyle już kwestie związane z elementami konstrukcyjnymi i estetycznymi powinny być rozpatrywane jako części nieruchomości wspólnej. Dał temu wyraz Sąd Najwyższy w uchwale o sygn. akt III CZP 10/08, akcentując, że elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu, uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 u.w.l. - powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. Jak przyjął SN, na podstawie art. 14 pkt 1 ww. ustawy wydatki na remonty i bieżącą konserwację nieruchomości wspólnej stanowią koszty zarządu tą nieruchomością, które obciążają wspólnotę mieszkaniową. Na tak wyznaczony w niniejszej sprawie zakres stanu prawnego jaki wynika z prawa budowlanego i ustawy o własności lokali, nie ma zasadniczo zaznaczenia argumentacja skargi kasacyjnej, która odwołuje się do kwestii własnościowych dotyczących lokalu oraz wyłącznego użytkowania balkonu i schodów. Tego rodzaju argumentacja nie przeczy temu, że kwestie związane z elementami konstrukcyjnymi nie należą do wyłącznego dominium właściciela lokalu mieszkalnego, do którego przylega balkon oraz schody, lecz w przypadku istnienia wspólnoty mieszkaniowej, tego rodzaju problematykę należy rozpatrywać w ramach części wspólnej budynku, która jest zarządzana przez Wspólnotę Mieszkaniową. Dlatego na akceptację zasługuje pogląd prawny, zgodnie z którym jeśli przemawiają za tym względy natury architektonicznej lub estetycznej, to balkony, tarasy lub ich elementy mogą być uznane za wchodzące w skład nieruchomości wspólnej, choćby służyły one do wyłącznego użytku osób zajmujących określony lokal (por. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 794/17 oraz z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 835/19, dostępne w CBOSA). Elementy wewnętrzne balkonu czy tarasu, takie jak podłoga, balustrada, ściany boczne i sufit stanowią część składową lokalu, natomiast elementy architektonicznej konstrukcji balkonu (tarasu) trwale połączone z bryłą budynku i usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznaje się za stanowiące nieruchomość wspólną. W myśl przyjętych w judykaturze poglądów za elementy takie uważa się fundamenty, dach, ściany nośne, klatkę schodową, przewody, instalacje wodne, ogrzewcze itp. W związku z tym w orzecznictwie przyjęta została koncepcja, zgodnie z którą balkon lub loggia przylegające do określonego lokalu i służące do wyłącznego użytku osób zajmujących ten lokal stanowią część składową tego lokalu. Zauważa się jednak, że dotyczy to tylko "wewnętrznej" części balkonu lub loggi, natomiast ich elementy zewnętrzne i elementy konstrukcyjne bezpośrednio przylegające do bryły budynku są elementami nieruchomości wspólnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2404/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1498/04, dostępne w CBOSA). Także wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.
W tej sytuacji zasadnie przyjęły organy nadzoru budowlanego a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował to stanowisko, że na wykonaną przez skarżących kasacyjnie przebudowę wymagana była zgoda pozostałych współwłaścicieli budynku. Uprawnienie do wyłącznego korzystania nie obejmowało prawa do wykonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, a do takich należą niewątpliwie czynności polegające na prowadzeniu prac budowlanych (przebudowie) części wspólnej budynku. Na podejmowanie takich działań konieczna jest bowiem zgoda pozostałych współwłaścicieli. Organ nadzoru budowlanego nie może w postępowaniu naprawczym nakazać inwestorowi wykonania robót budowlanych, które ingerowałyby w prawa współwłaścicieli budynku bez ich zgody. Brak zgody współwłaścicieli budynku na roboty budowlane dotyczące części wspólnych budynku uniemożliwia zatem legalizację przebudowy, co w konsekwencji prowadzić musi do zastosowania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Należy także zauważyć, że zgody współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nie można domniemywać. Winna być ona niewątpliwa. Trafnie wskazuje się przy tym w orzecznictwie, że brak sprzeciwu współwłaścicieli wobec realizacji tego rodzaju czynności - nawet przez kilka lat - nie oznacza jeszcze aprobaty wykonanych robót. Istotne jest także, że owa wymagana zgoda współwłaścicieli musi być wyrażona przed dokonaniem czynności, której dotyczy, nie zaś później. Nie jest skuteczne ewentualne późniejsze wyrażenie takiej zgody. Brak bowiem zgody wszystkich współwłaścicieli powoduje, że czynność jest bezwzględnie nieważna i nie może być już potwierdzona przez pozostałych współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2003 r. sygn. akt IV SA 4069/01).
W tej sytuacji bez znaczenia pozostają podnoszone przez skarżących kasacyjnie okoliczności, że w chwili realizacji przebudowy mieli dorozumianą zgodę ówczesnych współwłaścicieli budynku, jak również przedłożenie po zrealizowaniu już inwestycji zgody niektórych z obecnych współwłaścicieli budynku. Podobnie bez znaczenia pozostaje okoliczność wykonania przez skarżących jednego z nałożonych postanowieniem obowiązków w postaci dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodność ze sztuką budowlaną, w sytuacji gdy nie dostarczyli jednocześnie zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na realizację wykonanych robót budowlanych.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie nie wykazali się posiadaniem dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgodą współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane bądź zgodą zastępczą wydaną przez sąd powszechny, to organ miał podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., który ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, ponieważ doszło do stanu braku zgodności z prawem, przez którą rozumie się nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zbadanie przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wskazuje, że inwestorzy nie mieli podstaw do złożenia oświadczenia, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Uwzględniając powyższe jako niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 3 ust. 2 u.w.l. i art. 22 ust. 2 u.w.l.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w zarzutach przepisów rangi konstytucyjnej, których naruszenia skarżący kasacyjnie upatrują w pominięciu zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady pomocy osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Fakt, że skarżący kasacyjnie nie akceptują stanowiska organów nadzoru budowlanego, nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia wskazanych zasad konstytucyjnych. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa budowlanego oraz ustawy o własności lokali i nie wprowadza innych pozaustawowych ograniczeń w zakresie korzystania przez skarżących z przysługującego im prawa własności. Nie można również dokonywać interpretacji przepisów prawa budowlanego w zakresie legalizacji samowoli budowlanej, powołując się przy tym na obowiązek władz publicznych udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.