II OSK 352/22

II OSK 352/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1472/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z 151, art. 204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1472/21 w sprawie ze skargi O. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2020 r. znak DON.7100.196.2020.JSK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od O. z siedzibą w R. na rzecz P spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1472/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w R., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 23 października 2020 r. znak DON.7100.196.2020.JSK oraz poprzedzającą ją decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z 27 lipca 2020 r. znak: ZOA-XXI.7721.25.2020, a także zasądził od GINB na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją z 14 czerwca 2019 r. znak PNB.IO.II.3.603/9/162842/12/19 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (zwany dalej: PINB) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na budynku usytuowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L., zrealizowanej przez X.
sp. z o.o. w W.
W wyniku rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] w R., WINB decyzją z 27 lipca 2020 r. znak: ZOA-XXI.7721.25.2020 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z 14 czerwca 2019 r. WINB wskazał, że inwestor wykonał na dachu budynku hotelowego przy ul. [...] w L. stację bazową telefonii komórkowej na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z 30 marca 2012 r., obejmującego realizację wskazanych w nim elementów stacji bazowej telefonii komórkowej. Na podstawie analizy przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej opracowanej w dniu 25 kwietnia 2014 r. oraz kontroli przeprowadzonej w dniu 21 września 2016 r. PINB uznał, że omawiana stacja bazowa telefonii komórkowej została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, że wszystkie elementy stacji wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Zdaniem WINB charakter zarzucanych decyzji PINB wad nie pozwala na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja została wyczerpująco uzasadniona, przy czym nawet brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie może zostać zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Decyzja PINB została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym dokonano podstawowych czynności dowodowych z udziałem stron postępowania. Zakwestionowanie jakości tych czynności, w szczególności zaś oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez ww. Stowarzyszenie, GINB decyzją z 23 października 2020 r. znak DON.7100.196.2020.JSK utrzymał w mocy ww. decyzję WINB. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że inwestycja została wykonana na podstawie skutecznie złożonego zgłoszenia. Zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą wszystkie elementy stacji zamontowano w sposób zapewniający odpowiednią nośność i stateczność, zgodnie ze standardami sztuki budowlanej, a także zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami polskimi i europejskimi. Żaden z elementów stacji nie zagraża bezpieczeństwu osób lub mienia znajdujących się w budynku lub w jego pobliżu. Montaż wykonano zgodnie ze zgłoszeniem robót budowlanych z 30 marca 2012 r. Montaż stacji bazowych w orzecznictwie zaliczany jest do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę, jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że instalacja urządzenia, które jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, może w określonych warunkach być zrealizowana nawet bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.
Wobec powyższego, zdaniem GINB nie sposób stwierdzić, że zakwalifikowanie przez organ powiatowy montażu stacji bazowej jako robót budowlanych wymagających zgłoszenia rażąco narusza prawo. Prawidłowość montażu stacji potwierdza inwentaryzacja powykonawcza z 5 kwietnia 2014 r. Ponadto żaden ze zgromadzonych w aktach protokołów oględzin nie przesądza o tym, że w sprawie konieczne jest wdrożenie trybu naprawczego. W związku z powyższym, decyzja PINB dotycząca umorzenia postępowania administracyjnego wobec braku konieczności prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 p.b., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] w R. zaskarżyło ww. decyzję GINB w całości zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z:
1) art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie czy decyzja objęta wnioskiem spełniała wymogi prawa procesowego, co nie pozwala na odkodowanie stanowiska organu w tej kwestii; ponadto organ raz twierdzi, że inwestycja jest zgodna z przyjętym zgłoszeniem, a innym razem neguje to stanowisko tym bardziej, że nie wiadomo ile anten, o jakiej mocy EIRP objęto zgłoszeniem, a jakie były w dniu wydania decyzji w trybie zwykłym;
2) art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez niepodanie w decyzji, z jakimi przepisami prawa materialnego jest zgodna inwestycja, co nie pozwala na akceptację stanowiska WINB, że decyzja objęta wnioskiem spełnia wszelkie wymogi obwiązującego prawa w tym art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.; ponadto nie wiadomo czy inwestycja objęta zgłoszeniem w zakresie mocy anten jest tożsama z tą istniejącą w dniu wydania decyzji w trybie zwykłym;
3) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.; zwanej dalej: p.o.ś.) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227; zwanej dalej: u.i.o.ś.) w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 lit. a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z 10 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niedokonanie jakiejkolwiek analizy ww. przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1472/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z dnia 23 października 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję WINB z 27 lipca 2020 r., a także orzekł o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skargę należało uwzględnić, bowiem wskazano w niej istotne uchybienia organu powiatowego, nieuwzględnione przy orzekaniu przez organy nadzorcze, a świadczące w ocenie Sądu o rażącym naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz przepisów procesowych - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny.
Zarówno PINB w postępowaniu zwykłym jak również WINB i GINB w postępowaniu nieważnościowym, za najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy uznają okoliczność dokonania przez Inwestora zgłoszenia budowy stacji bazowej i brak jej oprotestowania sprzeciwem. Powyższe, w połączeniu z niekwestionowanym w orzecznictwie poglądem o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rozbieżną interpretację prawa (odnośnie do tego jak prawnie kwalifikować montaż stacji bazowej na dachu innego budynku) stanowiło podstawę orzeczenia o odmowie unieważnienia decyzji PINB umarzającej postępowanie. Nie przesądza to zdaniem Sadu I instancji, iż inwestycja jest zgodna z prawem. O ile bowiem inwestor jest chroniony dokonanym zgłoszeniem (nie popełnił samowoli budowlanej), o tyle nie oznacza to, że wykonanej inwestycji nie należało skontrolować z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Fakt przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu chroni inwestora jedynie przed zarzutem popełnienia samowoli budowlanej.
W toku trwania inwestycji zmianie ulegały zamontowane na niej anteny, przy czym różna była ich moc jak i pochylenie (tilt). To więc, że wyniki badań natężenia pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji nie wykazywały naruszeń, nie oznacza jeszcze, że tylko z tego powodu jest ona zgodna z prawem. Brak jest w rozważaniach organów oceny zgodności inwestycji z kwestią zagospodarowania przestrzennego i ochroną środowiska. Stacja bazowa była w dniu jej posadowienia jak i w dacie orzekania PINB inwestycją celu publicznego. W dacie orzekania przez PINB w aktach sprawy znajdowała się decyzja Prezydenta Miasta Lublina z 29 czerwca 2010 r. nr 2/89, którą odmówiono lokalizacji inwestycji celu publicznego - przedmiotowej stacji bazowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr SK0.41/2716/LI/2010. Niemniej jednak wyrokiem z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 725/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję SKO, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 23/12 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od tego orzeczenia. W sprawie rozpatrzonej przez PINB w ogóle brak jest nie tyle zdawkowego ale jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do tej istotnej z punktu widzenia sprawy kwestii, która być może określiłaby prawne warunki funkcjonowania inwestycji celu publicznego na tym terenie.
W aktach sprawy znajduje się opracowanie pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Rozstrzygnięcie PINB, pomimo takiego obowiązku, w ogóle nie odnosi się do tego opracowania, co stanowi istotną wadę procesową. Tymczasem jego ocena w powiązaniu z aktualnym na datę orzekania stanem i rodzajem anten wymagała jednoznacznego zajęcia stanowiska, czy z uwagi na moc zainstalowanych anten, ich maksymalne pochylenie, w tym elektryczne oraz fakt występowania miejsc dostępnych dla ludności (także tych potencjalnych) na azymutach montażu anten 110°, 180° i 342°, nie świadczą o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne było i jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia.
Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że od czasu budowy stacji do wydania decyzji przez PINB co najmniej potencjalnemu zwiększeniu uległa moc urządzeń tej stacji, zaś zaaprobowane przez GINB wyjaśnienia inwestora są w tym względzie niewiarygodne.
PINB w ogóle nie rozważył zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami środowiskowymi. Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tej mierze stanowi rażące naruszenie prawa procesowego. Organ powiatowy uchylił się bowiem od oceny kluczowych elementów inwestycji. Zdaniem Sądu, organ wydając swoje rozstrzygnięcia nie ustalił w wyczerpujący sposób stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybiając tym samym art. 7 i art. 77 § 1, a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to jest przy tym rażące, gdyż brak wypowiedzi w zasadniczej kwestii zgodności inwestycji z prawem narusza wskazane normy prawa procesowego w powiązaniu z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Błędem GINB i WINB był z kolei brak dokonania rzeczywistej oceny zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.
W skardze kasacyjnej X. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej w niniejszej spawie dopuściły się rażącego naruszenia ww. przepisów postępowania poprzez brak poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak precyzyjnego ustalenia parametrów poszczególnych anten i całego przedsięwzięcia pod kątem zgodności z przepisami prawa i oceny jego oddziaływania na środowisko i stwierdzenia, czy zalicza się ono do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy tego rodzaju oceny dokonuje się przed wybudowaniem inwestycji, a nie w trakcie jej użytkowania, kiedy to istotne jest utrzymywanie pól elektromagnetycznych przedsięwzięcia na odpowiednim poziomie, co skontrolował organ administracji II instancji, dając temu wyraz w treści uzasadnienia decyzji;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa bez wyraźnego sprecyzowania, w jaki sposób doszło do naruszenia, choć w świetle orzecznictwa i poglądów doktryny żadnej z przesłanek nieważnościowych nie można interpretować rozszerzająco, tak jak to uczynił Sąd w przedmiotowym postępowaniu, a naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne i bezsporne, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji nie dokonał rzeczywistej oceny zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy organ ocenił ww. decyzję pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i słusznie uznał, że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, w związku z czym nie doszło do rażącego naruszenia prawa;
4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm., zwanej dalej: p.u.s.a,) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym spełnieniu funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań, co do interpretacji przepisów prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska i innych, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy,
6) art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 71 ust. 1 u.o.i.ś. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy administracyjne powinny dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy taka przesłanka nie uzasadnia prowadzenia postępowania w oparciu o ww. przepisy Prawa budowlanego, albowiem tego rodzaju oceny dokonuje się przed wybudowaniem inwestycji, a nie w trakcie jej użytkowania.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca kasacyjnie podała, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. W większości przypadków pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Nie znajduje natomiast oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jakoby GINB po stwierdzeniu, iż przyjęcie zgłoszenia budowy stacji bazowej i brak sprzeciwu organu wyłącza zastosowanie art. 48 p.b. i możliwości prowadzenia postępowania wyłącznie w oparciu o przepisy art. 50-51 p.b. Sąd nie dokonał weryfikacji, czy przedmiotowa inwestycja odpowiada przepisom prawa, wyszedł bowiem z mylnego założenia polegającego na przyjęciu, że skoro stacja bazowa stanowi inwestycję celu publicznego, to GINB winien był zbadać zgodność inwestycji z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), jak również z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 z późn. zm.). W ocenie Skarżącej takie stanowisko jest całkowicie chybione i nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Oceny inwestycji pod kątem spełnienia norm przywołanych przez WSA w Warszawie dokonuje się na etapie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeszcze przed rozpoczęciem budowy w oparciu o pozwolenie na budowę, zgłoszenie lub w trybie niewymagającym zgłoszenia. Dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia nie jest możliwe w stosunku do inwestycji skarżącej, która nie jest planowana, lecz dawno wybudowana. W aktach sprawy znajdują się natomiast dokumenty potwierdzające zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa.
Nie znajduje też uzasadnienia stanowisko Sądu dotyczące konieczności sumowania czy kumulowania kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Na wstępie wskazać trzeba, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja GINB została wydana w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12, z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12). Podkreślić też należy, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
Sąd I instancji uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w toku postępowania nieważnościowego, zakwestionował ocenę dokonaną przez te organy, iż decyzja PINB nie jest dotknięta wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji decyzja PINB w sposób rażący narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem PINB umarzając postępowanie nie rozważył zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tej mierze stanowi w ocenie Sądu I instancji rażące naruszenie prawa procesowego.
Mając na uwadze tak przedstawione stanowisko Sądu I instancji wskazać należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie sposób jednakże nie dostrzec, że w literaturze przedmiotu podnosi się także, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć również przepisów proceduralnych, ale jedynie tych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji merytorycznych i - zwłaszcza – niemerytorycznych (wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 2313/21; B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s. 329). Zatem przesłanki nieważności decyzji mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyroki NSA z 5 stycznia 2018 r., II OSK 1048/17; z 17 stycznia 2019 r., II OSK 1375/18; z 13 grudnia 2017 r., II OSK 801/17; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 4248/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. można byłoby mówić w sytuacji, gdyby organ wydał decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydał decyzję bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, pominął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego danej sprawy (wyroki NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 2313/21; z 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17; http://orzeczniea.nsa.gov.pl; M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156). Co do zasady zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania (wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., I GSK 336/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji podkreślając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjątkowość trybu stwierdzenia nieważności decyzji, w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego dostrzeżone przez Sąd uchybienia mają taką wagę, iż wymagają wyeliminowania decyzji PINB z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Wskazanych niedociągnięć w uzasadnieniu decyzji PINB, Sąd I instancji nie ocenił w kontekście przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest rozważań w zakresie wyjątkowej wagi naruszenia przepisów postępowania. Decyzja PINB o umorzeniu postępowania została natomiast wydana w efekcie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ ustalił, że inwestycja została zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zamiaru wykonania robót budowlanych. Trzykrotnie dokonywał oględzin miejsca inwestycji, dokonał też analizy dokumentów zebranych w toku postępowania. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazano też okoliczności mające przemawiać za umorzeniem postępowania. Brak wypowiedzi organu w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymaganiami ochrony środowiska, nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Trudno zatem zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, aby PINB dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa ocena okoliczności wskazanych we wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji PINB powinna natomiast doprowadzić Sąd do konkluzji, iż wady tego typu mogły być weryfikowane w drodze kontroli instancyjnej w wyniku złożonego odwołania, nie natomiast w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie ma bowiem na celu ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, lecz jedynie ocenę, czy decyzja ostateczna dotknięta jest którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Odrębność postępowania zwykłego oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności została dostrzeżona przez organy nadzoru budowlanego, co skutkowało prawidłowym rozstrzygnięciem w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Zasadne zatem okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.
Błędne było również stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, iż dla oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne było dokładne określenia parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Kwestia sumowania pól elektromagnetycznych poszczególnych anten oraz obliczania tych wartości dla maksymalnych i minimalnych "TILT" była przedmiotem uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22. Zgodnie z tą uchwałą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, ze zm.), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.
Z art. 269 § 1-3 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269).
W uzasadnieniu uchwały wskazano także, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
W aktach sprawy znajduje się opracowanie pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, iż kwestia ta nie była analizowana w postępowaniu dowodowym. Brak było także podstaw do sumowania pól elektromagnetycznych poszczególnych anten. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 71 ust. 1 u.o.i.ś.
Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.