II OSK 3507/19

II OSK 3507/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 111/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-19
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 111/19 w sprawie ze skargi E. K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 listopada 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.531.2017.ML.10 w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. K. i L.K. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 111/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E. K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z 6 listopada 2018 r., znak DOZ-OAiK.650.531.2017.ML.10, w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewódzki Konserwator Zabytków w T. decyzją z 9 kwietnia 1985 r., wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] (dawniej [...]) "zespół pałacowo-parkowy w Ł., gm. [...] wraz ze strefami ochrony konserwatorskiej zaznaczonymi na mapce stanowiącej integralną część niniejszej decyzji". W uzasadnieniu tej decyzji wskazano: "Założenie pałacowo-parkowe pochodzi z I połowy XIX w. (przebudowa parku w 1912 roku). Park historyczny tworzy wraz z sąsiadującym kościołem zabytkowy zespół o wybitnych wartościach krajobrazowych. Występuje liczny starodrzew, dominujący w krajobrazie okolicy uzupełniając sylwetę kościoła. Pałac z parkiem został wpisany do rejestru zabytków na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. 14 czerwca 1977 roku".
Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 111/19 kolejno wskazano, że pismem z 6 sierpnia 2014 r. E.K. i L.K. wystąpili z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb Ł. Wnioskodawcy wskazali, że przedmiotowe działki znajdują się w strefie zewnętrznych powiązań widokowych zespołu pałacowo-parkowego wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 9 kwietnia 1985 r. Jako współwłaściciele tych nieruchomości planują na ich terenie realizację centrum konferencyjno-biznesowego, jednakże wobec ww. formy ochrony konserwatorskiej, Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr 21/A/14 z 13 lutego 2014 r. nie pozwolił na budowę inwestycji projektowanej przez wnioskodawców argumentując, że budynek ten przewyższa dopuszczalną określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w Gminie Ł. wysokość 10 m. Wnioskodawcy podkreślili, że lokalizacja inwestycji nie zakłócałaby ekspozycji chronionych obiektów, ponieważ nie znajduje się na osi widokowej zespołu zabytkowo-parkowego, zatem uzasadnionym jest wnioskowanie o przesunięcie granicy obszaru wpisanego do rejestru zabytków, w sposób wyłączający spod ochrony ww. działki ewidencyjne. Do wniosku załączono: pismo Kierownika Delegatury w S. WUOZ w Kielcach z 20 grudnia 2013 r., decyzję nr 21/A/14 Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 lutego 2014 r. oraz dwa akty notarialne umów sprzedaży działki nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...] na rzecz wnioskodawców.
Jak dalej sąd wojewódzki ustalił, w toku postępowania administracyjnego została wykonana opinia specjalistyczna Narodowego Instytutu Dziedzictwa OT w Kielcach z 11 maja 2015 r. W opinii tej przywołano skróconą historię zespołu pałacowo-parkowego M. w Ł. oraz powiązanego z nim kościoła [...]. Następnie wskazano, że obszar działek wnioskowanych do skreślenia z rejestru zabytków, został objęty ochroną na podstawie decyzji z 9 kwietnia 1985 r., wyłącznie jako do strefa ochrony konserwatorskiej ww. zespołu pałacowo-parkowego, którego cechą charakterystyczną jest powiązanie przestrzenne siedziby szlacheckiej i kościoła, jak i specyficzne ulokowanie w terenie. Działki znajdują się w granicach obszaru o symbolu U10 - teren usług, ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. i Ł. Kolonia, uchwalonym uchwałą Nr XXXII/202/2009 Rady Gminy Ł. z 29 grudnia 2009 r. (MPZP), na obszarze o symbolu U10 wprowadzono nakazy i zakazy w inwestowaniu, w tym ograniczenie wysokości zabudowy do 10 m. Rola i stan zachowania przedmiotowych działek nie zmieniły się od momentu wpisania ich do rejestru zabytków. Nie stwierdzono również utraty wartości krajobrazowych będących uzasadnieniem wpisu zespołu i stref jego ochrony do tego rejestru. Jednocześnie wskazano na zagrożenie płynące z próby wprowadzenia na terenie ww. działek inwestycji w postaci centrum biznesowo-konferencyjnego, stojącej w sprzeczności z MPZP. Konkluzją ww. opinii było stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą ustawowe przesłanki pozwalające na skreślenie wnioskowanych nieruchomości z rejestru zabytków. Pismem z 10 sierpnia 2015 r. wnioskodawcy, wnieśli do sprawy "Opinię dotyczącą korekty granic strefy ochrony konserwatorskiej zespołu pałacowo-parkowego w Ł., gm. [...]" z 3 sierpnia 2015 r., opracowaną przez prof. A.B. W opinii tej autor stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istnieją uzasadnione podstawy do skreślenia ww. nieruchomości z rejestru zabytków znajdujących się po południowej stronie biegu drogi krajowej E371. Przebieg południowej granicy strefy ochrony konserwatorskiej podyktowany był bowiem istnieniem "wartościowego starodrzewu alei robiniowej (wzdłuż drogi E371), stanowiącej element zamykający kompozycję otoczenia założenia parkowego", a aleja ta została zlikwidowana w połowie lat 80. XX w. Do akt sprawy zostały ponadto włączone: kopię "Ewidencji parku podworskiego w Ł.", opracowaną przez mgr inż. arch. J. H. oraz mgr. A. C. w czerwcu 1983 r. oraz pismo Kierownika Delegatury w S. WUOZ w Kielcach z 16 czerwca 2015 r. z wykazem czynności administracyjnych podejmowanych w obrębie stref ochrony konserwatorskiej zespołu pałacowo-parkowego w Ł.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie ww. materiału dowodowego, MKiDN decyzją z 10 listopada 2015 r., znak: DOZ-OAiK-6700/1105/14 [UB-8/15], odmówił skreślenia z rejestru zabytków działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w Ł.. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w ww. przepisie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Uoz). Organ wyjaśnił, że ww. nieruchomości zostały objęte prawną ochroną konserwatorską jako fragment strefy ochrony konserwatorskiej, a nie z uwagi na samoistne wartości zabytkowe, a zatem argumenty wnioskodawców poparte wnioskami opinii prof. A. B., nie mogą mieć zastosowania w omawianej sprawie, ponieważ nie zachodzi w niej okoliczność utraty wartości zabytkowych. Następnie Minister wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków działek ewidencyjnych nr [...] i [...] miało na celu przede wszystkim ochronę wartości widokowych zespołu pałacowo-parkowego w Ł. i taka rola ww. nieruchomości dotychczas została utrzymana. Zarówno charakter i zagospodarowanie przedmiotowych działek nie uległy zmianie od czasu wpisu do rejestru zabytków. Minister odniósł się również do okoliczności wycięcia alei robinii akacjowej, stwierdzając że nie wpisano jej do rejestru zabytków na podstawie decyzji z 9 kwietnia 1985 r. Ponadto, aleja ta znajdowała się na działce ewidencyjnej nr [...], której sposób zagospodarowania nie ma wpływu na wartości działek stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. W dalszej części uzasadnienia Minister wyjaśnił, że obiekty wzniesione po 1985 r., które wpływają niekorzystnie na strefę zewnętrznych powiązań widokowych przedmiotowego zespołu nie mogą zostać wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu, ponieważ znajdują się poza strefą ochrony konserwatorskiej (budynek Urzędu Gminy), albo znajdując się w strefie tej ochrony, zostały wzniesione zgodnie z ustaleniami MPZP (budynek stacji benzynowej). Na zakończenie odnosząc się do argumentów wnioskodawców, Minister stwierdził, że przeprowadzenie działań inwestycyjnych na omawianym terenie jest możliwe, niemniej jednak z uwzględnieniem ustaleń zawartych w MPZP i z dbałością o wartości wynikające z położenia nieruchomości w strefie ochrony konserwatorskiej.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 111/19 przywołano, że pismem z 27 listopada 2015 r. wnioskodawcy zwrócili się o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Powołując się na okoliczności wskazane w opinii opracowanej przez prof. A. B. uznali, że fakt wycięcia alei robinii akacjowej oraz poszerzenia trasy E371, jest decydujący dla możliwości skreślenia z rejestru zabytków nieruchomości ich działek. W związku z tym ocenili za mylny pogląd wyrażony w decyzji I instancji, że "aleja robinii akacjowej nie stanowiła fragmentu perspektywy krajobrazowej stanowiącej wyznacznik granic strefy ochrony konserwatorskiej". Wnioskodawcy odnieśli się również do swoich planów zainwestowania na omawianym terenie. Podkreślając, że w przedmiotowej sprawie istnieją dwie sprzeczne ze sobą opinie tj. opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z maja 2015 r. oraz prof. A. B. z sierpnia 2015 r., wnioskodawcy stwierdzili, że uzasadnione jest zwrócenie się o dodatkową opinię do Głównej Komisji Konserwatorskiej działającą przy Generalnym Konserwatorze Zabytków.
Po ponownej analizie materiału dowodowego, zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, MKiDN decyzją z 29 lutego 2016 r., znak: DOZ- OAiK660.1428.20i5.ML [140/15], utrzymał własną decyzję z 10 listopada 2015 r. odmawiającą skreślenia przedmiotowych działek z rejestru zabytków. Minister uznał, że w omawianej sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności prawne lub faktyczne, a argumenty merytoryczne zostały dostatecznie wyjaśnione w decyzji I instancji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów wniosku Minister wskazał na zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z treści decyzji z 9 kwietnia 1985 r. oraz ewidencji parkowej z czerwca 1983 r., stwierdzając, że strefy ochrony konserwatorskiej, oznaczone na załączniku graficznym do ww. decyzji, pokrywają się z wyznaczonymi granicami ochrony ekologicznej (mniejszy obszar wokół zabytkowego założenia) oraz granicami ochrony zewnętrznych powiązań widokowych (rozleglejszy obszar wokół zabytkowego założenia). Przedmiotowe działki położone są w granicach ochrony zewnętrznych powiązań widokowych - w treści ewidencji nazwanej strefą ochrony krajobrazu. Obszar ten został opisany ww. ewidencji jako strefa, w której znajdują się cenne krajobrazowo: 1. założenie pałacowo-parkowe; 2. kościół wraz z otoczeniem; 3. kapliczka przy drodze przez wieś; 4. stara aleja robinii akacjowej wzdłuż szosy prowadzącej w stronę M. i T., niemniej jednak nie wszystkie ww. elementy zostały wpisane do rejestru zabytków. Minister odwołując się do materiału zdjęciowego, znajdującego się w opinii prof. A. B. stwierdził, że w roku 1959 aleja robinii akacjowej przebiegała wzdłuż drogi do M. i T. (droga krajowa nr 9, obecnie trasa E371) od skrzyżowania z drogą do S. (droga krajowa nr 79) aż po styk z drogą na B. Natomiast na zdjęciu z 1979 r. widać, że aleja ta została w ok. 1/3 przebiegu wycięta w związku z poszerzeniem trasy E371 i rozbudową skrzyżowania z drogą krajową nr 79. Aleję robinii akacjowej ostatecznie zlikwidowano w poł. lat 80. XX w. (pismo Kierownika Delegatury w S. WUOZ w Kielcach z 16 czerwca 2015 r.). Minister wyjaśnił więc, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy został wpisany do rejestru zabytków w 1985 r., co oznacza, że nie można uznawać, że ww. aleja miała decydujący wpływ na sposób wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej w decyzji o wpisie do rejestru, ponieważ prawdopodobnie już nie istniała, bądź istniała szczątkowo. Sposób zagospodarowania i rola nieruchomości położonych na działkach nr ew. [...] i [...], nie uległy zmianie od daty wpisania ich do rejestru zabytków, a widok "na zabytek", jak i widok "z zabytku" nie został znacząco zakłócony. Zatem utrzymanie ochrony prawnej nad strefami ochrony konserwatorskiej zespołu pałacowo-parkowego w Ł. jest w dalszym ciągu zasadne. Ponadto, Minister rozpatrując wniosek skarżących o zgłoszenie przedmiotowej sprawy pod obrady Głównej Komisji Konserwatorskiej uznał, że w sprawie tej nie pojawiły się żadne niejasności wymagające dodatkowej opinii, ponieważ zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do oceny, czy zachodzą w niej ustawowe przesłanki pozwalające na skreślenie omawianego fragmentu strefy ochrony konserwatorskiej z rejestru zabytku. Jednocześnie Minister odniósł się do planów inwestorskich skarżących stwierdzając, że kwestia ta nie może być decydująca w toku postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie.
Wnioskodawcy zaskarżyli w/w decyzję MKiDN z 29 lutego 2016 r. do WSA w Warszawie. Wyrokiem z 16 marca 2017 r., VII SA/Wa 965/16, sąd wojewódzki uchylił ww. decyzję MKiDN oraz poprzedzającą ją decyzję organu wydaną w I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że rozpatrując wniosek o skreślenie działek ewidencyjnych z rejestru zabytków MKiDN nie odniósł się szczegółowo do wszystkich okoliczności tej sprawy, a przede wszystkim do argumentacji zawartej w opinii prof. A. B. stwierdzając jedynie, że aleja robinii akacjowej nie miała decydującego wpływu na sposób wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej. Następnie odwołując się do treści ewidencji parku podworskiego w Ł., w której wskazano, że aleja robinii akacjowej została wymieniona jako element cenny krajobrazowo i stanowiła składnik historycznej kompozycji przestrzennej założenia pałacowo-parkowego w Ł., WSA w Warszawie uznał stanowisko Ministra za stojące w sprzeczności z podstawową zasadą ochrony zabytkowych zespołów rezydencjonalnych, tj. zachowaniem ich rozplanowania i kompozycji przestrzennej w historycznych granicach. Późniejsze całkowite wycięcie starodrzewu robinii akacjowej stanowi o utracie przez zabytkowy zespół pałacowo-parkowy jednego z elementu determinującego jego wartość historyczną. Sąd wojewódzki uznał ponadto, że Minister nie przeanalizował także zdjęć załączonych do opinii prof. A. B. i nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że widok "na zabytek", jak i widok "z zabytku" nie został znacząco zakłócony, bowiem w ocenie sądu z przedstawionych zdjęć wyraźnie wynika, że widok na wzgórze pałacowe został przesłonięty przez istniejące drzewa i nową zabudowę kubaturową, co zostało częściowo potwierdzone w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Z uwagi na wydanie w niniejszej sprawie dwóch rozbieżnych opinii naukowych tj. Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w Kielcach oraz autorstwa prof. A. B., sąd wojewódzki w wyroku VII SA/Wa 965/16 uznał za zasadny wniosek skarżących dotyczący wydania dodatkowej opinii w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie wskazano, że taką dodatkową opinię może wydać Główna Komisja Konserwatorska. Sąd wojewódzki eksponował ponadto w cyt. wyroku znaczenie prawidłowości uzasadnienia decyzji wydawana na podstawie Uoz.
Jak dalej w wyroku VII SA/Wa 111/19 wskazano, Minister następnie powiadomił wnioskodawców o przedłożeniu pod obrady Głównej Komisji Konserwatorskiej sprawy skreślenia z rejestru zabytków działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w Ł. Pismem z 11 września 2017 r. wnioskodawcy wnieśli do sprawy: 1. analizę widoczności z drogi krajowej nr 79 na zespół pałacowo-parkowy oraz kościół, gmina Ł.; 2. mapę z wizualizacją 3D projektowanej bryły hotelu na tle kościoła oraz zespołu pałacowo-parkowego w Ł., gmina Ł.; 3. pendrive z ww. dokumentacją w wersji elektronicznej.
Z wyroku wynika, że Główna Komisja Konserwatorska na posiedzeniu 17 października 2017 r., po zapoznaniu się i analizie dowodów zgromadzonych w aktach ww. sprawy (również wniesionych przez strony), podjęła uchwałę nr 1, w której stwierdziła że nie zachodzą przesłanki umożliwiające skreślenie przedmiotowych działek z rejestru zabytków, gdyż od czasu wpisania ich do rejestru nie nastąpiła utrata wartości, które zadecydowały o rozciągnięciu nad nimi ochrony konserwatorskiej. Działki te nadal znajdują się w strefie zewnętrznych powiązań widokowych dla zespołu pałacowo-parkowego M. oraz kościoła parafialnego. Główna Komisja Konserwatorska zwróciła uwagę, że obszar, na którym usytuowane są przedmiotowe działki, będące od 2012 r. własnością państwa stron, objęte są ochroną konserwatorską przez wpis do rejestru zabytków oraz ustaleniami MPZP. Oznacza to, że na tym terenie, w toku projektowania inwestycji muszą być respektowane ustalenia planu, jako ustawowej formy ochrony zabytku (art. 7 pkt. 4 Uoz). Główna Komisja Konserwatorska stwierdziła, że ustalenia szczegółowe nie wprowadzają odstępstwa od zasady wynoszenia obiektów budowlanych do wysokości 10 m, natomiast w przedstawionej przez właścicieli ww. działek koncepcji wielkogabarytowej inwestycji pn. "Hotel [...]", która ma powstać w niedalekim sąsiedztwie założenia pałacowo-parkowego, o dużych walorach architektonicznych, przestrzennych i przyrodniczych, jej maksymalna wysokość (do 17,88 m) znacznie (o blisko 80%) przekracza ustalenia planu.
Powyższa uchwała nr 1 Głównej Komisji Konserwatorskiej została doręczona stronom, które za pośrednictwem pełnomocnika wniosły uwagi do sprawy. Strony stwierdziły, że ww. uchwała w żadnym miejscu nie odnosi się do argumentów zawartych w opinii prof. A. B., ani do powodów wpisania przedmiotowych działek do rejestru zabytków, jako strefy ochrony konserwatorskiej. W ocenie wnioskodawców, działki ewidencyjne nr [...] i [...] zostały włączone do tej strefy ze względu na ochronę alei robinii akacjowej, jako istotnego elementu krajobrazu. Wywodząc powyższe przekonanie z treści ewidencji parkowej z 1983 r. strony stwierdziły, że "za wątpliwe należy uznać twierdzenia, jakoby ustalenie strefy ochrony konserwatorskiej nastąpiło wyłącznie z uwagi na ochronę powiązań widokowych, z całkowitym pominięciem znaczenia i funkcji alei robinii". Zatem usunięcie tej alei strony uznały za przesłankę do skreślenia przedmiotowych działek z rejestru zabytków. Jednocześnie strony wniosły o wykonanie dodatkowej opinii biegłego, który w wyczerpujący sposób odniesie się do przedstawionych powyżej okoliczności, w szczególności ustali z jakiego powodu nieruchomości wnioskodawców, objęte zostały strefą ochrony konserwatorskiej i czy okoliczności te w dalszym ciągu mają miejsce, czy też na przestrzeni lat uległy zmianie. Do pisma zostały załączone: 1. analiza widoczności z drogi krajowej (nr 79) na zespół pałacowo-parkowy oraz kościół w miejscowości Ł., gm. Ł.; 2. film stanowiący nagranie z drona.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że w związku z ww. wnioskiem dowodowym zawartym w piśmie stron z 21 grudnia 2017 r., organ prowadzący niniejsze postępowanie zlecił dr inż. D.S., rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w specjalizacji parki, ogrody i cmentarze, krajobraz kulturowy - wykonanie opinii specjalistycznej w przedmiotowej sprawie. W opinii specjalistycznej z 10 lipca 2018 r. dr inż. D. S. przywołała skrócony rys historyczny miejscowości Ł. oraz kompleksu pałacowo-parkowego rodziny M. wraz z kościołem. Autorka zwróciła uwagę, iż usytuowane na wzniesieniu ww. założenie od 2 poł. XIX w. jest w pełni eksponowane na tle otwartego, rolniczego krajobrazu. Powiązania widokowe pomiędzy parkiem, pałacem i krajobrazem otaczającym istniały po schyłek XIX w., na co wskazuje forma pałacu, inspirowana modelem włoskiej willi wieżowej, często wiązanej z otoczeniem krajobrazowym, a także fakt, że w ewidencji parkowej z 1983 r. wzdłuż południowej granicy parku nie odnotowano (na wysokości pałacu i podjazdu) żadnych egzemplarzy starodrzewu. Wzgórze nie było więc gęsto zadrzewione, co dawało wgląd z pałacu i jego okolic w krajobraz. W tym czasie nie było na terenie Ł. żadnych alej, stary park został przeprojektowany w 1912 r., według projektu S. C. Projekt S. C. jest jednak nieznany, stąd trudno ustalić, czy został w pełni zrealizowany. Z porównania układu przestrzennego Ł. z 1878 r. i z 1938 r. wynika, że rozwój miejscowości nastąpił w kierunku na zachód, na północ oraz na północny wschód od założenia pałacowego i kościoła. Natomiast tereny położone na południe, południowy wschód i południowy zachód od parku i kościoła nadal pozostawały wolne od zabudowy, gwarantując założeniu pałacowemu z masywem wysokiej zieleni i kościołowi wyraźną ekspozycję i funkcję dominanty w krajobrazie. Na planie z 1937 r. odnotowano w Ł. dwie drogi obsadzone alejowo: drogę wiodącą w kierunku Krakowa (obecna droga nr 79) i drogę wiodącą w kierunku wsi P. i Ż. (obecnie jeden z odcinków trasy E371). W latach powojennych, pomimo zmian funkcji i właścicieli zespół pałacowo-parkowego z kościołem, zachował swój kontekst krajobrazowy, jako główna dominanta przestrzenna. Nie zachowały się dawne sady, na południe od założenia parkowego, które funkcjonowały w czasach przekształceń wprowadzanych przez S. C., co sprawia, że znacznie czytelniejsze niż w początkach XX w. stały się powiązania pałacu i parku z krajobrazem w kierunku południowym, szczególnie w stanie bezlistnym, zwłaszcza, że sam pałac i podjazd znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie granicy parku. Znajdujący się na szczycie wzgórza plac kościelny stanowi ważny dla całości kompozycji założenia pałacowo-parkowo-kościelnego punkt widokowy, z którego rozciąga się widok na położone poniżej tereny łąk i sadów oraz część zabudowy Ł.. w postaci kilku domów jednorodzinnych. Widok ten jest zamknięty od południa ścianą lasu. Pomimo obecności kameralnej współczesnej zabudowy, stanowi świadectwo historycznego rolniczego kontekstu krajobrazowego założenia rezydencjalnego i kościoła. Jako obiekt powodujący w tutejszym krajobrazie dysonans może być odbierany budynek Urzędu Gminy, ale znajduje się on poza strefą ochrony zewnętrznych powiązań widokowych. W dalszej części opinii, rzeczoznawca analizując wartości zabytkowe i przestrzenne założenia pałacowo-parkowego wraz z kościołem w Ł., podkreśliła walory ww. zespołu jako dominanty w krajobrazie miejscowości. Wyjaśniła, że treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie wskazuje na wartości jednostkowych obiektów tj. pałacu z parkiem i kościoła, ponieważ obiekty te zostały wpisane indywidualnie do rejestru zabytków już w 1957 i 1978 r. Oznacza to, że decyzja z 9 kwietnia1985 r. dotyczy przede wszystkim ochrony roli tych obiektów w krajobrazie jako składowych spójnego zespołu zabytkowego, którego "wybitne wartości" wynikają przede wszystkim z perfekcyjnego wpisania w otaczający krajobraz i faktu pełnienia w nim funkcji dominanty przestrzennej. W celu ochrony dominującej roli ww. zespołu w krajobrazie, organ konserwatorski wyznaczył strefy ochrony konserwatorskiej, przy czym zasięg tej ochrony oparł na ustaleniach autorów dokumentacji ewidencyjnej z 1983 r. W tym miejscu autorka podkreśliła, że w ewidencji parkowej z 1983 r. istotnie wymieniono: "założenie pałacowo-parkowe; kościół wraz z otoczeniem; kapliczkę przy drodze przez wieś /naprzeciw parku i kościoła/; starą aleję - robinii akacjowej wzdłuż szosy prowadzącej w stronę M. i T." - jednakże nie zostały one w ten sposób wymienione w decyzji z 9 kwietnia 1985 r. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone są w granicach obszaru, określonego w ww. ewidencji parkowej, jako strefa zewnętrznych powiązań widokowych. Wzajemne relacje przestrzenne zachodzą pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym wraz kościołem a krajobrazem, służąc ochronie dominującej roli ww. zespołu w krajobrazie, co zostało podkreślone w uzasadnieniu decyzji o wpisie. Rozpatrywane działki zlokalizowane są na południe od zespołu zabytkowego, a więc od strony szczególnie istotnej dla jego ekspozycji. Działki te zachowały do chwili obecnej wartości, dla których objęto je w 1985 r. ochroną konserwatorską. Nadal, czytelne są ich bezpośrednie relacje widokowe z zespołem pałacowo - parkowym i kościołem, nadal wchodzą też w zakres widoków na zabytkowy zespół z głównych tras komunikacji kołowej, których potrzeba ochrony została szczególnie mocno podkreślona przez autorów ewidencji parkowej z 1983 r. Te kluczowe, nadal istniejące widoki na zabytkowy zespół z tras komunikacyjnych to przede wszystkim widoki od południa i zachodu, z dróg nr 79 (do Krakowa), E371 (do Rzeszowa) oraz 872 (wiodącej przez okoliczne wsie do przeprawy promowej przez Wisłę). Działki [...] i [...] wchodzą w zakres widoków z dróg nr 79 i 872. W tym kontekście dr inż. D. S. podkreśliła, że w przypadku widoku z drogi E371, dla percepcji dominanty jaką jest ww. zespół, ogromne ma znaczenie, czy w zasięgu wzroku obserwatora przemieszczającego się trasą nie pojawi się w pobliżu obiekt konkurujący skalą z ww. dominantą. Autorka widzi takie zagrożenie w projektowanym budynku centrum konferencyjno-biznesowego, którego realizację właściciele działek planują na nich, ponieważ zamierzenie to przewiduje kubaturę o wysokości porównywalnej z 5-piętrowym budynkiem mieszkalnym i długości 46,20 m. Dopełniając rozważania na temat wartości działek nr [...] i [...], jako fragmentu strefy ochrony konserwatorskiej, autorka opinii zauważyła, że od momentu wpisania ich terenu do rejestru zabytków do chwili obecnej, działki te zachowały swój historyczny, rolniczy sposób użytkowania. Krajobraz rolny przez kilka stuleci stanowił naturalny kontekst przestrzenny zabytkowego zespołu, a fakt, że przetrwał do czasów współczesnych jest ogromną wartością tego miejsca. Zatem jedynie ewentualna zabudowa zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. ekstensywna, zharmonizowana co do formy i skali z tradycjami lokalnej architektury i usytuowana w sposób nie ingerujący w nadal istniejące powiązania widokowe zabytkowego zespołu i otaczającego krajobrazu, nie wpłynie negatywnie na zachowanie przez zespół pałacowo-parkowy funkcji dominanty krajobrazowej. Pomimo obecności kilku współczesnych jednorodzinnych budynków, powiązania widokowe zachowały się także ze wzgórza kościelnego i z parku na krajobraz w kierunku południowym, w tym również na działki nr [...] i [...]. W widoku tym obecne są fragmenty łąk i sadów, a horyzont zamyka ściana lasu (już poza granicami strefy ochrony konserwatorskiej). W tym kontekście, wprowadzenie na przedmiotowych działkach zabudowy o planowanych gabarytach, całkowicie zmieniłoby charakter tego widoku.
W wyroku podano, że dr inż. D. S., ustosunkowując się do argumentacji o decydującej roli obsadzenia alejowego drogi E371 (do Rzeszowa) w kontekście wpisania w 1985 r. działek ewidencyjnych nr [...] i [...] do rejestru zabytków, zauważyła, że chociaż w przeszłości aleja ta była faktycznie cennym elementem lokalnego krajobrazu kulturowego, to jej istnienie było tylko kilkudziesięcioletnim epizodem w długiej historii tutejszego zespołu pałacowo-parkowego z kościołem. Natomiast przedmiotem ochrony strefy ochrony konserwatorskiej (zewnętrznych powiązań widokowych) w Ł. są wszystkie zachowane do dziś, historycznie ukształtowane relacje zabytkowego zespołu z krajobrazem, ze szczególnymi uwzględnieniem podkreślających jego dominującą rolę. Relacje te tworzone były od czasów wzniesienia średniowiecznego kościoła na wzgórzu i ówczesnego zdefiniowania jego dominującej roli w okolicy, poprzez ukształtowanie relacji wzgórza kościelnego ze wsią założoną u jego podnóża, a poszerzone w późniejszych latach o relacje z rezydencją. Potwierdza to analiza historii alei robinii akacjowej wynikająca z badań materiałów kartograficznych i zdjęć archiwalnych. Aleja nie została odwzorowana na planach miejscowości z 1900 r. i 1915 r. Umieszczono ją na mapie z 1938 r. Według ustaleń prof. A. B. aleję robiniową wycięto częściowo w okresie między 1959 r. a 1979 r., najprawdopodobniej w związku z modernizacją skrzyżowania dróg nr 79 i E371. W 1983 r., w czasie sporządzania ewidencji parkowej, nie istniał już jej duży fragment - w sąsiedztwie działki nr [...]. Zatem wprowadzenie strefy ochrony konserwatorskiej na tej działce w 1985 r., nie mogło być spowodowane chęcią ochrony widoku na tę aleję, bo na wysokości ww. nieruchomości alei już fizycznie nie było (z wyjątkiem niewielkiego fragmentu na zachód od obecnej stacji paliw). Zatem gdyby zamiarem służb konserwatorskich w 1985 r. była wyłącznie ochrona widoku od południa na aleję i sama aleja robinii akacjowej, ochroną objęto by tylko teren na wysokości zachowanego jej fragmentu. Tymczasem strefę ochrony konserwatorskiej zlokalizowano wzdłuż całego odcinka drogi E371, uznanego za kluczowy dla ekspozycji zespołu zabytkowego od południa: od jej skrzyżowania z drogą nr 79 po kolejne skrzyżowanie - z drogą 872, co zapewniało zachowanie widoczności z tych dróg na zabytkowy zespół, a także utrzymanie dominującej roli tego zespołu w krajobrazie. Autorka opinii zauważyła, że na podobnych zasadach, jak odcinek drogi E371, jako strefę ochrony konserwatorskiej (zewnętrznych powiązań widokowych), wpisano do rejestru zabytków drogę biegnącą od zachodniej strony zespołu przez wieś (dalszy odcinek drogi nr 79). Przy czym przy ww. drodze nie występowało żadne wartościowe obsadzenie alejowe.
Sąd wskazał w wyroku, iż Autorka opinii odniosła się również do dowodu wniesionego przez wnioskodawców, tj. "Analizy widoczności z drogi krajowej (nr 79) na zespół pałacowo-parkowy oraz kościół". Zwróciła uwagę, że analiza ta została wykonana tylko z jednego punktu na drodze, w sytuacji gdy percepcja krajobrazu odbywa się w sposób czynny, natomiast obserwatorzy w różny sposób się przemieszczają i pod różnymi kątami obserwują dominanty. W tym kontekście wynik analizy uznała za niemiarodajny. Nie zgodziła się też z argumentem o całkowitym przysłonięciu drzewami widoku na kościół i pałac, ponieważ kościół widoczny jest z wielu punktów i pod różnymi kątami z drogi nr 79, a jednocześnie z placu kościelnego otwiera się widok w przeciwnym kierunku - na łąkę, położone poniżej budynki Domu Dziecka, a dalej na drogi E371 i nr 79, działki nr [...] i [...] (na których ma stanąć Hotel "[...]") oraz położone za nimi sady i las. W przypadku widoku "na" i "z" zespołu pałacowego, autorka opinii stwierdziła, że zarówno pałac, jak i podjazd, położone są w bardzo bliskiej odległości od południowego odcinka ogrodzenia, wzdłuż którego, na wysokości tegoż podjazdu rosną nieliczne drzewa (najprawdopodobniej samosiewy), w związku z czym w stanie bezlistnym (przez około pół roku) widok z okolicznych dróg na pałac i z okolic pałacu na krajobraz staje się bardzo czytelny (na dowód przytoczyła film z drona wykonany przez wnioskodawców w stanie bezlistnym). Ponadto, autorka zauważyła, iż szata roślinna parków ma charakter dynamiczny i trudno przewidzieć, czy widok (obecnie zachowany częściowo) z przyczyn naturalnych lub konserwatorskich nie zostanie w przyszłości całkowicie otwarty, Aktualnie trwają w parku prace rewaloryzacyjne i duża część samosiewu, która przysłaniała wiele widoków jest sukcesywnie usuwana. W podsumowaniu swojej opinii, autorka sformułowała następujące wnioski: celem utworzenia strefy ochrony konserwatorskiej (zewnętrznych powiązań widokowych) otaczającej zespół pałacowo-parkowy w Ł., obejmującej swoim zasięgiem również działki nr ew. [...] i [...], była ochrona wartości krajobrazowych tego zespołu, a w szczególności jego dominującej roli w krajobrazie; działki ewidencyjne nr [...] i [...] znajdują się w polach widoków z okolicznych dróg na zabytkowy zespół pałacowo - parkowy (szczególnie z drogi nr 79), a także w polu widoku z zabytkowego zespołu w kierunku południowym. Widoki te są szczególnie czytelne w stanie bezlistnym (przez połowę roku), kiedy wyraźnie widać nie tylko eksponowane przez cały rok kościół i park, ale też i lekko przysłonięty obecnie drzewami pałac. Planowany budynek Hotelu "[...]" doprowadziłby do zatarcia tych widoków i stanowiłby w tutejszym krajobrazie kulturowym, ze względu na swoją skalę, obiekt dysharmonijny i konkurujący z istniejącą dominantą terenu - zabytkowym zespołem pałacowo- parkowym; ani sposób zagospodarowania przedmiotowych działek, ani ich wartość wynikająca z faktu, iż stanowią one fragment przedpola widokowego zespołu pałacowo - parkowego, od momentu wpisu do rejestru zabytków, do chwili obecnej nie uległy zmianie, w związku z czym nie zachodzą przesłanki do ich wykreślenia z rejestru zabytków.
Jak dalej w wyroku wskazano Minister przekazał pełnomocnikowi stron ww. opinię specjalistyczną, a także zawiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wypowiedzenia co do zebranych dowodów w siedzibie organu w wyznaczonym terminie. Pismem z 7 sierpnia 2018 r. pełnomocnik stron przedstawił uwagi do treści ww. opinii stwierdzając, iż opracowanie to wybiórczo odnosi się do problematycznych kwestii, o wyjaśnienie których wniosły strony "wobec tego nieakceptowanym jest twierdzenie, że opinia została wykonana w związku z wnioskiem dowodowym z dnia 21 grudnia 2017 r." Zakwestionowano wybór osoby opiniującego, stawiając jej zarzut stronniczości wobec powiązania z organem administracji publicznej rozstrzygającym w przedmiotowej sprawie. Natomiast polemizując z treścią samej opinii, strony ponownie powołały się na ustalenia ewidencji parkowej z 1983 r. podkreślając znaczenie alei robinii akacjowej w kontekście obiektów i stref cennych krajobrazowo w Ł.. W piśmie stwierdzono, że ustalenia autorki dotyczące datowania alei, mają odwrócić uwagę od głównego problemu przyczyn objęcia działek wnioskodawców ochroną konserwatorską w 1985 r. W tym kontekście przywołano treść wyroku WSA w Warszawie z 16 marca 2017 r., VII SA/Wa 965/16, którym uchylono decyzje Ministra wydane dotychczas w przedmiotowej sprawie, tj. fragment odnoszący się do kwestii ochrony zabytkowych zespołów rezydencjonalnych z zachowaniem ich rozplanowania i kompozycji przestrzennej w historycznych granicach. Na tej podstawie strony podkreśliły ponownie przekonanie, że aleja robinii akacjowej przy drodze krajowej E371 stanowiła element zespołu pałacowo-parkowego w Ł., a jej usunięcie zmieniło krajobraz miejscowości Ł. Ponadto stwierdzono, że opiniująca forsuje pogląd, że szczególnej ochronie podlega widok ze wzgórza kościelnego na okolicę, co w ocenie stron jest nieuzasadnione, ponieważ po wycięciu alei robiniowej, która zamykała widok ze wzgórza nie można mówić o spójnym krajobrazie. Jednocześnie zarzucono ww. opinii nierzetelność, ponieważ autorka "wchodzi w rolę organu administracji publicznej i ocenia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy", natomiast wnioskodawcom "zależało na sporządzeniu rzetelnej analizy, która wyjaśniałaby pojawiające się w sprawie wątpliwości". Pełnomocnik stron wniósł o przedłużenie terminu załatwienia sprawy, wobec potrzeby powołania nowych dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym dowodu z przesłuchania świadków. Wniosek ten uwzględniono.
W wyroku ustalono, że pełnomocnik stron przedłożył dalsze uwagi w sprawie, skupiające się na wykazaniu znaczenia alei robinii akacjowej przy wyznaczaniu granic ochrony konserwatorskiej w 1985 r., a także sugerujące, iż ewentualne prace prowadzone przy pałacu w Ł. pozostają w ścisłym związku ze sprawą skreślenia z rejestru zabytków działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Jako dowody potwierdzające wysuwane przez strony tezy, do pisma załączono: 1. pismo Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 3 września 2018 r.; 2. oświadczenia od 22 mieszkańców Ł. ze wspomnieniami dotyczącymi istnienia alei wzdłuż drogi krajowej nr 9 (E371); 3. trzy mapy samochodowe z 1976, 1982 i 1984/85; 4. wydruk ze strony "wyborcza.pl Kielce" artykułu z 1.09.2008 r.
W wyroku ustalono, iż MKiDN wskazał, że w związku z ww. wyrokiem WSA w Warszawie konieczne stało się rozpatrzenie opisanego na wstępie wniosku o skreślenie z rejestru zabytków działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w Ł. Minister postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru nie ma na celu weryfikacji lub kontroli decyzji z 9 kwietnia 1985 r., lecz ustalenie, czy w sprawie tej zachodzą ww. przesłanki, ściśle określone przepisem art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2017, poz. 2187, Uoz), w odniesieniu do stanu zachowania zabytku z daty wpisu.
W wyroku zrekapitulowano motywy przywołanej na wstępie decyzji Ministra z 6 listopada 2018 r., gdzie organ naczelny argumentował, iż w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy w postaci m.in.: 1. "Ewidencji parku podworskiego w Ł.", opracowanej przez mgr inż. arch. J. H. oraz mgr. A. C. w czerwcu 1983 r. (dalej: ewidencja z 1983); 2. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Sandomierzu z 9 kwietnia 1985 r., wpisującej do rejestru zabytków zespół pałacowo-parkowy w Ł. wraz ze strefami ochrony konserwatorskiej; 3. Opinii specjalistycznej w sprawie skreślenia z rejestru zabytków działek o numerach [...] i [...] w miejscowości Ł., wykonanej 11 maja 2015 r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w Kielcach, na zlecenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: NID 2015); 4. "Opinii dotyczącej korekty granic strefy ochrony konserwatorskiej zespołu pałacowo- parkowego w Ł., gm. [...]", opracowanej 3 sierpnia 2015 przez prof. dr. hab. inż. arch. A. B., na zlecenie wnioskodawców (dalej: B. 2015); 5. Uchwały nr 1 Głównej Komisji Konserwatorskiej z 17 października 2017 r., wydanej w sprawie skreślenia z rejestru zabytków - działek nr ew. [...] i [...] w strefie ochrony konserwatorskiej w zespole pałacowo-parkowym w Ł. (dalej: GKK 2017); 6. "Opinii w sprawie skreślenia z rejestru zabytków działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości Ł., wpisanych do tego rejestru pod numerem [...] (d. [...])", wykonaną 10 lipca 2018 r. przez dr inż. D. S., na zlecenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Ponadto, organ rozpatrzył i ocenił dowody wniesione przez strony, jako załączniki do pism z 11 września 2017 r., 21 grudnia 2017 r. oraz 19 września 2018 r. (wcześniej wymienione w treści niniejszego uzasadnienia). Wobec uwag wnioskodawców, na wstępie należy wyjaśnić, że w toku prowadzonego postępowania, przed zleceniem wykonania opinii zgodnie z wnioskiem dowodowym stron, organ zwrócił się z zapytaniem ofertowym do trzech rzeczoznawców Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którzy specjalizują się w zagadnieniach ochrony założeń parkowych i krajobrazu kulturowego. Jeden z nich nie udzielił odpowiedzi na zapytanie, natomiast drugi wskazał, iż przeszkodą w wykonaniu opinii jest fakt zależności służbowej prof. A. B. oraz towarzyskie powiązania z architektem zaangażowanym w projekt inwestycji na przedmiotowym terenie. Odpowiedzi pozytywnej udzieliła jedynie dr inż. D. S. (dowody w aktach sprawy). Jako rzeczoznawca Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołany zgodnie z art. 100 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dr inż. D. S. ma prawo do wydawania ocen i opinii na rzecz organów ochrony zabytków. Tym samym zarzut wnioskodawców dotyczący stronniczości dr inż. D. S. jest nietrafny, a jej opinię należy uznać za pełnowartościowy dowód w sprawie. Po przeprowadzeniu analizy całości ww. materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, MKiDN ustalił, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w miejscowości Ł., nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 13 ust. 1 i 2 Uoz, które mogłyby uzasadniać skreślenie z rejestru zabytków tej części strefy ochrony konserwatorskiej zespołu pałacowo-parkowego w Ł..
Zdaniem MKiDN przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest zespół pałacowo-parkowy w Ł., w granicach obejmujących zabytkowy pałac, park oraz kościół. Poszczególne elementy ww. zespołu są indywidualnie wpisane do rejestru zabytków: 1. kościół, decyzją z 5 października 1956 r. (dawny numer rejestru 220); 2. park, decyzją z 19 grudnia 1957 r. (dawny numer rejestru 694); 3. pałac z parkiem, decyzją z 8 lutego 1978 r. (dawny numer rejestru 128). Decyzją z 9 kwietnia 1983 r., do rejestru zabytków wpisano ww. obiekty jako zespół, wraz ze strefami ochrony konserwatorskiej (dawny numer rejestru [...], obecnie [...]). Decyzja ta została wydana w związku z ustaleniami dokonanymi podczas opracowania ewidencji parkowej w 1983 r., w której podkreślono wartości zabytkowe założenia, tworzonego z wzajemnych relacji zespołu pałacowo-parkowego ze znajdującym się obok kościołem parafialnym oraz terenem kościelnym. Ponadto, w ewidencji tej wskazano na konieczność ochrony wartości krajobrazowej ww. założenia, zlokalizowanego na wzgórzu, a tym samym stanowiącego historyczną dominantę w krajobrazie (ewidencja z 1983, str. 7). Powiązanie treści ewidencji z 1983 r. z treścią decyzji z 9 kwietnia 1985 r. jest oczywiste, niemniej jednak nie oznacza pełnego odwzorowania ewidencji w zakresie i przedmiocie ochrony konserwatorskiej, ustalonej ww. decyzji. Organ ochrony zabytków wpisując do rejestru ww. założenie, w toku postępowania obowiązany był bowiem do oceny dowodów w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaistniałego w 1985 r.
Badając treść tej decyzji, podkreślono, że w jej uzasadnieniu dookreślono przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej, wskazując: "Park historyczny tworzy wraz z sąsiadującym kościołem zabytkowy zespół o wybitnych wartościach krajobrazowych. Występuje liczny starodrzew, dominujący w krajobrazie okolicy uzupełniając sylwetkę kościoła". Z treści ww. uzasadnienia wynika zatem jednoznacznie, iż zabytkowe założenie ogranicza się jedynie do terenu wzgórza, gdzie występuje starodrzew parkowy oraz zadrzewienie wokół kościoła. Starodrzew ten, z racji usytuowania dominuje w krajobrazie okolicy, przy czym najbardziej czytelnym elementem założenia jest sylwetka kościoła (wieża kościelna). Powyższa wykładnia treści decyzji jest zgodna z ustaleniami poczynionymi w ewidencji z 1983 r., w której opisano kompozycję założenia rezydencjonalno-sakralnego (str. 2, 3), a także sporządzono plan w skali 1:1000. Fakt, iż założenie parkowe wraz z kościołem ogranicza się jedynie do wzgórza, na którym się znajduje, potwierdza również załącznik graficzny do decyzji z 9 kwietnnia1985 r. Na ww. załączniku, historyczne granice założenia są oznaczone linią tworzoną przez długie kreski przerywane kropkami. W granicach tych oznaczono również obrys budynku pałacu, obrys budynku kościoła oraz muru kościelnego. Tym samym nieuzasadnione, a także niezgodne z treścią ewidencji z 1983 r. oraz decyzji z 9 kwietnia 1985 r., jest wyznaczenie szerszej granicy założenia pałacowo-parkowego z kościołem, w sposób zaproponowany przez prof. A. B. (B. 2015, zdjęcia 2A i 2B, str. 3).
Sąd przywołał następne wywody decyzji Ministra, wedle którego z dalszej analizy załącznika do decyzji z 9 kwietnia 1985 r., wynika, że wokół historycznych granic ww. założenia wyznaczono obszar pierwszej strefy ochrony konserwatorskiej, oznaczony linią tworzoną przez krótkie kreski przerywane kropkami. Strefa ta częściowo zawiera się, a częściowo wykracza poza granice drugiej strefy ochrony konserwatorskiej, która ma znacząco większy zasięg niż pierwsza, a oznaczona jest linią tworzoną przez długie kreski przerywane trójkątami. Strefy te, przez podobieństwo do jednego z załączników ewidencji z 1983 r., są interpretowane jako strefa ochrony ekologicznej, będąca bezpośrednią otuliną zespołu oraz strefa ochrony zewnętrznych powiązań widokowych, o szerokim zakresie terenów otwartych na wzgórze z zabytkowym zespołem (ewidencja z 1983, legenda do załącznika graficznego skala 1:5000; NID 2015, str. 8). Rolą strefy ochrony ekologicznej - "ok. 100 m od drzewostanu" - jest zabezpieczenie "głównie wód powierzchniowych i wgłębnych" oraz "obsuwającej się skarpy" (ewidencja z 1983, str. 7). Natomiast rolę strefy ochrony zewnętrznych powiązań widokowych, wobec braku jej charakterystyki w opracowaniu ewidencyjnym, należy interpretować zgodnie z jej leksykalnym znaczeniem, jako obszar służący ochronie widoków na wzgórze z zabytkowym założeniem i jego odbioru z różnych punktów widokowych. W granicach ww. strefy znajdują się przedmiotowe nieruchomości, oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] w Ł. Są to nieruchomości niezabudowane, stanowiące grunty do niedawna uprawiane rolniczo. Zatem do rejestru zabytków zostały wpisane, nie z uwagi na samoistne wartości zabytkowe, lecz jako teren realizujący warunki ochrony zewnętrznych powiązań widokowych na zabytkowe założenie, dominujące w krajobrazie, a jednocześnie obszar włączony w otwarcie widokowe z ww. założenia na okolicę (NID 2015, str. 4; S. 2018, str. 4-6).
W ocenie organu naczelnego obszar strefy ochrony zewnętrznych powiązań widokowych można przez analogię częściowo odnieść do strefy ochrony krajobrazu (ewidencja z 1983, str. 8), której zadaniem miało być zachowanie "sektorów widoczności" na obiekty i strefy cenne krajobrazowo "zwłaszcza od strony najbardziej eksponowanej to jest od strony głównych dróg komunikacji kołowej". Według ustaleń ewidencji z 1983 r., strefą krajobrazową "obejmuje się główne sektory widoczności oraz pas szer. 50-60 m od obiektów chronionych". Do obiektów i stref cennych krajobrazowo zaliczono: 1. założenie pałacowo- parkowe; 2. kościół wraz z otoczeniem; 3. kapliczkę przy drodze przez wieś (naprzeciw parku i kościoła); 4. starą aleję - robinii akacjowej wzdłuż szosy prowadzącej w stronę M. i T.". To z ww. fragmentu, wnioskodawcy wywodzą swoje przekonanie o zaistnieniu okoliczności pozwalających na skreślenie przedmiotowych działek z rejestru zabytków, powołując się na fakt uznania "starej alei -robinii akacjowej" za część zabytkowego założenia, której usunięcie spowodowało znaczącą zmianę w jego kompozycji (Bóhm 2015, str. 4-5, 7-8). Większość zgromadzonych w sprawie dowodów stoi jednak w sprzeczności z ww. tezą. I tak, wskazana aleja robinii akacjowej, dawniej znajdująca się wzdłuż drogi krajowej nr 9 (w latach 1970-1985 o numerze 310, obecnie E371), nie została wpisana do rejestru zabytków na podstawie decyzji z 9 kwietnia 1985 r. Nie została wymieniona w treści sentencji, ani uzasadnienia ww. decyzji. Nie została oznaczona na załączniku graficznym, chociaż oznaczono budynek pałacu, budynek kościoła oraz granice towarzyszącego im starodrzewu. Nie można również twierdzić, że był to element znajdujący się w historycznych granicach założenia parkowego, przeprojektowanego przez S. C. w 1912 r. (Bóhm 2015, str. 5). Projekt S. C. nie zachował się (ewidencja z 1983, str. 1-2, Sikora 2018, str. 2-3), natomiast wszystkie cechy charakterystyczne dla twórczości tego autora nosi sam układ parkowy przy budynku pałacu, którego dotyczy fragment z ewidencji z 1983 r. cytowany przez prof. A. B. Omawiana aleja w treści ww. ewidencji pojawia się tylko raz, jako obiekt cenny krajobrazowo (ewidencja z 1983, str. 8), natomiast w żadnym miejscu tego opracowania nie wskazano powiązania kompozycyjnego tej alei z zabytkowym zespołem. Na brak kompozycyjnych powiązań założenia pałacowo-parkowego z ww. aleją przy drodze krajowej nr 9 (310, E371), wskazuje także historyczna analiza dostępnego materiału kartograficznego. Projekt nowego rozplanowania parku przy pałacu w Ł. datowany jest na 1912 r. Aleja nie została oznaczona, ani jako wcześniejszy obiekt, który mógłby być włączony w koncepcję S. C., ani wprowadzony w wyniku realizacji tej koncepcji. Brak jej zarówno na mapie Ł. z 1887 r., 1900 r., 1915 r. (Sikora, str. 10,14), jak i na mapie z 1934 r. (wydruk z www.mapywig.org - w aktach sprawy). Aleja została ujawniona dopiero na mapie z 1938 r. (NID 2015, str. 6, Sikora 2018, str. 10), a następnie na powojennej mapie rastrowej w skali 1:5000, stanowiącej podstawę opracowania załącznika w skali 1:5000 do ewidencji z 1983 r. Jednocześnie należy zauważyć, że ww. aleja została częściowo wycięta przed wydaniem decyzji z 9 kwietnia 1985 r. Ustalenia te poczynił prof. A. Bóhm na podstawie dwóch zdjęć archiwalnych z 1959 r. i 1979 r. (Bóhm 2015, str 3). Zdjęcie lotnicze z 1959 r. obrazuje drogę nr 9, przy której po obu stronach rosną drzewa, na odcinku od skrzyżowania z drogą do S. (droga nr 79) do drogi prowadzącej do B. Na zdjęciu lotniczym z 1979 r. widoczne jest przebudowane krzyżowanie drogi nr 9 i nr 79 oraz poszerzenie drogi nr 9, pod które wycięto w ok. 1/3 omawianej alei, częściowo wzdłuż m.in. działki ewidencyjnej nr [...]. Przebudowane skrzyżowanie oraz linie rozgraniczające dla poszerzonej drogi widoczne są także na załączniku graficznym w skali 1:5000 do ewidencji z 1983 r., przy czym zauważono, że mapa rastrowa pochodzi zapewne z czasu rozpoczęcia przebudowy drogi nr 9, czyli lat 70. XX w. i dotychczas jest wykorzystywana w tej samej formie, jako podkład w serwisie www.geoportal.gov.pl, a co za tym idzie również w 1983 r. mogła zawierać nieaktualne w tym czasie dane. Autorzy ewidencji z 1983 r., nie opisali, ani nie zaznaczyli na załączniku graficznym w skali 1:5000, realnie istniejącego w tej dacie zakresu i formy alei robinii akacjowej. Zauważono, że organ ochrony zabytków sporządził własny szkic sytuacyjny, jako załącznik graficzny do decyzji z 9 kwietnia 1985 r. Przy czym, istotny przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy jest fakt, że na załączniku tym organ nie oznaczył w ogóle ww. alei. Na okoliczność, że aleja w 1985 r. już nie istniała, wskazuje również z brak jakichkolwiek rozstrzygnięć organów ochrony zabytków z lat 1985-2014 dotyczących ww. obiektu, który powinien znajdować się w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków (pismo Kierownika Delegatury w S. WUOZ w Kielcach z 16 czerwca 2015 r. - w aktach sprawy). Dodatkowo, za uznaniem, że prace drogowe były mocno zaawansowanie, a tym samym alei mogła już nie istnieć w momencie wydania decyzji z 9 kwietnia 1985 r., przemawiają przekazane przez wnioskodawców archiwalne mapy samochodowe pochodzące z 1976 r., 1982 r., 1984/85 r. Na wszystkich mapach przebieg ww. drogi, odwzorowano - od skrzyżowania z drogą nr 79 - jako drogę krajową nr 310 (droga ta uchwałą Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. została zaliczona do kategorii dróg krajowych o numerze 9, obecnie włączona w trasę europejską E371), która musiała odpowiadać wymogom stawianym tego obiektom drogowym. Przywołane wyżej dowody nie potwierdzają zatem subiektywnych wspomnień mieszkańców Ł. zawartych w oświadczeniach, załączonych do pisma wnioskodawców z 19 września 2018 r., bowiem już w 1979 r. z całą pewnością aleja ta nie istniała na dłuższym odcinku od skrzyżowania dróg nr 9 i 79.
Sąd przywołał stanowisko dalsze MKiDN, który stwierdził, że w 1985 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Sandomierzu, oceniając ustalenia ewidencji z 1983 r., jednocześnie uwzględnił fakt całkowitego (lub szczątkowego zachowania) wycięcia alei robinii akacjowej wzdłuż drogi krajowej nr 9, który spowodował otwarcie widoku m.in. z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] na wzgórze z zabytkowym założeniem pałacowo-parkowym i kościołem w Ł. W 1985 r. działki te były uprawiane rolniczo. Nie były zabudowane. Walory krajobrazowe, dominującego w okolicy ww. wzgórza, są możliwe do zaobserwowania nie tylko z widoków dalekich np. z biegu drogi nr 79, ale również z terenu działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Tym samym wyniki "Analizy widoczności z drogi krajowej (nr 79) na zespół pałacowo-parkowy oraz kościół w Ł., gm. Ł." z 7 września 2017 r., wniesionej przez wnioskodawców pismem z 11 września 2017 oraz 21 grudnia 2017 r., wykonane z jednego punktu drogi krajowej nr 79 są dowodem odnoszącym się jedynie do niewielkiego wycinka sprawy, bowiem opracowanie to nie uwzględnia innych punktów obserwacji zabytkowego zespołu, w tym punktu z terenu przedmiotowych działek. W widoku "na zabytek" najbardziej charakterystycznym obiektem jest wieża kościoła pośród drzewostanu przykościelnego i parkowego, niemniej jednak w stanie bezlistnym widoczna jest też część bryły zabytkowego kościoła oraz pałacu. Nieruchomości położone wzdłuż południowej krawędzi drogi krajowej E371, na terenie równinnym i dotychczas niezabudowane, stanowią zarazem strefę ekspozycji zabytkowego założenia, jak i jego strefę buforową dla percepcji tego zabytku z ww. drogi (NID 2015, str. 3-4; Sikora 2018, str. 6, 8). Obecnie widok ten jest czytelny, pomimo niekorzystnej bryły Urzędu Gminy w Ł. (poza granicami wpisu do rejestru) oraz zabudowy jednorodzinnej w pobliżu zabytkowego zespołu, a w szczególności terenu kościelnego. Zabudowa ta nie zmienia jednak relacji powiązań widokowych ww. zabytku z okolicą, ponieważ została zrealizowana na terenie wzgórza w miejscu i w wysokości umożliwiającej dobrą ekspozycję budynku kościoła pośród drzewostanu z bliższych i dalekich punktów. Potwierdza to materiał zdjęciowy znajdujący się we wszystkich opiniach (NID 2015, str. 9-11; Bóhm 2015, str. 5; Sikora 2018, str. 13), a także film z drona przesłany przez wnioskodawców pismem z 21 grudnia 2017 r. Natomiast analiza otwarcia widokowego ze wzgórza, widok "z zabytku", wykazała brak większych zakłóceń w tych relacjach. W tym zakresie czytelna jest istotna rola działek położonych za drogą krajową E371, zachowująca możliwość wglądu w głąb pól uprawnych w perspektywie zamkniętych ścianą lasu (zdjęcia: NID 2015, str. 12; Sikora 2018, str. 11-12). W tej sytuacji, należy zauważyć, że rola ekspozycyjno-ochronna działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w odniesieniu do zabytkowego założenia w Ł., nie zmieniła się od momentu wydania decyzji z 9 kwietnia 1985 r. Stanowi to podstawę do stwierdzenia, że obszar ww. nieruchomości nie utracił wartości, dla których został wpisany do rejestru zabytków. Wartości te nie zostały ponadto podważone na podstawie nowych ustaleń naukowych, ani okoliczności nieznanych organowi ochrony zabytków w dacie wydania decyzji z 9 kwietnia 1985 r. Powyższe wnioski potwierdza większość opinii zgromadzonych w toku prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego (NID 2015 r. str. 4-5; GKK 2017, Sikora 2018, str. 8-9). Ochrona zewnętrznych powiązań widokowych zabytkowego zespołu z okolicą, którą realizują m.in. nieruchomości położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w Ł., została odwzorowana w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ł. i Ł. Kolonia, uchwalonego 20 grudnia 2009 r. Potwierdzeniem wartości krajobrazowych ww. działek, jest włączenie ich w granice obszaru oznaczonego symbolem U10, dla którego Rada Gminy Ł. ustaliła ograniczenia m.in. w zakresie wysokości nowej zabudowy i obiektów do 10 m (§ 14 ust. 5 oraz § 24 ust. 3 pkt 2). Biorąc pod uwagę, że obecnie teren działek ewidencyjnych nr [...] i [...] jest wolny od zabudowy, to ustalenia dopuszczające powstanie obiektów kubaturowych do ww. wysokości, na terenie wpisanym do rejestru zabytków, jest kompromisem na rzecz interesu właścicieli gruntów tych nieruchomości, a jednocześnie przepisem pozwalającym na zachowanie podstawowej ochrony widoku "na zabytek" i "z zabytku". Zakłada bowiem możliwość zagospodarowania terenu poprzez wprowadzenie obiektów niekonkurujących z jedyną wartościową krajobrazowo dominantą w okolicy.
W wyroku ustalono, że zdaniem MKiDN w powyższym kontekście odnosząc się do treści wniosku, oceniono za krzywdzący fakt, że własność w postaci działek ewidencyjnych nr [...] i [...], podlega ograniczeniom z uwagi na ochronę konserwatorską wynikającą z decyzji 9 kwietnia 1985 r., Minister podniósł, że wnioskodawcy zakupili te nieruchomości w 2012 r., czyli ok. 27 lat po wpisaniu ww. działek do rejestru zabytków oraz ok. 3 lat po uchwaleniu MPZP. Z treści § 1 aktów notarialnych sprzedaży obu nieruchomości wynika, że wnioskodawcy zdecydowali się na ich zakup ze świadomością ograniczeń wynikających z przepisów prawa miejscowego. Pomimo tego, na przedmiotowych działkach zaplanowali realizację projektu stojącego w sprzeczności z ustaleniami prawa miejscowego. Projekt wizualizacji inwestycji pod nazwą centrum konferencyjno-biznesowe "Hotel [...]" oraz ewentualny wpływ tego przedsięwzięcia na zachowane walory krajobrazowe zabytkowego założenia w Ł., zostały ocenione zdecydowanie negatywnie przez ekspertów wypowiadających się w niniejszej sprawie (NID 2015, str. 5; GKK 2017, Sikora 2018, str. 6-7, 9). Stanowisko to jednoznacznie podzielają organy ochrony zabytków obu instancji, zarówno w kontekście niniejszej sprawy, jak i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. centrum konferencyjno-biznesowego bezpośrednio poprzedzającej wniosek o skreślenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w Ł. (odmowa pozwolenia na budowę, utrzymana przez organ drugiej instancji z 2014 r. - w aktach sprawy), a także ponawianego wniosku Wójta Gminy Ł. o uzgodnienie zmiany przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ł. m.in. w zakresie podniesienia na obszarze oznaczonym symbolem U10, dopuszczalnej wysokości zabudowy do 18 m (odmowa uzgodnienia planu z 2017 r., utrzymana przez organ drugiej instancji w 2018 r. - w aktach sprawy).
Powołując się na argumentację przedstawioną powyżej MKiDN uznał, że uzasadnione jest utrzymanie w rejestrze zabytków działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], jako części strefy ochrony zewnętrznych powiązań widokowych zespołu pałacowo-parkowego wraz z kościołem w Ł.. Wnioskowane do skreślenia z tego rejestru nieruchomości nie zmieniły swojej roli i funkcji, w kontekście przestrzennym ochrony widoków "na" oraz "z" ww. zespołu. Nieruchomości te nie uległy przekształceniu, które miałyby istotny wpływ na ich formę (ukształtowanie terenu) oraz sposób zagospodarowania. Ich ochrona leży zatem w interesie społecznym, rozumianym jako potrzeba utrzymania warunków dla ekspozycji i kontekstu krajobrazowego wzgórza, na którym znajduje się zabytkowy zespół rezydencjonalno-sakralny. Walory krajobrazowe są bowiem jednym z elementów przesądzających o wartościach ww. zespołu, podlegających ochronie prawnej na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Sandomierzu z 9 kwietnia 1985 r. Należy jednocześnie podkreślić, że argumenty podnoszone przez wnioskodawców nie znalazły potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy, ustalonym na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję MKiDN wnieśli E.K. i L.K..
Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez niewystarczająco dokładne i wszechstronne zbadanie zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia daty wycięcia alei robinii akacjowej i dokonywanie ustaleń w tej kwestii na podstawie domysłów i przypuszczeń nie zaś w oparciu o wnioski płynące z zebranego w sprawie materiału dowodowego, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i 2 Uoz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę skreślenia z rejestru zabytków działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], położonych w miejscowości Ł., wpisanych do tego rejestru pod numerem [...] (dawniej [...]), pomimo spełnienia ustawowej przesłanki uzasadniającej wykreślenie z rejestru zabytków ww. nieruchomości, III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ww. ustawy poprzez uwzględnianie przy ocenie zasadności wykreślenia nieruchomości skarżących z rejestru zabytków również innych przesłanek, nie zawartych w art. 13 ust. 1 takich jak: treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy przyszłe plany inwestycyjne skarżących.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji MKiDN w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów zawnioskowanych w treści skargi, z uwagi na fakt, że są niezbędne do wyjaśnienia sprawy, a ponadto nie spowodują nadmiernego przedłużenia sprawy .
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W ocenie sądu a quo w sprawie doszło do wnikliwego rozważenia dopuszczalności uwzględnienia wniosku skarżących, a odmowa jego uwzględnienia oparta została na drobiazgowej analizie bardzo obszernego materiału dowodowym i wyczerpująco uzasadniona. Organ przeprowadził postępowanie z poszanowaniem zasady związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu wydanym w sprawie.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, w celu właściwego zastosowania art. 13 Uoz, organ prawidłowo zinterpretował treść decyzji o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków. Organ ten ustalił z uwagi na jaki przedmiot ochrony nieruchomości zostały wpisane do rejestru oraz jakie wartości posiadał wskazany przedmiot ochrony.
W ocenie sądu pierwszej instancji, wykonując wskazania zawarte w ww. wyroku WSA w Warszawie z 16 marca 2017 r., "Wojewódzki Konserwator Zabytków" (oczywista omyłka – prawidłowo powinno być MKiDN, uwaga Sądu) odniósł się do strefy ochrony konserwatorskiej. Prawidłowo przyjął, że przedmiotowe nieruchomości wpisane zostały do rejestru zabytków nie z uwagi na samoistne wartości zabytkowe, lecz jako teren realizujący warunki ochrony zewnętrznych powiązań widokowych na zabytkowe założenie, dominujące w krajobrazie, a jednocześnie obszar włączony w otwarcie widokowe z ww. założenia na okolicę.
Sąd pierwszej instancji przyznając rację skarżącym, że rozstrzygnięcie decyzji z 1985 roku, jak i jej uzasadnienie są lakoniczne, a mapa załączona do decyzji nie posiada legendy, zauważył zarazem, iż Minister swoje stanowisko oparł jednak na obszernej argumentacji, która nie ograniczała się wyłącznie do analiza treści decyzji i jej załącznika. Organ ten uwzględnił również dowody z opinii osób dysponujących właściwymi uprawnieniami do ich wydania, skonfrontował przedstawiane tam stanowiska.
Zdaniem sądu pierwszej instancji argumentacja MKiDN nie pozwala na przyjęcie, jak chcieliby skarżący, że ochrona konserwatorska działek objętych ich wnioskiem miała na celu li tylko, ochronę alei robinii akacjowej. Organ powołał bowiem walory krajobrazowe dominującego w okolicy wzgórza, możliwe do zaobserwowania z terenu działek nr [...] i [...]. Okoliczności tej nie zmienia to, że działki te są obecnie terenami prywatnymi. W momencie wydawania decyzji z 1985 r. pozostawały bowiem w użytkowaniu PGR-u i były wykorzystywane pod uprawy.
W ocenie sądu pierwszej instancji słusznie wskazał Minister, że autorzy ewidencji również nie zaznaczyli na własnej mapie alei robinii akacjowej. Aleja mogła w tym czasie nie istnieć albo istnieć tylko fragmentarycznie. Sąd wojewódzki podkreślił, że biegła dr D. S. uznała, że celem utworzenia strefy zewnętrznych powiązań widokowych była ochrona wartości krajobrazowych zespołu pałacowo-parkowego, a w szczególności jego dominującej roli w krajobrazie. Tym samym wbrew stanowisku skarżących ustalony został powód, dla którego m.in. działki skarżących zostały włączone w zasięg strefy.
Nie znalazło uznania sądu pierwszej instancji stanowisko skarżących, zgodne z którym organ błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i błędnie uznał, że aleja robinii akacjowej już w 1979 r. z całą pewnością nie istniała na dłuższym odcinku od skrzyżowania dróg nr 9 i 79. W tym zakresie sąd stwierdził, że Minister przedstawił spójną argumentację opartą na szczegółowej analizie obszernego materiału dowodowego. Wbrew stanowisku skarżących organ analizował w tym zakresie materiały archiwalne odnosząc się taż do oceny stanowiska zawartego w opinii prof. A. B. W kontekście powyższych wskazań sąd wojewódzki stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasad postępowania opisanych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy i jego właściwą analizę organ zasadnie przyjął i omówił okoliczności decydujące o wpisie do rejestru działek przedmiotowych w sprawie. Wykazał, że wbrew tezie lansowanej przez skarżących nie decydowała o tym aleja robinii akacjowej. W konkluzji wyroku stwierdzono, że przesądzające w sprawie wykreślenia z rejestru zabytków są przesłanki art. 13 ust. 1 Uoz, a te w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra w sprawie nie zaistniały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli E.K. i L.K. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na stan sprawy, a to poprzez niewystarczająco dokładne i wszechstronne zbadanie zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia daty wycięcia alei robinii akacjowej i dokonywanie ustaleń w tej kwestii na podstawie domysłów i przypuszczeń, nie zaś w oparciu o wnioski płynące z zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- art. 153 Ppsa poprzez wydanie wyroku niezgodnego z oceną prawną przedstawioną we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie wydanym w tej samej sprawie.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się również naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 13 ust. 1 i 2 Uoz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę skreślenia z rejestru zabytków działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], położonych w miejscowości Ł., wpisanych do tego rejestru pod numerem [...] (dawniej [...]), pomimo spełnienia ustawowej przesłanki uzasadniającej wykreślenie z rejestru zabytków ww. nieruchomości.
Powołując się na powyższe skarżący kasacyjnie wnoszą o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji,
2. orzeczenie na podstawie art. 203 Ppsa o kosztach postępowania przed sądem drugiej instancji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności zwracają uwagę, że tak organ, jak i sąd pierwszej instancji nie wyjaśnili dlaczego strefa ochrony w pobliżu działek skarżących została wyznaczona dokładnie w taki sposób, jak to miało miejsce. Szereg zarzutów skarżących odnosi się właśnie do sposobu wyznaczenia strefy w okolicy działek skarżących – strefa ta jest wyznaczona w sposób nietypowy. Za takim wyznaczeniem strefy musiały przemawiać okoliczności wynikające z przedmiotu ochrony dla którego strefa ta została wyznaczona. Jednakże – ich zdaniem – ani organ, ani sąd nie pochylają się nad tymi zarzutami i nie wyjaśniają dlaczego strefa wyznaczona została konkretnie w taki sposób.
Sporządzona mapa stanowiąca fragment Ewidencji Parku w Ł. została w całości przeniesiona jako załącznik do decyzji i stała się podstawą wpisania szeregu nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących, do rejestru zabytków. Strefy wyznaczone na mapie będącej załącznikiem do decyzji są identyczne ze strefami zaznaczonymi na mapie w Ewidencji Parku. Tym samym skarżący stwierdzają, że ich działki objęte zostały strefą zewnętrznych powiązań widokowych, albowiem znajdowały się w pasie o szerokości 50-60 m od obiektów cennych krajobrazowo, tj. od alei robinii akacjowej.
Skarżący kasacyjnie podnoszą dalej, że analiza treści decyzji, jak i treści ewidencji, będącej podstawą do wydania decyzji, wyraźnie wskazuje, iż ich działki objęte zostały strefą ochrony konserwatorskiej z uwagi na znajdującą się w sąsiedztwie aleję robinii akacjowej, uważaną za obiekt cenny krajobrazowo. Wartością podlegającą ochronie była więc aleja robinii akacjowej stanowiąca część kompozycji przestrzennej założenia pałacowo-parkowego. Wycięcie alei robinii akacjowej spowodowało utratę przez nieruchomości skarżących wartości, z uwagi na które zostały wpisane do rejestru zabytków, tj. przestały stanowić sektor widoczności na aleję robinii akacjowej. Tym samym – w opinii wnoszących skargę kasacyjną, zrealizowane zostały przesłanki o których mowa w art. 13 ust. 1 i ust. 2 Uoz, od których ustawa uzależnia skreślenie zabytku z rejestru zabytków. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do skreślenia z rejestru zabytków działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...].
W odpowiedzi reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika MKiDN na skargę kasacyjną podniesiono, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Zdaniem organu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że Minister prawidłowo zinterpretował treść decyzji o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków i prawidłowo ustalił z uwagi na jaki przedmiot ochrony nieruchomości zostały wpisane do tego rejestru oraz jakie wartości posiadał wskazany przedmiot ochrony. Z zebranych dowodów w sprawie wynika, że celem utworzenia strefy ochrony konserwatorskiej (zewnętrznych powiązań widokowych) otaczającej zespół pałacowo parkowy w Ł. była ochrona na widok zabytkowego zespołu pałacowo parkowego. Wskazano, że z działki skarżących nadal widać zabytkowy kościół i park, a w okresach bezlistnych (zimowych) również i pałac. Wobec tego należało przyjąć, że WSA w Warszawie słusznie wyłożył i zinterpretował przepis art. 13 ust. 1 Uoz i ocenił, że na kanwie niniejszej sprawy nie ziściły się przesłanki konieczne do wykreślenia zabytku z rejestru zabytków.
Podczas rozprawy prowadzonej on-line pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska zaprezentowane na piśmie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 153 Ppsa w aspekcie odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku VII SA/Wa 965/16 wydanym w granicach tej sprawy. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawnej" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11, CBOSA.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie przywołują w tym aspekcie fragment uzasadnienia tegoż wyroku – "Stwierdzenie więc przez organ, że istnienie alei nie miało wpływu na wyznaczenie granic strefy ochrony konserwatorskiej stoi w sprzeczności z podstawową zasadą ochrony zabytkowych zespołów rezydencjonalnych tj. zachowaniem ich rozplanowania i kompozycji przestrzennej w historycznych granicach. Późniejsze całkowite wycięcie starodrzewu robinii akacjowej stanowi o utracie przez zabytkowy zespół pałacowo-parkowy jednego z elementu determinującego jego wartość historyczną." Powyższe w ocenie stron skarżących kasacyjnie stanowić ma ocenę prawną, mającą być interpretacją – przez sąd wyrokujący w sprawie VII SA/Wa 965/16 – decyzji o wpisie do rejestru zabytków w 1985 r. Rzecz w tym, że takie rozumienie treści cyt. wyroku abstrahuje od sensu wypowiedzi tegoż sądu, stanowi także wyrwanie z kontekstu owej wypowiedzi i przypisanie jej sądowi wyrokującemu w przywołanym wyroku, a tak w istocie nie jest. Przywołane w skardze kasacyjnej zdania zostało poprzedzone w motywach wyroku VII SA/Wa 965/16 następującą frazą: "Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odniósł się szczegółowo do argumentacji zawartej w opinii profesora A. B. stwierdzając jedynie, że aleja robinii akacjowej nie miała decydującego wpływu na sposób wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej. Aleja robinii akacjowej wymieniona została w ewidencji parku podworskiego w Ł. jako element "cenny krajobrazowo" i stanowiła składnik historycznej kompozycji przestrzennej założenia pałacowo-parkowego w Ł.." W tym miejscu w cyt. wyroku przywołano zdania zacytowane w skardze kasacyjnej, a następnie sąd wówczas orzekający wywiódł, że "Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie przeanalizował także zdjęć załączonych do opinii profesora A. B. i nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że widok "na zabytek", jak i widok "z zabytku" nie został znacząco zakłócony". Z kontekstu takiej wypowiedzi zawartej w motywach wyroku VII SA/Wa 965/16 wynika zatem, że stwierdzenie przypisane sądowi wówczas orzekającemu w istocie stanowiło przywołanie stanowiska zawartego w opinii prof. A. B., zaś sąd ten w istocie zarzucał wadliwość w działaniu MKiDN, polegającą na braku właściwego odniesienia się do tych stwierdzeń. Dodatkowo uwypuklić należy, że przywołanemu w skardze kasacyjnej stwierdzeniu, mającego stanowić ocenę prawną sądu wyrokującego w sprawie VII SA/Wa 965/16, nie towarzyszyło żadne wskazanie na to, aby stanowić miało ono wykładnię przepisu prawa materialnego.
Potwierdzeniem takiego, właściwego odkodowania treści uzasadnienia powyższego wyroku jest chociażby jego konkluzja, z której wynikało, że sąd wojewódzki orzekający pierwszy raz w tej sprawie ocenił, iż organ konserwatorski nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji (wówczas decyzji MKiDN z 29 lutego 2016 r.) nie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W motywach uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 965/16, uprzednio obszernie przywołując wyimki z przedłożonej przez strony w toku postępowania administracyjnego opinii prof. A. B. nakazano ponadto przeprowadzić dowód z dodatkowej opinii, sugerując iż może to być opinia Głównej Komisji Konserwatorskiej. Gdyby zatem, jak przyjęto w skardze kasacyjnej, przywołane sformułowania miały stanowić ocenę prawną sądu wojewódzkiego, to zbędne byłoby prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego i przeprowadzanie dodatkowych dowodów z opinii rzeczoznawców.
B. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na stan sprawy, a to poprzez niewystarczająco dokładne i wszechstronne zbadanie zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia daty wycięcia alei robinii akacjowej i dokonywanie ustaleń w tej kwestii na podstawie domysłów i przypuszczeń, nie zaś w oparciu o wnioski płynące z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zauważyć wypadnie, że rolą organu prowadzącego postępowanie było – stosując się do reguły związania wydanym w sprawie wyrokiem VII SA/Wa 965/16 – przeprowadzenie dowodu z opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej i taką opinię w postaci uchwały tej Komisji Minister uzyskał. Na żądanie stron organ uzyskał ponadto opinię rzeczoznawcy. Podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, że ochrona konserwatorska działek objętych ich wnioskiem, nie miała na celu li tylko ochronę alei robinii akacjowej, z tego względu kwestia daty likwidacji drzew tworzących ową aleję nie mogła mieć przesądzającego – jak to zdają się wywodzić skarżący kasacyjnie – znaczenia dla wyniku sprawy administracyjnej. Minister w zaskarżonej decyzji eksponował, że aleja ta nie została wpisana do rejestru zabytków, nie została oznaczona w załączniku graficznym do decyzji o wpisie do rejestru. Słusznie także wskazano, że z przekazanych przez strony dowodów (archiwalnych map samochodowych) wynikałoby, że aleja ta już w momencie dokonywania wpisu do rejestru zabytków w 1985 r., częściowo nie istniała. W zaskarżonym wyroku słusznie ponadto przyjęto, że zdefiniowanie tej alei wyłącznie w części tekstowej ewidencji nie miało wyłącznego wpływu na wpis do rejestru zabytków działek należących aktualnie do skarżących.
C. Nie jest w konsekwencji poprzednich uwag, trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1 i 2 Uoz poprzez odmowę skreślenia z rejestru zabytków działek nr [...] i [...] położonych w Ł.. Wbrew wywodom skarżących kasacyjnie przedmiotem prowadzonego postępowania nie było weryfikowanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków z 1985 r., na podstawie którego obie te działki zostały objęte zostały ochroną konserwatorską. Skarga kasacyjna zawiera w tym aspekcie wyłącznie obszerną polemikę z treścią zaskarżonej decyzji oraz uzyskanymi przez Ministra w toku postępowania dowodami z opinią Głównej Komisji Konserwatorskiej oraz opinii rzeczoznawcy, przeprowadzonej na żądanie wnioskodawców. Motywy odmowy skreślenia działek skarżących kasacyjnie z rejestru zabytków zostały poprzedzone obszernym materiałem dowodowym, który został wszechstronnie zbadany oceniony. Trafne było stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że organ konserwatorski właściwie ocenił przesłanki z art. 13 ust. 1 Uoz dochodząc do przekonania, ze nie zachodziły podstawy do podjęcia decyzji o wykreśleniu z rejestru zabytków.
D. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.
E. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje podstawę w art. 204 pkt 1 Ppsa.