II OSK 3503/18

II OSK 3503/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Żak /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Lu 152/18 - Wyrok WSA w Lublinie z 2018-06-19
II OZ 413/18 - Postanowienie NSA z 2018-04-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 48 ust. 2-3, art. 50 ust. 1, art. 3 pkt 2 i 7a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 152/18 w sprawie ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Lu 152/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową budynku magazynowego o wymiarach 21,95 x 21,25 m usytuowanego na działkach nr ewid. [...],[...] i [...], położonych przy ul. [...]w [...] i nałożył na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązek: przedstawienia w terminie do 1 października 2018 r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu podano, że podczas przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2017r., 24-26 kwietnia 2017 r. oraz 28 sierpnia 2017 r. kontroli dotyczących użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie zakładu [...] stwierdzono, że do obiektów budowlanych powstałych na podstawie decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 8 lutego 1996 r. (częściowo rozebranych na podstawie zgłoszenia rozbiórki z dnia 8 lipca 2014 r.) przylega budynek o wymiarach 21,95 x 21,25 m, pokryty dachem jednospadowym o wysokości 4,768 m, na budowę którego nie przedstawiono żadnych dokumentów. Obecnie jest on nieużytkowany. Pismem z dnia 17 marca 2017 r. Starosta [...] potwierdził, że na budowę budynku magazynowego nie było udzielone pozwolenie na budowę. Organ I instancji ustalił, że budynek magazynowy został wybudowany bez pozwolenia na budowę na początku 1996 r. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przedmiotowe obiekty znajdują się na terenie przeznaczonym pod budowę tego typu obiektów. Teren przeznaczony jest pod budowę urządzeń produkcji i obsługi rolnictwa, przemysł, składy i bazy. Takie ustalenie planu miejscowego daje zatem podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). Po rozpoznaniu zażalenia Spółki [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę uznał za prawidłowe ustalenie organów, że budowa przedmiotowego obiektu miała miejsce po 1995 r. Ocena organów znajduje bowiem potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, w tym zwłaszcza w złożonych do akt mapach geodezyjnych, stanowiących załączniki do wydawanych pozwoleń na budowę. Z załącznika do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 14 maja 1993 r. o pozwoleniu na budowę budynku składowego wynika, że na działkach nr [...],[...] i [...] nie było żadnej zabudowy. Natomiast jako obiekty projektowane wskazano budynek inwentarski, składowy, mieszkalny i gnojownik. Z kolei decyzją z dnia 8 lutego 1996r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjnego określanego jako budynek ubojni - masarni, o wymiarach według decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 8 listopada 1993 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowalnych, 41x16 m, realizowanego bez pozwolenia na budowę. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do tej decyzji, budynek został dobudowany do istniejącego już budynku inwentarskiego. Zupełnie odmienny kształt budynku został ujawniony w załączonym do akt planie zagospodarowania działki z maja 2005 r., stanowiącym część projektu budowlanego nowej hali produkcyjnej. Ujawniony na tej mapie obiekt, opisany jako zakład istniejący, w swoim obrysie nie odpowiada budynkom wpisanym do mapy z 1996 r. Stan ten potwierdza także mapa stanowiąca załącznik do wniosku skarżącej spółki o rozbiórkę budynków starego zakładu z 8 lipca 2014 r., gdzie pokazany jest zakład w obrysie również znacznie odbiegającym od ujawnionego w 1996 r. Z protokołu kontroli wynika, że dokonano rozbiórki części starej hali produkcyjnej, pozostawiając część o wymiarach 16,28 x 21,20 m i do tej części dobudowano przedmiotowy budynek o wymiarach 21,25 x 21,95 m. W tej sytuacji nie było powodów dla których należało sięgać do zdjęć lotniczych tego terenu mających obrazować stan zabudowy przedmiotowego terenu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie także wywiedziono wniosek o braku stosownej decyzji o pozwolenia budowę, która była niezbędna dla realizacji przedmiotowego obiektu. Organy pozyskały dwie decyzje z 1993r. w sprawie budowy budynku składowego i magazynu, decyzję z 1996 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni – masarni oraz decyzję z 27 kwietnia 1993 r. w sprawie budowy linii napowietrznej SN, stacji transformatorowej i linii kablowej NN, wydane jeszcze przez Naczelnika Urzędu Rejonowego w [...]. Nie ma żadnych przesłanek, aby twierdzić, że Starosta [...] nie udostępnił wszystkich dokumentów, związanych z zabudową wspomnianych działek, a przekazanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017r. Starosta opisał przekazane dokumenty organowi nadzoru budowlanego i wskazał, że zostały ujawnione po przeszukania archiwum wydziałowego. We wcześniejszym piśmie z dnia 17 marca 2017 r. organ podał natomiast, że w 1997 r. dla Zakładów Mięsnych zostało wydane pozwolenia na budowę stacji transformatorowej, a w 2002r. na budowę kolektora tłoczonego do oczyszczalni ścieków. Nie ma żadnych przesłanek, aby sądzić, że Starosta nie dysponował całością dokumentacji budowlanej, w tym gromadzoną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Nie ma też żadnych powodów twierdzić, że nie wszystkie pozwolenia na budowę zostały przekazane przez syndyka masy upadłości dotychczasowego właściciela Zakładów Mięsnych. Trudno przypuszczać, aby w sytuacji prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej skarżąca nie domagała się wydania dokumentów potwierdzających legalność budowy, tym bardziej, że nabyła zakład w 2014 r. W konsekwencji, skoro organ uznał, że według przedłożonego przez Gminę [...] wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą nr XLI/2548/02 z dnia 26 lipca 2002 r., przedmiotowy budynek znajduje się na terenie przeznaczonym jest pod budowę urządzeń produkcji i obsługi rolnictwa, przemysł, składy i bazy, a więc jego lokalizacja jest zgodna z planem, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czego nie kwestionowała także skarżąca, nie ma podstaw do odmiennej oceny, niż przyjęta w zaskarżonym postanowieniu.
Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutem zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 p.bud. w sytuacji zakończenia robót budowalnych. Wyjaśnił m.in., że wstrzymanie robót budowanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ, jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie, można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania.
W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 48 ust. 2 i 3 p.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót związanych z samowolą, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już zakończone, podczas gdy w takiej sytuacji właściwe jest wydanie postanowienia nakładającego wyłącznie obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.bud.;
2. art. 50 ust. 1 i art. 51 p.bud. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy, gdzie doszło do wybudowania budynku magazynowego w miejscu częściowo rozebranej części budynku ubojni, doszło do przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a p.bud., do której zastosowanie znajduje art. 50 i art. 51, a nie art. 48 p.bud.;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracji w zakresie: wystąpienia samowoli budowlanej oraz domniemanej daty powstania stanu samowoli, podczas gdy dla prawidłowego ustalenia tych okoliczności niezbędne było przeprowadzenie dowodu z:
a. zeznań poprzednich inwestorów, tj. [...],[...] i [...], na okoliczność istnienia dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego budynku, zaistnienia samowoli budowlanej;
b. zdjęć lotniczych miejscowości [...], ul. [...], powstałych w okresie samowolnej budowy budynku, którymi dysponuje Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w [...], na okoliczność zaistnienia samowoli budowlanej, a także ustalenia dokładnej daty zakończenia powstania samowolnej budowy przedmiotowego budynku,
a w konsekwencji - błędne uznanie okoliczności popełnienia samowoli budowlanej za udowodnioną oraz ustalenie daty zakończenia samowolnej budowy w sposób przybliżony na zasadzie domniemania, co rzutuje na reżim prawny mający zastosowanie w niniejszej sprawie;
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nastąpiła zmiana podmiotowa w odniesieniu do strony skarżącej kasacyjnie. Mianowicie wobec [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], która wniosła skargę kasacyjną, postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2019 r., sygn. [...], otwarte zostało postępowanie układowe. Postanowienie to stało się skuteczne i wykonalne z dniem wydania i odtąd postępowanie prowadzone było pod sygn. [...]. Z mocy prawa do postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego masy układowej wstąpił nadzorca sądowy [...].
Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] z siedzibą w [...] umorzył ww. postępowanie układowe. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. [...] z dnia [...] maja 2021r., sygn. [...], otwarte zostało natomiast postępowanie sanacyjne [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ( dawniej [...] sp. z o.o.- nastąpiła zmiana nazwy Spółki). Na zarządcę wyznaczona została [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i ten właśnie podmiot, na mocy art. 311 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1588 ze zm.) wszedł w sprawa i obowiązki strony skarżącej kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się, tak jak w niniejszej sprawie, zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Sformułowane w niniejszej sprawie zarzuty procesowe nakierowane są po pierwsze na wykazanie, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zarówno, co do wystąpienia stanu samowoli budowlanej, jak i daty jej wystąpienia. W uzasadnieniu tych zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazuje na nieprzesłuchanie w charakterze świadków poprzednich inwestorów. Ponadto, w skardze kasacyjnej zarzucono organom, że nie upewniły się, czy dokumentacja dotycząca kwestionowanej budowy nie została nigdy wytworzona, nie jest w posiadaniu innego podmiotu, nie uległa zagubieniu, lub zniszczeniu. Dyrektor Generalny skarżącej Spółki wyjaśnił do protokołu kontroli z dnia 11 stycznia 2017 r., że syndyk masy upadłościowej Zakładów Mięsnych "[...]" S.A. przekazał szczątkową dokumentację techniczną zakładu, która jest sukcesywnie uzupełniana. W odniesieniu natomiast do daty budowy, zdaniem autora skargi kasacyjnej konieczne było przeprowadzenie, oprócz dowodu z zeznań ww. świadków, dowodu ze zdjęć lotniczych pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, w ślad za organami nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie zaistniała samowola budowlana, i że miała ona miejsce na początku 1996 r. Przedmiotem postępowania jest budynek magazynowy o wymiarach 21,95 x 21,25 m. Jak wynika z załącznika do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1993 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku składowego na działce nr [...], działka ta, jak również działki nr [...] i nr [...] nie były zabudowane. Natomiast jako obiekty projektowane wskazano budynek inwentarski, składowy, mieszkalny i gnojownik. Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni-masarni określanego jako budynek produkcyjny, o wymiarach, według decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, 41 x 16 m, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynek został dobudowany do budynku inwentarskiego. Nie ma na tej mapie przedmiotowego budynku magazynowego. Uwidoczniony jest już natomiast na załączonym do akt planie zagospodarowania działki z maja 2005 r., stanowiącego część projektu budowlanego nowej hali produkcyjnej. Powyższe potwierdza także mapa stanowiąca załącznik do wniosku skarżącej Spółki o rozbiórkę budynków starego zakładu z dnia [...] lipca 2014 r. ,gdzie uwidoczniony jest zakład w obrysie również znacznie odbiegającym od ujawnionego w 1996 r., ale zgodnie z mapą z 2005 r.
W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie było powodów, dla których należało sięgać jeszcze do zeznań poprzednich inwestorów, czy zdjęć lotniczych. Wskazane wyżej dowody dobitnie, w sposób nie pozostawiający wątpliwości wskazują, że poszukiwanie kolejnych dowodów na okoliczność daty wybudowania przedmiotowego budynku magazynowego było bezcelowe. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji ocenił ustalenia organów, co do wystąpienia samowoli budowlanej. Organ I instancji pozyskał dwie decyzje z 1993 r. w sprawie budowy budynku składowego i magazynu, decyzję z 1996 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni – masarni oraz decyzję z [...] kwietnia 1993 r. w sprawie budowy linii napowietrznej SN, stacji transformatorowej i linii kablowej NN, wydane jeszcze przez Naczelnika Urzędu Rejonowego w [...]. Trafnie więc przyjęto, że nie ma żadnych przesłanek, aby twierdzić, że Starosta [...] nie udostępnił wszystkich dokumentów, związanych z zabudową wspomnianych działek, a przekazanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. Starosta opisał przekazane dokumenty organowi nadzoru budowlanego i wskazał, że zostały ujawnione po przeszukania archiwum wydziałowego. We wcześniejszym piśmie z dnia 17 marca 2017 r. podał natomiast, że w 1997 r. dla Zakładów Mięsnych zostało wydane pozwolenia na budowę stacji transformatorowej, a w 2002 r. na budowę kolektora tłoczonego do oczyszczalni ścieków. Nie ma też żadnych powodów twierdzić, że nie wszystkie pozwolenia na budowę zostały przekazane przez syndyka masy upadłości dotychczasowego właściciela Zakładów Mięsnych. Dyrektor Generalny skarżącej Spółki podał wprawdzie, że dokumentacja przekazana przez syndyka była szczątkowa, ale nie podał żadnych konkretnych okoliczności, z których wynikałoby, że istotnie dla przedmiotowego obiektu wydane zostało pozwolenie na budowę.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, jednak nie można jej rozumieć jako obowiązku nieograniczonego poszukiwania dowodów, zwłaszcza w sytuacji, gdy istotne dla sprawy fakty zostały już ustalone. Jeśli organy ustalą, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, że określona sytuacja ma lub nie ma miejsca w sprawie, to co do zasady nie są zobligowane do poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie. Dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku posiadania przez stronę wiedzy, co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, nie może ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 1185/21, LEX nr 3290586).
Jeśli zatem strona utrzymuje, że budowa miała miejsce w innej dacie niż ustaliły organy, a nadto na podstawie pozwolenia na budowę, to powinna przedstawić stosowne dowody potwierdzające taką wersję, czego nie uczyniono, ograniczając się jedynie do wskazania na konieczność przesłuchania poprzednich inwestorów, podjęcia dodatkowych działań na rzecz pozyskania dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowego obiektu, zdjęć lotniczych. Nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca Spółka pozyskała stosowne dokumenty, np. oświadczenia poprzednich inwestorów, co implikowałoby, w razie gdyby przeczyły dotychczasowym ustaleniom organu, konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań tych świadków.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się więc chybione. Podobnie chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że jeśli obiekt został już samowolnie wybudowany, należy wydać wyłącznie postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.bud., nie zaś postanowienie o wstrzymaniu robót, które nie są już prowadzone. Zgodnie z art. 48 ust. 2 p.bud., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W ust. 3 określono, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wymienionych w pkt 1 i 2.
Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.bud. organ wydaje także wówczas gdy będące przedmiotem postępowania roboty budowlane zostały zakończone. Nieprzypadkowo bowiem w ww. przepisie ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 p.bud. (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 894/15; z dnia 14 maja 2021 r., sygn. II OSK 2248/18; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; Andrzej Gliniecki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, Wolters Kluwer 2016, pkt 19).
Nie jest wreszcie zasadny zarzut niezastosowania art. 50 ust. 1 i art. 51 p.bud. Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.bud., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie podniosła, że budynek magazynowy został posadowiony w miejscu częściowo rozebranego budynku ubojni-masarni. Miała więc miejsce przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.bud. W wyniku częściowej rozbiórki opisanych przez organy i Sąd pierwszej instancji budynków oraz postawienia w to miejsce budynku magazynowego miało dość do zmiany parametrów technicznych i użytkowych istniejącego kompleksu ubojni-masarni.
W istocie więc skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne, próbując wykazać, że doszło do przebudowy, a nie budowy nowego budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.bud. pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie zgłoszenia z dnia 8 lipca 2014 r. dokonano rozbiórki części budynku ubojni-masarni. Całość tego obiektu powstała w warunkach samowoli budowlanej, następnie zalegalizowanej decyzją z dnia 8 lutego 1996r., którą Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni-masarni. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje jednak żadnych podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie do powstania budynku magazynowego doszło w wyniku przebudowy budynku ubojni-masarni, jak uważa autor skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika natomiast (szkic z oględzin, zdjęcia), że budynek magazynowy stanowi odrębną całość i jedynie przylega do budynku ubojni-masarni. Przegrodą budowlaną w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.bud., wydzielającą budynek z przestrzeni, może być również ściana bezpośrednio -sąsiadującego innego budynku. Dowody zebrane w sprawie nie potwierdzają, aby częściowa rozbiórka budynku ubojni-masarni zgłoszona w 2014r. stanowiła element jakiejkolwiek budowy czy też przebudowy obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podjęła nawet próby wykazania, że takie okoliczności miały miejsce.
W świetle powyższego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tak ustalony stan faktyczny dawał podstawę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 p.bud.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.