II OSK 350/24

II OSK 350/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 769/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-09-19
II OSK 359/24 - Wyrok NSA z 2024-05-14
VII SAB/Wa 61/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 71
§ 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 20, art. 35 ust. 1 pkt 1-4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2017 poz 2062
art. 46 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 § 1, art. 168 § 3, art. 183-185, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 769/23 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 lipca 2019 r., znak IF-VII.7840.7.25.2019.BZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 769/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 lipca 2019 r., znak IF-VII.7840.7.25.2019.BZ, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz uchylił decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 2 maja 2019 r., nr 43.2019, znak: AB.6740.43.2019, a także zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz S. J. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosła A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:
1. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie przeanalizowały w sposób wystarczający materiału dowodowego w niniejszej sprawie i nie oceniły, czy zapisy Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej w skardze kasacyjnej jako: "MPZP" lub "plan miejscowy") dotyczące ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem RP, ZŁ, strefy 9 "Strefa przywierzchowinowa [...]", mogą być interpretowane jako ograniczenia i zakazy w lokalizowaniu na tym terenie takich obiektów jak stacja bazowa telefonii komórkowej o wysokości 60 m, podczas gdy organ I instancji, a za nim organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedłożony przez Spółkę projekt budowlany nie narusza wymagań obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic rozpoznania niniejszej sprawy, które podlegały zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę (art. 183 P.p.s.a.) i w jakich wydał wyrok z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2199/20, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., przekazując sprawę WSA w Lublinie w celu dokonania kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu oceny prawnej i stanowiska NSA dotyczącego braku konieczności uwzględnienia efektu kumulacji mocy anten planowanych do zainstalowania w ramach przedsięwzięcia;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 16 MPZP w zw. z art. 46 ust. 1, 1a oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.), dalej w skardze kasacyjnej: "Ustawa szerokopasmowa" lub "megaustawa", w zw. z art. 75 ust. 1 ww. ustawy poprzez nieprawidłową wykładnię przez WSA w Lublinie zapisów planu miejscowego dotyczących ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem RP, ZŁ, strefy 9 "Strefa przywierzchowinowa [...]" w zakresie uznania, że ww. zapisy, w szczególności zapis o ochronie rozległych panoram widokowych przed zabudową i zeszpeceniem oraz nakaz pozostawiania otwartych, eksponowanych widokowo terenów rolnych, mogą być interpretowane jako ograniczenia i zakazy w lokalizowaniu na tym terenie takich obiektów jak stacja bazowa telefonii komórkowej o wysokości 60 m, podczas gdy wspomniane zapisy są na tyle ogólnie sformułowane, że w istocie uniemożliwiałyby lokalizowanie jakichkolwiek inwestycji budowlanych na wskazanych terenach, a ponadto w świetle art. 46 ust. 1, la i 2 megaustawy jeśli rzeczywiście – tak jak wskazuje Sąd – stanowią one ograniczenia i zakazy lokalizowania stacji bazowych na wspomnianych terenach, to takie zapisy MPZP, jako niezgodne z przepisami rangi ustawowej, nie powinny być brane pod uwagę przez organy administracji publicznej przy ocenie projektu budowlanego i wydawaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze wskazane zarzuty Spółka wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.; ewentualnie jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a.;
2. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic rozpoznania niniejszej sprawy, które podlegały zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę (art. 183 P.p.s.a.), w jakich wydał wyrok z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2199/20.
Najpierw skonstatować trzeba, że rzeczywiście przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może stosować art. 134 § 1 P.p.s.a. bez uwzględnienia unormowań zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz w art. 190 P.p.s.a. (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 7 do art. 134 za: J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 509).
Sąd pierwszej instancji prawidłowo, w pierwszej kolejności, powołał się na art. 190 P.p.s.a. Odnotował, że we wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, według którego, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, a więc należy sumować parametry charakteryzujące całe przedsięwzięcie, a nie wyłącznie moc dla pojedynczej anteny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas, że istniejące wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w której wyjaśniono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.
Na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2199/120, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązany został do ponownego dokonania kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu tego orzeczenia NSA, mającego oparcie w powołanej uchwale.
Powyższe zobowiązanie jest konsekwencją oceny prawnej.
W art. 190 P.p.s.a. nie ma mowy o wskazaniach co do dalszego postępowania. Nie oznacza to jednak, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące kierunek stosowania prawa nie jest w ponownym postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wiążące.
Jak stanowi art. 190 zdanie drugie P.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W orzecznictwie zauważono, że jeżeli stan prawny sprawy nie ulega zmianie, a stan faktyczny nie zostaje podważony – należy wykluczyć możliwość skutecznego zarzutu nieprawidłowej subsumcji prawa materialnego, którego wykładni dokonał sąd kasacyjny. W przeciwnym razie przepis art. 190 P.p.s.a. byłby pozbawiony sensu. Racjonalny ustawodawca nie wiązałby bowiem sądu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, wykładnią przepisu, który nie znajdowałby zastosowania w sprawie (patrz: wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 830/08; Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 10)
Jeszcze innym zagadnieniem jest oddziaływanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na dalszy tok kontroli sądowej, następującej po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, w zakresie rozstrzygania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które nie były przedmiotem podstaw kasacyjnych.
Oddziaływanie to, z uwagi na różnorodne stany procesowe, które na tym tle mogą wystąpić, jest uwarunkowane okolicznościami sprawy.
Jeśli na skutek dokonanej w sprawie wykładni oraz zastosowania prawa, sąd pierwszej instancji podważa legalność zaskarżonej decyzji w ściśle określonym zakresie, a następnie tylko w tej mierze skonstruowano zarzuty kasacyjne, to uwzględnienie kasacji przez NSA (pomijając kwestę nieważności) oznacza, że w pozostałym zakresie, co do zasady, ponowna kontrola sądowa decyzji nie jest dopuszczalna. Ponowna kontrola nie może być oderwana od rezultatów dotychczasowej kontroli i prowadzić do ich zakwestionowania.
Trzeba jednak wyraźnie rozróżnić granice rozpoznania sprawy i zakres w jakim w ponownym postępowaniu jest dopuszczalne badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Granice sprawy niewątpliwie określa sentencja wyroku kasacyjnego. Jeśli Naczelny sąd Administracyjny, stosując art. 185 § 1 P.p.s.a., uchyla zaskarżone orzeczenie w całości, to granice sprawy wyznacza zaskarżona decyzja. Sąd pierwszej instancji ponownie ocenia legalność tej decyzji stosując regułę wynikająca z art. 134 § 1 P.p.s.a. Natomiast zakres badania legalności zaskarżonej decyzji wynika z wykładni prawa przedstawionej na podstawie art. 190 P.p.s.a., w rozumieniu wskazanym w poprzedzających rozważaniach, a więc obejmującym wskazania co do wykładni i zastosowania prawa w dalszym postępowaniu.
W tej mierze kluczowa jest wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązująca Wojewódzki Sąd Administracyjny do ponownego dokonania kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu tego orzeczenia NSA, mającego oparcie w powołanej uchwale.
Z wypowiedzi tej wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zawęził zakresu kontroli. Powinna ona zostać dokonana w pełnym zakresie, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale NSA z dnia z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w której wyjaśniono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.
W wyroku Sądu pierwszej instancji, a więc w wyroku WSA z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 769/23, trafnie zwrócono uwagę na to, że Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok WSA w Lublinie, nie oddalił skargi lecz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Oznacza to, że do zbadania pozostały inne, niż przesądzone wyrokiem NSA, kwestie związane z legalnością zaskarżonej decyzji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej nie przeanalizowały w sposób wystarczający materiału dowodowego i nie oceniły, czy zapisy uchwały nr [...] Rady Gminy [...], z dnia [...] 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dalej: "Plan", dotyczące ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem RP, ZŁ, strefy 9 "Strefa [...]" mogą być interpretowane jako ograniczenia i zakazy w lokalizowaniu na tym terenie obiektów takich jak stacja bazowa telefonii komórkowej o wysokości 60 m.
Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od uwagi, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do postanowień § 16 Planu. Strefa 9 ust. 1 ustanawiających obowiązek: ochrony rozległych panoram widokowych przed zabudową i zeszpeceniem oraz pozostawienia otwartych, eksponowanych widokowo terenów rolnych.
Zasadne jest, w związku z tym, zwrócenie uwagi na szczególny charakter decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego.
Analizowany akt stosowania prawa nie stanowi prostego rozstrzygnięcia w przedmiocie jednego uprawnienia, czy obowiązku. Pozytywny dla inwestora rezultat sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego oznacza, że nabywa on uprawnienie do wykonania obiektu budowlanego o określonych parametrach, wskazanych w projekcie architektoniczno-budowlanym oraz usytuowaniu sprecyzowanym w projekcie zagospodarowania terenu. Przedłożone wraz z wnioskiem projekty stanowią z jednej strony załączniki do wniosku, a z drugiej, po ich zatwierdzeniu, stają się elementem decyzji w sensie formalnym, a co za tym idzie, dokument decyzji zawiera nie tylko podstawowe rozstrzygnięcie o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, ale także szereg rozstrzygnięć o charakterze lokalizacyjnym, architektonicznym, technicznym, a w pewnym aspekcie także cywilnoprawnym.
Uzasadnienie decyzji o pozwoleniu na budowę powinno spełniać wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., powinno także odnosić się w zakresie podstawy faktycznej i prawnej do okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Co do zasady zatem nie powinno ograniczać się do konstatacji o spełnianiu przez wniosek i przedłożone projekty wymagań określonych w przepisach prawa materialnego.
Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) powinno nastąpić w pełnym zakresie i także nie powinno ograniczać się do stwierdzenia o zgodności projektu z planem.
Jednak wadliwość w tym zakresie tylko wtedy powinna skutkować oceną o istotnym naruszeniu, gdy obiektywnie spełnienie wymagań nie wynika z rezultatów postępowania wyjaśniającego, w szczególności z przedłożonych projektów i stosownych oświadczeń projektanta i sprawdzającego (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) oraz ustaleń planu miejscowego.
W ramach postępowania odwoławczego wypowiedź organu administracji architektoniczno-budowlanej, jakkolwiek także nie jest wymagane szczegółowe odniesienie się do wszystkich okoliczności istotnych, powinna odnosić się do tych okoliczności, które zostały zakwestionowane przez strony postępowania, a które mogą bezpośrednio wpływać na ocenę o legalności samego udzielenie pozwolenia na budowę.
Jest niewątpliwe, że w uzasadnieniu wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie omówiono całościowo zgodności projektu z Planem. Konieczne jest jednak spostrzeżenie, że zgodność z unormowaniami § 16 strefa 9 ust. 1 tiret drugie i trzecie, nie była przez strony kwestionowana. Świadczy o tym treść odwołania.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób obszerny przedstawia sporne okoliczności sprawy, istotne z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego. Chodziło o to, czy projektowana stacja bazowa jest przedsięwzięciem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano ustalenia Planu do terenu inwestycji. Wojewoda odnotował, że dla terenów oznaczonych symbolem RP, ZŁ, położonych w strefie 9 "Strefa powierzchniowa [...]" przewidziano przeznaczenie pod uprawy polowe, łąki. Wśród zasada zagospodarowania wskazano utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania, utrzymanie istniejących samotniczych siedlisk z możliwością rozbudowy w granicach obecnych działek, zakaz lokalizowania jakiejkolwiek nowej zabudowy kubaturowej, zachowanie licznych cieków wodnych. Organ odwoławczy przytoczył także treść § 13 ust. 2 Planu, zgodnie z którym, w zakresie rozwoju telekomunikacji projektuje się sukcesywną rozbudowę sieci telefonii komórkowej w celu zapewnienia pełnego pokrycia dla obszaru gminy; dla potrzeb stacji bazowych cyfrowej sieci telefonii komórkowej należy wydzielać działki na terenach rolnych, zlokalizowanych w miejscach zapewniających dobre pokrycie obszaru; stacje bazowe lokalizowane w pobliżu terenów zabudowanych wymagają każdorazowej pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Wojewoda powołał się następnie na pismo Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2019 r., zgodnie z którym, budowa stacji telefonii komórkowej A. w miejscowości [...], na działkach nr [...] i [...], nie odpowiada kryteriom przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Wojewoda wskazał również, że strefa gęstości mocy pola przekraczającej wartość 0,1 W/m2, jak i obszar 70 m od środka elektrycznego anten sektorowych występują na terenie pozbawionym istniejącej zabudowy. Najbliższy budynek gospodarczy znajduje się w odległości około 240 m od wieży, a najbliższy budynek mieszkalny w odległości 255 m od wieży.
Ustalenia te organ odwoławczy podsumował stwierdzeniem, że przedłożony projekt budowlany nie narusza wymagań obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Problem zgodności projektu z Planem w zakresie ochrony rozległych panoram widokowych przed zabudową i zeszpeceniem oraz pozostawienia otwartych, eksponowanych widokowo terenów rolnych (§ 16 Strefa 9 ust. 1 tiret drugie i trzecie) nie został podniesiony także w skardze do WSA w Lublinie.
Przypominając wskazane powyżej uwarunkowania odnoszące się do szczegółowości uzasadnienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wynikające z charakteru takiego rozbudowanego rozstrzygnięcia, dodać trzeba, że także treść ustaleń planów miejscowych mających znaczenie dla oceny zgodności projektu z planem jest, co do zasady, obszerna. Nie sprowadza się jedynie do ustalenia o przeznaczeniu terenu inwestycji. Omówienie spornych kwestii oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji pozwoleniu na budowę niekontrowersyjnych dotychczas zagadnień i podsumowanie rozważań stwierdzeniem o nienaruszaniu ustaleń planu miejscowego, nie w każdym przypadku oznacza naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Problem ten należy rozważyć w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej. Z pewnością znaczenie ma charakter pominiętych w rozważaniach ustaleń i wynikająca z tego charakteru moc normatywna określonego ustalenia planistycznego, determinująca stopień związania organu stosującego przepisy aktu prawa miejscowego. Ważne jest także miejsce określonych ustaleń w systemie norm konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przed oceną pominiętych w uzasadnieniach decyzji organów ustaleń o charakterze widokowym konieczne jest odnotowanie, że w odniesieniu do terenu RP, ZŁ sformułowano zakaz lokalizowania nowej zabudowy kubaturowej.
Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej taką zabudową kubaturową nie jest.
Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 Planu, W zakresie rozwoju telekomunikacji projektuje się:
2) Sukcesywną rozbudowę sieci telefonii komórkowej w celu zapewnienia pełnego pokrycia obszaru gminy; dla potrzeb stacji bazowych cyfrowej sieci telefonii komórkowej należy wydzielać działki na terenach rolnych, zlokalizowanych w miejscach zapewniających dobre pokrycie obszaru; stacje lokalizowane w pobliżu terenów zabudowanych wymagają każdorazowej pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Jest niewątpliwe, że Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia [...] 2019 r., znak: [...], stwierdził, że budowa stacji telefonii komórkowej A. w miejscowości [...] na działkach nr [...] i [...] nie odpowiada kryteriom przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem brak podstaw prawnych do jej opiniowania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie oddziaływania na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi.
Odnotować trzeba, że pismo Lubelskiego PWIS zostało przedłożone przez inwestora w wykonaniu postanowienia Starosty Biłgorajskiego z dnia 26 marca 2019 r., znak: AB.6740.43.2019, którym zobowiązano inwestora do uzyskania pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, co do usytuowania planowanej inwestycji, w terminie do dnia 26 kwietnia 2019 r. Jak stwierdził Lubelski PWIS, pismo sporządził w odpowiedzi na wniosek A. Sp. z o.o. złożony przez pełnomocnika P. R., z dnia 03.04.2019 r. w przedmiocie wydania opinii dla stacji bazowej zlokalizowanej w miejscowości [...] na działkach nr ewid. [...], [...], w związku z zapisem zawartym w § 13 ust. 1 pkt. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2003 r, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj, Lubelskiego Nr [...] poz. [...])
Konieczne jest odnotowanie w tym miejscu, że w myśl § 7 ust. 7 Planu, na terenach wyznaczonych na rysunku planu ustanawia się planistyczne strefy ochrony widokowej, mające na celu zachowanie walorów krajobrazowych obszaru. Na terenach objętych ochroną widokową obowiązuje:
1) zachowanie rolniczego użytkowania terenu, z otwartą ekspozycją widokową, z dopuszczeniem wprowadzania nowych upraw krzewów owocowych i ozdobnych oraz sadów, jednak z ograniczeniem wprowadzania innych form zieleni wysokiej i średniej,
2) szczególna dbałość o walory estetyczne architektury powstającej w istniejących układach osadniczych.
W tym kontekście normatywnym, procesowym i materialnym, należy ocenić dopuszczalność i zasadność zaskarżonego wyroku i wskazania co do dalszego postępowania, zobowiązującego organy administracji architektoniczno-budowlanej do rozważenia, "czy przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności przepisy § 16 Planu, dotyczące ochrony i kształtowania środowiska, w strefie 9 nie ograniczają lub zakazują lokalizowania na przedmiotowym terenie tak wysokich obiektów budowlanych jak stacja bazowa telefonii komórkowej o wysokości 60 m".
Co do zasady, jest możliwe sprawdzenie, czy w planie miejscowym zawarte zostały określone zakazy, a w konsekwencji kontrola sądowa zastosowania przez organy zawartych w planie zakazów. Jeśli normy planistyczne o charakterze zakazów są wystarczająco jasne, sąd administracyjny nie powinien uchylać zaskarżonej decyzji w celu rozważenia, czy w określonej jednostce planistycznej te zakazy obowiązują.
Natomiast jeśli normy planu miejscowego o charakterze zakazu mają taki charakter, że ich zastosowanie jest uwarunkowane konkretną lokalizacją inwestycji, a nadto mają charakter nieostry, przyjęcie przez organ administracji prowadzący postepowanie o pozwolenie na budowę, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oznacza, co do zasady, że będąca przedmiotem sprawy inwestycja nie wyczerpuje przesłanek zastosowania zakazu. W niniejszej sprawie, uwzględniając dopuszczalność, a nawet wskazanie aby lokalizować stacje bazowe telefonii komórkowej na terenach rolniczych, należy stanowisko organu ocenić jako brak podstaw do przyjęcia, że projektowana inwestycja narusza określone w § 16 Strefa 9 ust. 1 tiret drugie i trzecie, obowiązki:
- ochrony rozległych panoram widokowych przed zabudową i zeszpeceniem,
- pozostawienia otwartych, eksponowanych widokowo terenów rolnych,
W niniejszej sprawie jednak nie można poprzestać na wyrażonym w sposób pośredni stanowisku o zgodności projektowanej stacji bazowej z powołanymi ustaleniami w zakresie ochrony widokowej. Ustalenia mocy wiążącej obowiązków w tym zakresie, a w konsekwencji oceny, czy mają one zastosowanie w niniejszej sprawie, nie można odrywać od normy zawartej w § 7 ust. 7 Planu, odnoszącej się do wszystkich jednostek funkcjonalno-przestrzennych (stref), a więc także do Strefy 9.
Przypomnieć można, że zgodnie z § 7 ust. 7 pkt 2 Planu, Na terenach wyznaczonych na rysunku planu ustanawia się planistyczne strefy ochrony widokowej, mające na celu zachowanie walorów krajobrazowych obszaru. Na terenach objętych ochroną widokową obowiązuje:
1) zachowanie rolniczego użytkowania terenu, z otwartą ekspozycją widokową, z dopuszczeniem wprowadzania nowych upraw krzewów owocowych i ozdobnych oraz sadów, jednak z ograniczeniem wprowadzania innych form zieleni wysokiej i średniej,
2) szczególna dbałość o walory estetyczne architektury powstającej w istniejących układach osadniczych.
Obowiązkiem organu sprawdzającego zgodność projektu budowlanego z ustaleniami § 16 Strefa 9 ust. 1 tiret drugie i trzecie było zbadanie, czy teren inwestycji jest wyznaczoną na rysunku Planu planistyczną strefą ochrony widokowej. Lokalizacja inwestycji na terenie położonym w granicach wyznaczonej na rysunku Planu strefy ochrony widokowej niewątpliwie determinuje konieczność bezpośredniego odniesienia się organów do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami § 16 Strefa 9 ust. 1 tiret drugie i trzecie Planu.
W aktach sprawy nie ma odpisu lub wyciągu, czy też uwierzytelnionej kopii Załącznika Nr 1 do Planu. Natomiast z dołączonego do akt fragmentu Systemu Informacji Przestrzennej – [...], stanowiącego wyrys przedłożony przez Urząd Gminy w [...], nie wynika, czy działki nr ew. [...] i [...] są położone w granicach strefy ochrony widokowej.
Brak tego istotnego, z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 16 ust. 1 Strefa 9 tiret drugie i trzecie w związku z § 7 ust. 7 Planu, dokumentu, stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji, omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie jest zasadny.
Dla porządku skonstatować można, że oczywiście bezzasadne jest przywołanie w tym kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Przed wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego nie jest możliwe rozstrzygnięcie zasadności podstawy materialnej kasacji w zakresie zastosowania przywołanych w materialnej podstawie przepisów do projektowanej inwestycji.
Natomiast wykładnia przepisów § 16 Planu została przedstawiona w poprzedzających rozważaniach.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Norma art. 46 ust. 1 ogranicza zatem kompetencję planistyczną gminy wynikającą z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie lokalizowania w planie miejscowym inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w dwojaki sposób. Po pierwsze, jest to norma zakazująca ustanowienie zakazu lokalizowania inwestycji. Po drugie, jest to zakaz ustanawiania rozwiązań mogących uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Wbrew stanowisku skarżącej, art. 46 ust. 2 nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń (patrz: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1341/13; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1508/17).
Przepis art. 46 ust. 2 wprowadza złagodzenie w postaci braku wymogu zgodności z planem, o którym mowa w art. 35 ust. 1, a w to miejsce należy wykazać brak sprzeczności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nieumieszczonej w planie miejscowym, z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz brak naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Art. 46 ust. 2 zdanie drugie doprecyzowuje natomiast, na potrzeby rozumienia art. 46 ust. 2 zdanie pierwsze, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni przepisów art. 46 ust. 1 i 2 w związku z § 16 Planu, sprzecznej z przedstawionym powyżej rozumieniem tych przepisów.
Bezpodstawne jest powołanie w analizowanej podstawie materialnej kasacji przepisu art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, skoro został dodany przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. (Dz.U.2019.1815) zmieniającej nin. ustawę z dniem 25 października 2019 r., a zaskarżona decyzja została wydana w dniu 19 lipca 2019 r.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.