II OSK 350/21

II OSK 350/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 444/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 47 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 444/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 1048/OPON/2019 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 444/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B., dalej także: "skarżący", na decyzję Wojewody Mazowieckiego, dalej także: "Wojewoda", z dnia 23 grudnia 2019 r., nr 1048/OPON/2019, w przedmiocie odmowy wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez niewykazanie i jednoznaczne udowodnienie, że w sprawie nie może naleźć zastosowania art. 47 ustawy Prawo budowlane.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Wnoszący kasację powołał się na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Możliwe jest przyjęcie, że zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mimo że wprost nie określił rodzaju naruszenia.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 nie wskazuje aktu normatywnego zawierającego powołany przepis. Uwzględniając wcześniejsze wskazanie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., można uznać, że chodzi o art. 3 § 1 P.p.s.a. Tak rozumiany zarzut jest bezpodstawny. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracyjnej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia 30 sierpnia 2019 r. odmawiającą wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku. Wydał w tej sprawie wyrok. Przeprowadził zatem kontrolę działalności administracji publicznej, o której to kontroli mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a., a także zastosował środek przewidziany w ustawie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewykazanie i jednoznaczne udowodnienie, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 47 ustawy Prawo budowlane.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to naruszenie, na skutek wydania decyzji, przepisów postępowania administracyjnego. Podnosząc zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy zatem wskazać naruszony, zdaniem skarżącego, przepis procedury administracyjnej. Tego wskazania w omawianej podstawie kasacji zabrakło.
Nawiązując do opisu naruszenia można zauważyć, że zwrot "niewykazanie i jednoznaczne udowodnienie, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 47 ustawy Prawo budowlane", może być powiązany z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 30 sierpnia 2019 r. Starosta Legionowski przytoczył treść art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: "Prawo budowlane". Wyjaśnił tę podstawę, omawiając materialne przesłanki wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku. Wskazał, że przesłanki dopuszczalności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości to: potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych do wykonania których niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. Rozstrzygnięcie o prawie wejścia jest nadto uwarunkowane podjęciem próby uzyskania zgody od właściciela nieruchomości sąsiedniej, zakończonej niepowodzeniem.
Podsumowując rozważania Starosta stwierdził, że sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nie jest elementem wykonania prac przygotowawczych ani robót budowlanych dotyczących budynku inwestora.
Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.
W skardze kasacyjnej nie powołano się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W związku z tym, że skarżący Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie polegające na "niewykazaniu i jednoznacznym udowodnieniu, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 47 ustawy Prawo budowlane", można dodać, mimo niepowołania art. 141 § 4 P.p.s.a., iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 47 Prawa budowlanego oraz jej wyjaśnienie z nawiązaniem do stanowiska orzecznictwa.
Zarzut sformułowany w podstawie kasacji jest zatem bezzasadny zarówno w odniesieniu do zaskarżonych aktów wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i w stosunku do zaskarżonego wyroku.
Czym innym jest prawidłowość stanowiska polegającego na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Nawiązując do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a pośrednio wynikających także z opisu naruszenia sformułowanego w podstawie procesowej można stwierdzić, że stanowisko materialne zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowe. Celem wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej i do budynku może być jedynie wykonanie prac przygotowawczych oraz robót budowlanych, przy czym, pod pojęciem robót budowlanych można rozumieć nie tylko roboty określone w pozwoleniu na budowę lub w zgłoszeniu, ale także roboty na które inwestor uzyskał akceptację w procedurze naprawczej, w drodze decyzji o pozwoleniu na wznowienie robot budowlanych (patrz: Zdzisław Kostka [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", [pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 3).
Sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nie jest elementem wykonania prac przygotowawczych ani robót budowlanych dotyczących budynku inwestora.
Poza granicami kasacji pozostaje kwestia dalszych czynności związanych z procedurą naprawczą. Warto jednak zwrócić uwagę, nie przesądzając tej kwestii, na stanowisko formułowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego, przepisy § 206 ust. 2 oraz § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) znajdują się w dziale rozporządzenia dotyczącym bezpieczeństwa konstrukcji. Ekspertyza wykonywana na podstawie § 206 ust. 1 powinna zatem dotyczyć oddziaływania projektowanego budynku na bezpieczeństwo konstrukcji budynku sąsiedniego, a nie wszelkich rodzajów oddziaływań związanych z usytuowaniem budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynku istniejącego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1230/07; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1252/15).
Ponadto, utrwalony został pogląd, zgodnie z którym, ocena, czy zachodzi przypadek, o którym mowa w § 204 ust. 5 rozporządzenia, należy do projektanta. Jeżeli osoba sporządzająca projekt budowlany nie stwierdzi zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu budowlanego usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku, nie ma podstaw do przyjęcia, że budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 906/12).
W tej sytuacji, w odniesieniu do ewentualnego stanu zagrożenia, o którym mowa w § 204 ust. 5 rozporządzenia, w ramach sprawdzenia przewidzianego w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stosowanego odpowiednio w postępowaniu naprawczym, należy zbadać, czy do projektu budowlanego dołączono oświadczenie osób uprawnionych, tj. projektanta i sprawdzającego, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 967/22).
Ustalenie stanu technicznego budynku istniejącego, a następnie ustalenie w oparciu o ten stan ewentualnego wpływu projektowanej inwestycji na bezpieczeństwo użytkowania istniejącego budynku jest, niezależnie od zakresu objętego oświadczeniem projektanta, o którym mowa w poprzedzających rozważaniach, zagadnieniem z dziedziny ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Kwestia uprawnienia organów nadzoru budowlanego do wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej może być rozważana z uwzględnieniem norm kompetencyjnych zawartych w art. 81, art. 81a i art. 81c Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.