II OSK 3496/19

II OSK 3496/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 366/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-05-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 29, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 82 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 30 § 4, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1693
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 366/19 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2019 r., nr 109/2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., II SA/Kr 366/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] , którym organ ten, po rozpatrzeniu zażalenia A. K. i M. K. , uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] września 2017 r., [...] . Jednocześnie w tym zakresie orzekł merytorycznie, to jest na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") nakazał M. K. , jako właścicielowi działki [...] położonej w [...]: wstrzymać prowadzenie robót budowlanych zrealizowanych przy budowie muru oporowego wybudowanego na działce [...] (od strony granic działek z nią sąsiadujących [...] i [...]) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz przedłożyć w terminie [...] lipca 2019 r. zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W motywach wskazanego wyżej wyroku Sąd, aprobując działania organów, przypomniał, że w początkowej fazie postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor adresatami postanowienia uczynił inwestorów będących jednoczenie właścicielami nieruchomości, na której sporny obiekt zrealizowano. Po wydaniu tego postanowienia i złożeniu zażalenia doszło do zbycia nieruchomości w drodze darowizny na rzecz syna darczyńców, który dotychczas w postępowaniu nie był stroną. Wojewódzki Inspektor odrębnym pismem powiadomił go, że został włączony w krąg stron postępowania i po uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji, orzeczony nakaz skierował do niego.
W dalszej kolejności Sąd wyjaśnił, że dokonując kontroli legalności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora należało przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy organ nie naruszył nim zasady dwuinstancyjności, a to z uwagi na fakt, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed Powiatowy Inspektorem.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do takiego naruszenia nie doszło. Sąd zaznaczył, że gdyby doszło do utrzymania rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora w mocy, to wówczas nakaz skierowany byłby do inwestorów, którzy nie są już właścicielami terenu. Sąd przypomniał, że w orzecznictwie dopuszcza się kierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który nie jest właścicielem terenu, na którym samowola budowlana jest zlokalizowana. Jednak zasadniczo w razie zbycia nieruchomości przez inwestora na rzecz innej osoby, przyjmuje się, że to ona jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b. Jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcę.
Sąd wywodził dalej, że gdy w trakcie prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 P.b. dochodzi do zbycia nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie zrealizowany obiekt budowlany, nabywca tej nieruchomości wchodzi w pełnię praw i obowiązków dotychczasowych właścicieli – zbywców, na każdym etapie tego postępowania, także po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Znajduje zastosowanie art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a."), zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Prawo własności nieruchomości jest prawem zbywalnym. Nowy właściciel wchodzi zatem jako strona i adresat decyzji do wszelkich postępowań administracyjnych, jakie w stosunku do tej nieruchomości (związanych z posiadanym prawem własności do nieruchomości) się toczą.
Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że jednym z opisanych postępowań jest postępowanie z art. 48 P.b. Wynika to także z art. 52 P.b. Zdaniem Sądu w takim postępowaniu nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawego. Przy tym z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony (zbywcy) należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (nabywcy). Powołując się na orzecznictwo Sąd wyjaśnił, że w razie zbycia nieruchomości w toku postępowania (z art. 48 P.b.) organ powinien wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca natomiast wstępując w jego prawa staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu. Art. 30 § 4 K.p.a. pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego.
Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Sąd wywodził, że z punktu widzenia ustawy, obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami także jako ogrodzenie. Nawet, jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd jeszcze raz podkreślił, że jeżeli budowla zabezpiecza teren przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, obiekt należy traktować jako mur oporowy. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 P.b. konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się natomiast w żadnej z wymienionych w art. 29 P.b. kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W konkluzji wyroku Sąd stwierdził, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w tym materiał fotograficzny, opis obiektu oraz jego pomiary, daje pełne podstawy do właściwej oceny charakteru przedmiotowego obiektu. Sąd nie miał wątpliwości, że konstrukcja służy przede wszystkim zabezpieczeniu mas ziemi z terenów o różnych poziomach, a jeżeli nawet przy okazji w części pełni funkcję ażurowego ogrodzenia, funkcja ta ma drugoplanowe, towarzyszące funkcji głównej znaczenie. Okoliczność ta przesądza, iż organ, stwierdzając realizację obiektu bez pozwolenia na budowę, mógł wszcząć postępowanie z art. 48 P.b. i wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz o nakazaniu przedstawienia koniecznej do legalizacji dokumentacji.
W skardze kasacyjnej M. K. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
1. art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 3 pkt 3 P.b. poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "konstrukcja oporowa" sprowadzającą się do uznania, że w każdym przypadku oddzielenia mas ziemi, niezależnie od użytych materiałów i zamiaru inwestora, mamy do czynienia z "konstrukcją oporową". Skutkiem takiego rozumowania jest przyjęcie, że skarżący [ściślej ujmując powinno być – jego rodzicie, uw. NSA] wznosił mur oporowy, będący samowolą budowlaną, podczas gdy w rzeczywistości jest to legalnie posadowione ogrodzenie nie mające cech muru oporowego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, podczas gdy organy w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (nie dokładnie zbadano, czy konstrukcja posadowiona przez rodziców skarżącego pełni funkcję muru oporowego, w tym nie przeprowadzono ekspertyzy mogącej jednoznacznie stwierdzić poziome parcie gruntu na posadowiony płot i występujące w nim naprężenia rozciągające).
Wskazując na powyższe M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zarazem o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora (art. 188 P.p.s.a.), względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej skarżący akcentował, że pojęcie "konstrukcja oporowa", którym posłużono się w art. 3 pkt 3 P.b., nie ma definicji legalnej. Tej nie należy doszukiwać się w ustawie o drogach publicznych z uwagi na odmienny cel regulacji. Z tego samego powodu nie należy posiłkować się definicją z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 30 maja 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. Nr 63, poz. 735). Zdaniem skarżącego pojęcie "konstrukcja oporowa", którym posługuje się ustawodawca w art. 3 pkt 3 P.b., należy traktować jako niedookreślone. Jego wykładnia należy oprzeć na kryteriach językowych, a sama norma nie powinna być swoiście uzupełniana przez orzecznictwo sądów. O ile bowiem ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie definicji legalnej, to wykładania odwołująca się do celu konstrukcji i rozróżniająca funkcję podstawową i dodatkową w istocie stwarza stan niepewności. M. K. wywodził dalej, że daną konstrukcję należy uznać za mur oporowy, jeżeli stanowi ona zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać charakter użytych materiałów. Zatem sama różnica terenów nie jest wystarczającym elementem klasyfikującym konstrukcję jako mur oporowy. Liczy się bowiem także rodzaj użytego materiału oraz cel wykonywanych prac. Wskazując na powyższe skarżący podkreślił, że w trakcie postępowania zaprzeczał jakoby celem wykonania wiosną 2017 r. zmian w konstrukcji płotu było zapobieganie osuwaniu się ziemi. Rodzice skarżącego już wiele lat wcześniej wykonali płot, który miał pełnić funkcję ogrodzenia działki. Ogrodzenie to o maksymalnej wysokości poniżej 2,20 m nie wymagało pozwolenia. Jedynym zatem celem posadowionego płotu było ogrodzenie posesji od sąsiadujących działek. W warunkach sprawy nie można zakładać, iż zamiarem poprzedników prawnych skarżącego było posadowienie muru oporowego, a nie odnowienie w 2017 r. istniejącego już od lat ogrodzenia. Konstrukcja zbudowana na nieruchomości skarżącego jest częścią ogrodzenia, stanowiącą podwalinę pod słupki i ażurową nadbudowę. M. K. przypomniał, że jego rodzice (A. K. i M. K. ) wyjaśniali również podczas oględzin, iż zbudowana przez nich podwalina płotu wykonana została w miejscu istniejącej uprzednio w postaci wbitych w gruncie pionowych stalowych kształtowników połączonych profilami stalowymi z wypełnieniem z siatki stalowej. Organy nadzoru budowlanego, a dalej Sąd pierwszej instancji, nie odnieśli się do tych okoliczności faktycznych.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej M. K. zaznaczył nadto, że w jego ocenie w sprawie zaniechano przeprowadzenia dowodów, w szczególności ekspertyzy technicznej ogrodzenia, która wprost wskazywałaby, że na posadowiony płot oddziałuje poziome parcie gruntu, powodując tym samym występowanie w ogrodzeniu naprężenia, co według przyjętej w sądownictwie administracyjnym wykładni art. 3 pkt 3 P.b. mogłoby przesądzać o charakterze i celu zbudowanej konstrukcji jako konstrukcji oporowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b., który zwalnia budowę ogrodzeń z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zarazem art. 3 pkt 3 P.b., który zawiera definicję budowli, stara się wykazać, że w realiach sprawy wadliwie potraktowano kontrolowany przez organy obiekt jako konstrukcję oporową, podczas gdy ma ona cechy ogrodzenia. Zdaniem M. K. wadliwe jest rozumowanie, że konstrukcją oporową jest każda budowla oddzielająca masy ziemi, niezależnie od użytych materiałów i zamiaru inwestora.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska skarżącego w okolicznościach sprawy nie sposób zaaprobować. Prawdą jest, na co zwrócono w skardze kasacyjnej, że pojęcie konstrukcji oporowej nie zostało zdefiniowane bezpośrednio w Prawie budowlanym. Można się też zgodzić, że kwalifikacja określonych budowli do tej kategorii nie zawsze może być jednoznaczna, zwłaszcza w przypadku konstrukcji, które wprawdzie utrzymują grunt, lecz pełnią też inne funkcje.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma jednak najmniejszych wątpliwości, co do kwalifikacji spornego obiektu, jako konstrukcji oporowej, a więc konstrukcji zapewniającej stateczność gruntu w miejscu jego uskoku. W toku oględzin przeprowadzonych [...] lipca 2017 r. i utrwalonych w protokole [...] oraz na załączonych do niego fotografiach (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) ustalono, że mamy do czynienia z murem oporowym o długości [...] metra wybudowanym na działce [...] w [...], przy czym mur ten również okala działkę przez dodatkowy prostopadły odcinek 3,2 m. Mur ten osiąga od strony odcinka okalającego wprawdzie niewielką wysokość – od 02-08 m, jednak na odcinku dłuższym (39,5 m) osiąga dużą wysokość – od 1,5 m, by na większości swej długości osiągnąć wysokość aż 2,0 – 2,3 m. Oględziny budowli zostały ponowione [...] maja 2018 r., co utrwalono w protokole [...]. Podczas tej kontroli ponownie dokonano pomiarów, których wyniki co do głównej części muru okazały się minimalnie odmienne (wysokość wymierzono na 1,4 do 2,2 m.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzone kontrole wskazują w sposób jednoznaczny, że inwestorzy A. K. i M. K. wybudowali konstrukcję oporową. Powstała bowiem duża betonowa i zbrojona konstrukcja w miejscu wysokiego uskoku gruntu, która zastąpiła dawniej tam posadowione ceowniki stalowe. Na zdjęciach z przeprowadzonej widać kontroli widać, że mur wybudowany jest w lekkim nachyleniu w kierunku podpieranego gruntu położonego wyżej i bez najmniejszych wątpliwości pełni funkcję stabilizującą uskok.
W tym miejscu należy odnieść się także do argumentów skargi kasacyjnej, w których M. K. podnosi, że jego rodzice (inwestorzy) budowali sporny mur z intencją realizacji ogrodzenia, a nie konstrukcji oporowej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie materiał dowodowy wskazuje na inne zamiary inwestorów. Po pierwsze A. K. i M. K. , choć byli obecni przy kontrolach przeprowadzanych przez inspektorów nadzoru budowlanego, nie wnieśli żadnych zastrzeżeń, choć kontrolowana budowla konsekwentnie w tekście protokołów i rysunkach określana była przez inspektorów jako "mur oporowy". W zażaleniu natomiast wskazali, że mur wybudowali w miejscu "umocnienia istniejącej skarpy". Wskazali wprawdzie, że w ich ocenie "stara konstrukcja pełniła rolę ogrodzenia", lecz dalej dodali, iż "podtrzymywała jednocześnie osuwającą się skarpę, która niszczyła stare ogrodzenie".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już pobieżna analiza cech kontrolowanej budowli – takich jak materiał, z którego powstała (mur zbrojony), miejsce i okoliczności budowy (powstała w zastępstwie stalowych ceowników podtrzymujących osuwającą się skarpę) oraz długość (blisko 40 m) i wysokość (do 2,2 m i to na znacznym odcinku uskoku gruntu) nie pozostawiają wątpliwości, że mamy do czynienia z konstrukcją oporową.
Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega, że na murze przymocowane są stalowe słupki ogrodzeniowe z poziomymi drewnianymi deskami. Nie można więc zaprzeczyć, iż mur na skraju działki skarżącego jest też – przez istnienie tego elementu – budowlą, której akcesoryjną rolą jest grodzenie nieruchomości. Fakt jednak, że na murze powyżej gruntu znajduje się fizyczne ogrodzenie nie powoduje, że mur należy traktować jako element tego ogrodzenia. Fakty ustalone w trakcie postępowania prowadzą do przeciwnych wniosków – na działce znajduje się znaczących rozmiarów mur oporowy, tyle tylko, że przymocowano do niego elementy ogrodzenia. Skądinąd mur ten jest nieporównywalnie większy rozmiarowo od instalacji ogrodzeniowej znajdującej się na nim. Proporcje te wykluczają więc traktowanie go w kategoriach tzw. podmurówki.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom przedstawionym w skardze kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy (nie uchybiając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a w każdym razie na pewno zebrane dowody były wystarczające. W tym miejscu należy wyjaśnić, że nie jest tak, że w toku postępowania administracyjnego z zakresu prawa budowlanego każda okoliczność dotycząca charakterystyki obiektu budowlanego musi być poparta dowodami z opinii biegłego (ekspertyzą). Taka potrzeba może zaistnieć, gdy cechy obiektu są trudne do zidentyfikowania. W niniejszej sprawie charakter kontrolowanego muru, jako konstrukcji oporowej, nie budzi najmniejszych wątpliwości. Betonowy, zbrojony mur umacnia pionowy uskok gruntu, który na odcinku kilkudziesięciu metrów ma od około 1,4 do 2,2 m wysokości. W toku postępowania skarżący przyznali, że mur zastąpił konstrukcję ze stalowych ceowników podtrzymującą osuwającą się skarpę. Sprawa więc ewidentnie dotyczy konstrukcji oporowej, zostało to stwierdzone w toku kontroli organu nadzoru budowlanego, gdzie obiekt obmierzono i udokumentowano na fotografiach. Nie ma więc potrzeby, aby dodatkowymi dowodami wykazywać, jaką funkcję pełni sporny mur.
W związku z faktem, że postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego miało za przedmiot samowolnie wykonaną konstrukcję oporową, która zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. jest budowlą, a budowa takiej budowli w dacie jej realizacji i w dacie orzekania przez organy nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zwłaszcza nie można było jej traktować jako ogrodzenie wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b.), to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wszcząć i prowadzić stosowne postępowanie na podstawie art. 48 P.b. W sprawie dopuszczono możliwość legalizacji obiektu, stąd zostało wydane postanowienie nakładające na właściwy podmiot (w drugiej instancji na właściciela nieruchomości – obecnego skarżącego) obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 sierpnia 2022 r. (k. 144 akt sądowych).