II OSK 348/23

II OSK 348/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 284/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-10-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 284/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 284/22 w wyniku rozpoznania skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz inwestora [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwulokalowego nr [...] w rejonie ul. [...] z instalacją odprowadzającą wody deszczowe do dwóch zbiorników o pojemności 2 m3 każdy, z instalacją gazu i wIz (z wyłączeniem przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu i elektroenergetycznego) na części działki nr [...], [...], obręb [...].
Gmina [...]wniosła odwołanie od ww. decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 10 lutego 2022 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że oświadczeniem z dnia 29 grudnia 2021 r. inwestor [...] sp. z o. o. - zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od decyzji. W związku z powyższym zaskarżona decyzja stała się ostateczna w dniu 29 grudnia 2021 r. W ocenie Wojewody od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności ewentualnego odwołania, tj. wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Tym samym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 w zw. z art. 127a 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie: 1) art. 134 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącą z powodu zrzeczenia się prawa do odwołania przez inwestora, tj. spółkę [...] sp z o.o.; 2) art. 127a § 1 i 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zrzeczenie się prawa do odwołania przez inwestora spowodowało utratę prawa pozostałych stron do złożenia odwołania.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 20 września 2022 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o. o. z siedzibą [...] wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając, że skarżąca nie posiadała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji, zatem należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania.
Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd na wstępie wyjaśnił, że jak wynika z art. 127a § 1 i 2 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że inwestor, będąc zarazem stroną postępowania, zrzekł się prawa do odwołania od decyzji organu I instancji. Nie ulega także wątpliwości, że takiego oświadczenia nie złożyła skarżąca, za to skorzystała z prawa do wniesienia odwołania w ustawowym terminie liczonym od daty doręczenia jej decyzji. W takim przypadku powołanie się przez Wojewodę na ostateczność decyzji organu I instancji byłoby usprawiedliwione wyłącznie w przypadku, gdyby w orzeczeniu odwoławczym został wykazany brak interesu prawnego skarżącej w sprawie. Tymczasem organ w zaskarżonym postanowieniu pominął jakiekolwiek ustalenia i oceny dotyczące statusu procesowego skarżącej, czym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie odnosiło się do kwestii legitymacji procesowej skarżącej, co skutkowało przedwczesnością zastosowania art. 134 w zw. z art. 127a § 1 i 2 k.p.a. Zawarta zaś w odpowiedzi na skargę Wojewody ocena kwestionująca status skarżącej jako strony w sprawie, nie została poparta wystarczającym materiałem dowodowym. W aktach administracyjnych nie ma też żadnych dowodów pozwalających ustalić właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...].
Skargę kasacyjną wniosła [...] sp. z o. o. z siedzibą [...] zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego przez Gminę [...] postanowienia Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2022 r. nr [...] w całości, z uwagi na brak poczynienia w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia ustaleń i oceny dotyczącej legitymacji procesowej Gminy [...], w sytuacji, gdy Gminie [...] przedmiotowa legitymacja procesowa w ogóle nie przysługiwała, albowiem nie została ona na etapie postępowania przed organem administracji ustalona jako strona, wobec czego brak poczynienia ustaleń i oceny tej legitymacji, w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...], nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem finalnie postanowienie Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2022 r. nr [...] jest prawidłowe i jako takie odpowiada prawu;
2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.b. przez jego błędną wykładnię, poprzez: a) uchylenie zaskarżonego przez Gminę [...] postanowienia Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2022 r. nr [...]w całości, z uwagi na brak poczynienia przez Wojewodę [...] ustaleń w przedmiocie legitymacji Gminy [...] w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy Gminie [...] jakakolwiek legitymacja w tejże sprawie przysługiwać nie może, a to z uwagi na fakt, iż przepisy p.b. regulujące status strony w sprawach pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 p.b.) stanowią lex specialis wobec przepisów k.p.a. ogólnie regulujących status strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.), wobec czego w sprawach o pozwolenie na budowę obowiązuje ograniczenie w zakresie ustalania przez organ kręgu stron, które dyskwalifikuje Gminę [...] jako stronę w tym postępowaniu; b) uchylenie zaskarżonego przez Gminę [...] postanowienia Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2022 r. w całości, w sytuacji, gdy przedmiotowe postanowienie zostało przez Wojewodę [...] wydane z uwagi na niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Gminę [...] na decyzję Starosty [...] nr [...]z dnia 28 grudnia 2021 r., wobec czego na etapie administracyjnym, w postępowaniu przed Starostą [...], doszło do ustalenia przez organ kręgu stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę, w którym to kręgu Gmina [...] się nie znalazła, wobec czego nie przysługiwały jej uprawnienia strony, co z kolei powinno prowadzić do wniosku, iż niedopuszczalne było wniesienie przez nią odwołania - tym samym niedopuszczalne jest uchylenie postanowienia Wojewody [...] z tego względu, że organ II instancji nie poczynił ustaleń i oceny dotyczących legitymacji procesowej Gminy [...];
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, a także kosztów postępowania przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni art. 127a k.p.a. przyjmując, że w sytuacji gdy jedyna strona postępowania zrzeknie się w trybie art. 127a k.p.a. prawa do wniesienia odwołania, to decyzja staje się ostateczna i brak jest możliwości wniesienia odwołania od takiej decyzji przez inne podmioty, które nie brały udziału w tym postępowaniu. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania. Natomiast zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Wykładni zawartego w art. 127a § 1 k.p.a. zwrotu: "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", nie można dokonywać z pominięciem funkcjonalnej wykładni art. 129 § 2 k.p.a., w którym mowa o 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji. Dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. W tym terminie powinno być również złożone odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 873/19, ONSAiWSA 2020/4/54).
W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania. Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu pierwszej instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie niekwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). W niniejszej sprawie termin ten został dochowany.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ pierwszej instancji jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania podmiotu pominiętego. Oświadczenia jednej strony postępowania nie mogą skutkować pozbawieniem innej strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Pominięcie strony postępowania przez organ pierwszej instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ, a będącej stroną. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania będzie skuteczne gdy wniosły je wszystkie strony. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania na etapie odwołania już po wniesieniu przez inne strony ww. oświadczenia jest powodem odmowy skuteczności wniesionych dotychczas oświadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2674/20, LEX nr 3114200; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 547/21 oraz wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 169/21). Zauważyć należy również, że w art. 127a § 2 k.p.a. ustawodawca posługuje się zwrotem: "ostatnia ze stron postępowania", nie zaś ostatnia uznana za stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2202/19, CBOIS), co także potwierdza zasadność przyjętej powyżej wykładni art. 127a k.p.a. Przemawia za tym również art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W świetle zacytowanej treści przepisu nie powinno budzić wątpliwości, iż w sytuacji pozbawienia strony możliwości zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji doszłoby do naruszenia tej normy konstytucyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zatem uznał, że oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie mogło wywołać również skutków w odniesieniu do strony, która nie brała udziału w postępowaniu, a która wywodzi, że posiada interes prawny do bycia jego stroną i tym samym pozbawić jej możliwości wniesienia odwołania oraz udziału w postępowaniu odwoławczym. Dopiero negatywna ocena posiadanego przez stronę interesu prawnego może uzasadniać zastosowanie powyższej regulacji. Jednak jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji oceny takiej organ nie zawarł w kwestionowanym postanowieniu. Zatem zasadnie Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie organu było przedwczesne i doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 a § 1 i 2 k.p.a., a brak ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego w zakresie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, skutkowało jednocześnie naruszeniem art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.
W tej sytuacji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przed sądem administracyjnym nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których nie ustalił organ i nie były przedmiotem jego oceny. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu przed sądem nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia gdyby sąd ocenił posiadanie przez wnoszącego odwołanie interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony.
W konsekwencji niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Pomijając jego wadliwą konstrukcję polegającą na braku powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów, ponieważ nie były one przedmiotem oceny, gdyż nie zostały w sprawie zastosowane przez organ administracji. To właśnie brak oceny organu w tym zakresie stanowił podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.