II OSK 348/09

II OSK 348/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska
Wiesław Kisiel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 385/08 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2008-11-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
art. 3 ust. 1, art. 4
Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Tezy
Prawo do uruchomienia toku instancji i sądowej kontroli we własnej sprawie jest uprawnieniem konstytucyjnym, a skorzystanie z tego prawa nie może pogarszać sytuacji prawnej strony przez pozbawienie jej możliwości skorzystania z innego uprawnienia ustawowego, którym w niniejszej sprawie jest uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 385/08 w sprawie ze skargi B. W. i M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza na rzecz B. W. od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Po rozpoznaniu skargi B. W. i M. K., wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r., II SA/Po 385/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kole z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
a) Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2007 r. B. W. i M. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kole o zalegalizowanie domku letniskowego w miejscowości L., Gmina B. na działce nr [...], w trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r., nr 99, poz.665 dalej powoływana jako "ustawa z 2007 r.").
b) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kole, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie ustawy z 2007 r. w przedmiocie legalizacji wybudowanego budynku letniskowego.
Po dniu 1 stycznia 2008 r. organ zobowiązany jest stosować przepisy art.48-49b Prawa budowlanego (art.3 ust.1 ustawy z 2007 r.). Tym samym po dniu 1 stycznia 2008 r. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji na podstawie ustawy z 2007 r. stało się bezprzedmiotowe, bowiem odpadła materialna podstawa wydania decyzji. Nie ma znaczenia złożenie wniosku w dniu 28 grudnia 2007 r., ponieważ obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania administracyjnego w sprawie spowodował, że decyzja zostałaby wydana już po 1 stycznia 2008 r., a więc po utracie mocy wiążącej przez art.3 ust.1 ustawy z 2007 r.
c) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania B. W. i M. K., decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję wydaną w I. instancji.
Organy administracji publicznej wydają decyzje na podstawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania. Dlatego od dnia 1 stycznia 2008 r. muszą być stosowane artykuły 48 - 49b Prawa budowlanego.
d) B. W. i M. K. skargę na powyższą decyzję oparli na interpretacji art.3 ust.1 ustawy z 2007 r., zgodnie z którą 31 grudnia 2007 r. był ostatnim dniem składania wniosków o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z wyłączeniem art.48 - 49b Prawa budowlanego, a nie – ostatnim dniem wydawania decyzji załatwiających merytorycznie takie wnioski.
2. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r., II SA/Po 385/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kole z dnia [...] stycznia 2008 r.
Pierwotny tekst art.49 ust.1 Prawa budowlanego, obowiązującego od dnia 1 stycznia 1995 r., umożliwiał legalizację obiektów budowlanych (wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też - wzniesienia pomimo sprzeciwu właściwego organu), jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Regulacja ta została zmieniona przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie Prawa budowlanego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz.718). Umożliwiono legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od okresu czasu, jaki minął od ich wybudowania. Od wejścia w życie powyższej noweli (tj. od 11 lipca 2003 r.) opłatę legalizacyjną musiały uiścić osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją (art.7 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.). Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK - A 2006, nr 9, poz.124, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art.7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. z Konstytucją RP.
Artykuł 3 kolejnej nowelizacji Prawa budowlanego (ustawy z 2007 r.) odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy 1 stycznia 1995 r. a 10 lipca 1998 r. z dwoma dodatkowymi zastrzeżeniami (art.3 ustawy). Legalizacja bez opłaty jest dopuszczalna pod warunkiem, że do 11 lipca 2003 r. nie objęto budynku postępowaniem legalizacyjnym. Jednocześnie art.48 - 49b Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym im nowelą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" jedynie do dnia 1 stycznia 2008 r. Ustawa z 2007 r. weszła w życie w dniu 20 czerwca 2007 r.
Zakończenie postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 2008 r. mogło w zależeć od wielu okoliczności, często przypadkowych. W konsekwencji pojawiłby się podział zainteresowanych osób na dwie grupy. W jednej grupie znalazłyby się osoby, których sprawy zostałyby załatwione do dnia 31 grudnia 2007 r. Natomiast drugą grupę tworzyłyby osoby, wobec których przed dniem 1 stycznia 2008 r. postępowanie legalizacyjne zostałoby jedynie wszczęte. Sytuacja taka byłaby sprzeczna z Konstytucją RP, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2006 r.
Jedynie poprawna jest taka wykładnia art.3 ust.1 ustawy z 2007 r., która realizuje zasadę pewności prawa. Dlatego w ocenie Sądu I instancji artykułów 48 - 49b Prawa budowlanego nie stosuje się w przypadku wszystkich postępowań legalizacyjnych wszczętych przed dniem 1 stycznia 2008 r. Wypełnienie przesłanek określonych w art.3 ust.1 ustawy z 2007 r. (tj. ukończenie budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r.) musi skutkować prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art.48 - 49b Prawa budowlanego - w sprawie wszystkich wniosków o legalizację, złożonych w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r. (art.3 ust.3 ustawy z 2007 r.).
3. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art.3 ust.1 ustawy z 2007 r. przez zastosowanie wykładni innej niż językowa. Sąd wkroczył w ten sposób w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
A. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, sformułowanie "nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r." (art.3 ust.1 ustawy z 2007 r.) nie jest na tyle precyzyjnie zredagowane, aby wyjście poza wykładnie literalną było oczywiście niedopuszczalne. Wykładnia literalna musi bowiem uwzględniać regułę, że niedopuszczalne jest akceptowanie takiego rozumienia przepisu, które byłoby oczywiście irracjonalne, przeczące aksjomatowi doskonałości prawodawcy.
B. Pobieżna lektura ustawy z 2007 r. może sugerować, że skarga kasacyjna ma rację. Zestawienie dwóch przepisów powołanej ustawy, tj. art.3 ust.1 ("Do obiektu (...) nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art.48-49b ustawy") oraz art.4. ("Do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy.") zdaje się rzeczywiście prowadzić do jednoznacznej konkluzji. Ustawodawca użył tego samego terminu ("stosuje się"), a to kazałoby zastosować jedną z najbardziej elementarnych reguł wykładni prawa, że jednemu terminowi użytemu w kilku przepisach tej samej ustawy nie można w każdym przepisie przypisywać odmiennego znaczenia. W art.4 jest to nakaz stosowania ustawy z 2007 r. od dnia jej wejścia w życie, natomiast w art.3 ust.1 jest zakaz stosowania art.48-49b Prawa budowlanego do dnia 1 stycznia 2008 r.
Dodatkowego, istotnego argumentu użył WSA w Rzeszowie opowiadający się za takim właśnie kierunkiem interpretacji: "Termin, o jakim mowa w art.3 ust.1 ustawy z 2007 r. ma charakter terminu materialnoprawnego, zaś jego upływ wyklucza możliwość ukształtowania praw i obowiązków strony w zakresie stosunku materialnoprawnego wyznaczonego dyspozycją cyt. przepisu." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2009 r., II SA/Rz 157/09).
Na koniec można odwołać się do ogólnego domniemania związania prawem obowiązującym w dniu wydania decyzji. Można tę dyrektywę wiązać z datą 1 stycznia 2008 r., o której mowa w art.3 ust.1 ustawy z 2007 r., dla uzasadnienia tezy, że po owym dniu 1 stycznia 2008 r. legalizacja samowoli budowlanej odbywać się musi wyłącznie w trybie art.48-49b Prawa budowlanego.
W ocenie składu sędziowskiego Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie taka interpretacja pomija milczeniem kilka kluczowych pytań.
C. Sporny art.3 ust.1 ustawy z 2007 r. ma zastosowanie do obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego (wybudowanej) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Ta część przepisu nie jest sporna w niniejszej sprawie.
D. Artykuł 3 ust.1 ustawy zadecydował, że do wyżej wymienionych obiektów lub ich części "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art.48-49b Prawa budowlanego. Natomiast art.4 ustawy datę wejścia w życie ustawy powiązał z zakończeniem postępowania administracyjnego: "Do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy." Jest to kluczowa odmienność obu zestawianych ze sobą przepisów ustawy z 2007 r. Podczas gdy art.4 precyzyjnie określa znaczenie wejścia w życie noweli dla postępowania administracyjnego (od chwili wejścia w życie noweli z 2007 r. podstawą materialną decyzji jest znowelizowane Prawo budowlane), to art.3 ust.1 – ten aspekt proceduralny pomija ("nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r." bez zastrzeżenia "do spraw wszczętych a niezakończonych").
E. Nietrafne jest przypisywanie rozstrzygającego znaczenia faktowi, iż art.3 ust.1 ustawy "nie wskazuje, aby do dnia 1 stycznia 2008 r. postępowanie legalizacyjne miało zostać zakończone decyzją lub też prawomocną decyzją" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Po 800/08). Jak to już wcześniej wskazano w niniejszym uzasadnieniu, zasada legalności nakazuje organowi administracyjnemu zawsze domniemywać obowiązek zastosowania prawa obowiązującego w dniu wydawania decyzji i dlatego zbędne było powtórzenie tej generalnej reguły porządku prawnego w analizowanej tu ustawie z 2007 r. Równocześnie właśnie to ogólne domniemanie jest (zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego) przesłanką uznania zaskarżonego wyroku za zgodny z prawem, a tym samym –oddalenia skargi kasacyjnej.
Istnieje zasadnicza, powyżej już wskazana, różnica między pozytywnym nakazem art.4 ustawy z 2007 r. (od wejścia w życie ustawy należy stosować ustawę we wszystkich, nowowszczynanych postępowaniach) – z jednej strony oraz zakazem zapisanym w spornym art.3 ust.1 ustawy (artykułów 48-49b Prawa budowlanego "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r.). Podczas gdy art.4 wskazuje na moment wszczęcia postępowania, to interpretując art.3 musimy wziąć pod uwagę nieuchronną rozpiętość w czasie postępowania w I. instancji, a ponadto – czas potrzebny do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i ewentualnego ponownego postępowania administracyjnego w przypadku, jeżeli sąd administracyjny uchyli decyzję kończącą postępowanie administracyjne. Niniejsza sprawa jest tego klarownym przykładem, tj. wniosek skarżących z dnia 28 grudnia 2007 r., został załatwiony decyzją I. instancji z dnia [...] stycznia 2008 r., decyzją II. instancji z dnia [...] lutego 2008 r., a ponieważ niniejszy wyrok oddala skargę kasacyjną, więc w 2010 r. powinna zapaść kolejna decyzja w sprawie wszczętej w 2007 r.
Jak więc należy interpretować granicę 1 stycznia 2008 r. (o której mowa w art.3 ustawy z 2007 r.) przy wydawaniu tych kolejnych decyzji? Celnie ujął to WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Po 800/08: "W świetle niezwykle krótkiego okresu obowiązywania powyższej ustawy, tylko wykładnia umożliwiające realne korzystanie z prawa podmiotowego jednostki, jakim jest możliwość legalizacji obiektu budowlanego bez konieczności ponoszenia opłaty legalizacyjnej, jest do pogodzenia z zasadą pewności prawa."
Gdyby przyjąć, że wyłączenie trybu legalizacji z artykułów 48-49b. Prawa budowlanego odnosiło się wyłącznie dla tych spraw, które prawomocnie zakończyły się nie później niż 31 grudnia 2007 r., to byłoby to równoznaczne z zawężeniem zastosowania art.3 ust.1 ustawy z 2007 r. naruszającym zasady konstytucyjne. Ten tryb legalizacji zostałby mianowicie zawężony nieomal wyłącznie do tych spraw, w których nie wniesiono odwołania, a już z całą pewnością - wykluczone byłyby sprawy, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego. Tymczasem nie ma racjonalnych przesłanek twierdzenie, że analizowany tu art.3 ust.1 ustawy z 2007 r. ma skutek nowelizujący art.127 K.p.a. Równie nie niedopuszczalne byłoby twierdzenie, że założeniem ustawodawcy było przyznanie prawa do uzyskania decyzji legalizacyjnej z art.3 ustawy po warunkiem rezygnacji przez stronę ze skorzystania z ustawowego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Prawo do uruchomienia toku instancji i sądowej kontroli we własnej sprawie jest uprawnieniem konstytucyjnym, a skorzystanie z tego prawa nie może pogarszać sytuacji prawnej strony przez pozbawienie jej możliwości skorzystania z innego uprawnienia ustawowego, którym w niniejszej sprawie jest uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddala skargę kasacyjną
O kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.nr 163, poz.1349 ze zm.).
TEZA :
Prawo do uruchomienia toku instancji i sądowej kontroli we własnej sprawie jest uprawnieniem konstytucyjnym, a skorzystanie z tego prawa nie może pogarszać sytuacji prawnej strony przez pozbawienie jej możliwości skorzystania z innego uprawnienia ustawowego, którym w niniejszej sprawie jest uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.