II SA/Łd 703/22

II SA/Łd 703/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 672
art. 20 ust. 2
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 20 ust. 1 i ust. 3a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Dnia 8 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 roku sprawy ze skargi A. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2022 r. nr SKO.4150.200-201.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Andrespol z dnia 4 kwietnia 2022 roku, nr 1/2022 ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących A. W. i W. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 703/22
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2022r. nr 1/2022 Wójt Gminy Andrespol, po rozpatrzeniu wniosku A.W. i W.W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w obr. [...], gm. A.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – dalej u.p.z.p.).
Decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna biorąc pod uwagę zastany ład przestrzenny oraz istniejące zagospodarowanie terenu w obszarze analizowanym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z treści tego przepisu wynika więc, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, brak konieczności uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu.
W rozpatrywanej sprawie jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, podziela pogląd organu I instancji, zgodnie z którym teren planowanej inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy. Wynika to z faktu, że działka nr [...] położona w obr. [...], objęta jest Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu sporządzonym na okres 01.01.2014-31.12.2023r., w którym część tej działki o powierzchni 0,15 ha ujęta jest jako powierzchnia leśna, a zatem jest lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 672).
Organ odwoławczy wskazał, że akta sprawy zawierają zarówno analizę urbanistyczną sporządzoną przez osobę uprawnioną, jak i Uproszczony Plan Urządzenia Lasu obrębu [...], zatwierdzony zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o lasach, obejmujący również działkę nr [...], będącą terenem planowanej inwestycji. Nie jest przy tym spornym, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, iż zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów złożonym do akt sprawy działka nr [...] ma powierzchnię 0,4156 ha, z czego: 1. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych stanowią 0,1511 ha (oznaczenie Lzr-PsV ), 2. pastwiska trwałe stanowią 0,2645 ha ( oznaczenie PsV ). Według ewidencji gruntów, teren działki nr [...], stanowią grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych oraz pastwiska trwałe.
Kolegium przytoczyło definicję lasu w rozumieniu ustawy o lasach i wyjaśniło, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o lasach uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zatem bezspornym jest, że ustawodawca wyraźnie stwierdził, że uproszczone plany urządzenia lasu, po pierwsze sporządza się dla lasów, co jest oczywiste, a po drugie dla tych lasów, które nie stanowią własność Skarbu Państwa, co właśnie w tym przypadku ma miejsce. W art. 20 ust. 1 powołanej powyżej ustawy stanowi się, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych, zaś w ust. 2, że w ewidencji gruntów uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.
Skoro dla obszaru obejmującego m. in. działkę nr [...] sporządzony został Uproszczony Plan Urządzenia Lasu, to teren ten jest lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i fakt ten winien znaleźć swe odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Organ zauważył, że w tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 12 stycznia 2022 r. dokonano zmiany klasyfikacji gruntu z LsV na Lzr-PsV, co skutkowało także zmianą w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Kolegium nie oznacza to jednakże, że Uproszczony Plan Urządzenia Lasu dla obrębu [...], w tym również dla działki nr [...], nie wywołuje żadnych skutków. Z uwagi bowiem na brzmienie art. 20 ust. 2 ustawy o lasach ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu uwzględnia się w ewidencji gruntów i budynków. A zatem należy przyjąć, że uproszczony plan urządzenia lasu ma pierwszeństwo względem obecnych zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków, bowiem w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalenia w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym. Powyższe pozostaje w zgodzie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, czego przykładem jest chociażby wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 846/07. W niniejszej sprawie właśnie przepis szczególny zawarty w ustawie o lasach, wobec istnienia uproszczonego planu urządzenia lasu, ma znaczenie decydujące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 1077/07, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem, nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z 1991 r. o lasach). Analogiczny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r., I OSK 454/06, w wyroku z dnia 6 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 904/07 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2009 r., I SA/Gd 669/09.
Zatem sam fakt, że istnieje uproszczony plan urządzenia lasu obejmujący działkę nr [...], na której przewidziana jest do realizacji planowana inwestycja, przesądza, że teren ten jest lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, co konsekwencji powoduje, że zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Oczywistym jest według Kolegium, że objęcie danego obszaru terenu uproszczonym planem urządzenia lasu winno zostać ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Jednakże niezależnie od tego nie można pominąć, że plan istnieje i wywołuje skutki prawne, w tym określone w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Tym samym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, należało stwierdzić, że przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniona.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnieśli zarzut naruszenia:
1. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) poprzez przyjęcie, w rozpatrywanej sprawie, danych innych niż zawarte w ewidencji gruntów i budynków;
2. art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672) poprzez przyjęcie, że obszar objęty uproszczonym planem urządzenia lasu stanowi las w myśl ustawy o lasach;
3. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że teren inwestycji obejmuje działkę o nr ewid. [...] o powierzchni 4156 m2. Grunty przedmiotowej działki, zgodnie z danymi ewidencji gruntów to pastwiska trwałe (PsV) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr-PsV), co zostało udokumentowane wypisem z rejestru gruntów. W związku z powyższym zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz § 9 ust. 1 pkt lit. c) i f) Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków działka stanowi grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy V i stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Jednocześnie z art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym także planowania przestrzennego. Skoro zatem podstawą planowania przestrzennego, zgodnie z przywołanym przepisem, są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, to organ rozstrzygając o charakterze danego gruntu, obowiązany jest uwzględnić klasyfikację gruntu wynikającą z ewidencji gruntów.
Jednocześnie należy zauważyć, że z art. 3 ustawy o lasach wynika, że elementami definicji lasu jest w pierwszej kolejności zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha, a następnie występowanie roślinności leśnej (upraw leśnych) - drzew i krzewów oraz runa leśnego lub przejściowo jej pozbawionego. Są to więc kryteria przestrzenne oraz przyrodnicze. W dalszej treści przepisu odnosi się on do kryterium przeznaczenia - do produkcji leśnej, bądź jednej z pozostałych przesłanek - grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo grunt wpisany do rejestru zabytków. Tym samym z żadnego z tych zapisów nie wynika, że lasem jest grunt ujęty w uproszczonym planie urządzenia lasu, a jedynie taki grunt, który spełnia przesłanki zawarte w art. 3 ustawy o lasach. Istotny jest również fakt, że dokumentację urządzeniową sporządza się według stanu na konkretny, wskazany w danym planie dzień oraz na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza że dane zawarte w uproszczonym planie urządzenia lasu określają stan na dzień jego sporządzenia. Dla przedmiotowej działki stwierdzono na gruncie w drodze uzupełniającej gleboznawczej klasyfikacji gruntów, że zgodnie ze stanem faktycznym, grunt nie stanowi lasu. Tym samym należy uznać, że uproszczony plan urządzenia lasu nie stanowi dowodu na spełnienia warunków określonych w art. 3 ustawy o lasach. Natomiast zgodnie z art. 2 ustawy o lasach, regulacje wskazane w tej ustawie, nie dotyczą gruntów, które nie spełniają przesłanek zawartych w art. 3 tej ustawy.
Zgodnie z powyższym stosownie do art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z czym należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Przy piśmie z dnia 18 stycznia 2023 r. skarżący nadesłał do tut. Sądu protokół z przeprowadzenia lustracji klasyfikacji gruntów, lustrację terenową z dnia 29 sierpnia 2022 r., aneks do uproszczonego planu urządzania lasu sporządzony przez T. sp. z o.o., protokół z przeprowadzenia klasyfikacji gruntów z dnia 28 października 2021 r., protokół proponowanych zmian wynikających z przeprowadzenia aktualizacji klasyfikacji gruntów z dnia 28 października 2021 r.
W piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r. W.W. podniósł, że mając na uwadze aktualne brzmienie definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach, działka [...] nie spełnia kryterium przeznaczenia (stan faktyczny jest taki, że na działce nie jest prowadzona produkcja leśna) i nie spełnia również kryterium przestrzennego (grunt nie posiada zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytej roślinnością leśną). Ponadto z załączonej do sprawy lustracji terenowej oraz mapy faktycznego zadrzewienia, wynika wprost, że działka nr [...] nie spełnia przesłanek uznania za las. Z lustracji terenowej działki [...] z dnia 29 sierpnia 2022 roku sporządzonej przez gleboznawcę Z.M. wynika, że faktyczna powierzchnia drzewostanu znajdującego się na działce wynosi 674 m2, a tym samym nie spełnia ona kryterium przestrzennego uznania gruntu za las. Stosownie do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390, t.j.) dotyczącego zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 roku o lasach, natomiast gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których powierzchnia jest mniejsza niż 0,1000 ha. Mając na uwadze dokument lustracji terenowej działki powyższe potwierdza, że działka nr [...] nie spełnia przesłanek ustawowych definicji lasu. Powierzchnia gruntu zadrzewionego jest mniejsza, od ustawowego minimum wymaganego dla gruntu leśnego i zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 ustawy o lasach teren nieruchomości nie jest lasem, gdyż nie spełnia ustawowych kryteriów uznania go za las. Lasem w rozumieniu ustawy o lasach jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 1000 m2 pokryty roślinnością lub uprawami leśnymi lub przejściowo (a więc nie w celach trwałych) jej pozbawiony. To jest podstawowy zakres ww. definicji lasu i z tej definicji wynika, że grunt pokryty roślinnością leśną o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha nie jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach.
Fakt, że na danym terenie lasu nie ma, potwierdza protokół i projekt klasyfikacji gruntów oraz lustracja terenowa. Jednocześnie skarżący zauważył, że od maja 2022 roku toczy się postępowanie administracyjne, w Starostwie Powiatowym w Łodzi, w sprawie dokonania aneksem zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu [...] na okres 01.01.2014 r. – 31 12.2023 r., poprzez wyłączenie z niego gruntu o powierzchni 0,1511 ha stanowiącego część działki o nr ewid.[...], położonej w obrębie [...], gmina A., powiat [...]. Skarżący załączył również zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie dokonania aneksem, stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, zmiany uproszczonego planu urządzania lasu dla obrębu [...] na okres 01.01.2014 r. – 31.12.2023 r. poprzez wyłączenie z niego gruntu o powierzchni 0,1511 ha, stanowiącego część działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], gmina A., powiat [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 17 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak stosownego oświadczenia uczestników postępowania (z wyjątkiem K.F.). Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 19 grudnia 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem kontroli tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Andrespol z dnia 4 kwietnia 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w obr. [...], gm. A.
Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) - dalej: u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W rozpatrywanej sprawie jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organy przyjęły art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wskazując, że teren planowanej inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wynika to z faktu, że działka nr [...] położona w obr. [...], objęta jest Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu sporządzonym na okres 01.01.2014-31.12.2023 r., w którym część tej działki o powierzchni 0,15 ha ujęta jest jako powierzchnia leśna, a zatem jest lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 672).
Analiza akt administracyjnych oraz argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia daje podstawy do przyjęcia, że skarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, a istniejące w sprawie wątpliwości nie pozwalały na zajęcie jednoznacznego stanowiska bez dokonania pogłębionego postępowania wyjaśniającego.
Punkt wyjścia do rozważań musi stanowi treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Konsekwencją powyższego jest zasada, że w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawowym źródłem informacji o nieruchomościach, tj. terenie objętym wnioskiem oraz działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, jest ewidencja gruntów i budynków.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy przyjęły jako bezsporne, że:
Po pierwsze, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów złożonym do akt sprawy sporna działka nie jest lasem. Działka nr [...] ma powierzchnię 0,4156 ha, z czego: 1. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych stanowią 0,1511 ha (oznaczenie Lzr-PsV ), 2. pastwiska trwałe stanowią 0,2645 ha ( oznaczenie PsV ). Według ewidencji gruntów, teren działki nr [...], stanowią zatem grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych oraz pastwiska trwałe. Wpis takiej treści jest wynikiem dokonania zmiany klasyfikacji gruntu z LsV na Lzr-PsV, co nastąpiło decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 12 stycznia 2022 r.
Należy jednak zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się wypisy z rejestru gruntów sporządzone na dwie różne daty. Według wypisu z rejestru gruntów na dzień 17 stycznia 2022 r., dołączonego do wniosku o ustalenie warunków zabudowy (k. 12 akt administracyjnych), działka skarżących nr [...] o powierzchni 0,4156 ha stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr-PsV) na powierzchni 0,15411 ha i pastwiska trwałe (PsV) na powierzchni 0,2645 ha. Natomiast według wypisu z rejestru gruntów, znajdującego się w aktach sprawy k. 36, sporządzonym na dzień 19 stycznia 2022 r. działka skarżących nr [...] o powierzchni 0,4156 ha stanowi lasy (LsV) na powierzchni 0,15411 ha i pastwiska trwałe (PsV) na powierzchni 0,2645 ha. Do tych rozbieżności organ nie odniósł się w żaden sposób.
Po drugie, działka nr [...] położona w obr. [...], objęta jest Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu sporządzonym na okres 01.01.2014-31.12.2023r., w którym część tej działki o powierzchni 0,15 ha ujęta jest jako powierzchnia leśna.
Warto w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 672 ze zm.), w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.
Jak przyjęto w judykaturze, przepis art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Zawarty w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, należy odczytywać w ten sposób, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów i uproszczonym planom urządzenia lasu (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1369, CBOSA).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy jednak do czynienia z sytuacją, w której wpis w ewidencji gruntów i budynków nie uwzględnia objęcia działki nr [...] uproszczonym planem urządzania lasu, przy czym zmiana w ewidencji nastąpiła już po objęciu działku UPUL. W wyniku powyższego istnieją wątpliwości co do statusu gruntu, które organy obydwu instancji zinterpretowały na niekorzyść wnioskodawców, nie podejmując działań do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, co musiało narazić organy na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a.
Stanowisko organów rozpatrujących sprawę sprowadza się bowiem do przyjęcia, że skoro dla obszaru obejmującego m. in. działkę nr [...] sporządzony został Uproszczony Plan Urządzenia Lasu, to teren ten jest lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Fakt ten winien co prawda znaleźć swe odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków, jednak w tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 12 stycznia 2022 r. dokonano zmiany klasyfikacji gruntu z LsV na Lzr-PsV, co skutkowało także zmianą w ewidencji gruntów i budynków.
W aktach administracyjnych znajduje się co prawda pismo Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 14 marca 2022 r. skierowane do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 12 stycznia 2022 r., która orzeczono o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych na działce ewidencyjnej nr [...], obr. [...], gm. A. (k. 192). Brak jest jednak dokumentu świadczącego o tym, że przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy sprawa wpisu w ewidencji gruntów dokonana – jak wskazują okoliczności sprawy - z naruszeniem art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach została wyjaśniona. W ocenie Sądu nie sposób jest uznać, że na dzień wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgromadzony materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości pozwalał na odwołanie się do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Warto w tym miejscu również wskazać, że skarżący przedstawili w postępowaniu przed sądem administracyjnym dokumenty sporządzone częściowo co prawda już po wydaniu zaskarżonej decyzji i wniesieniu skargi, ale mogące rzutować na ocenę materiału zgromadzonego w sprawie.
Otóż, skarżący przedstawili kopie:
1) lustracji terenowej działki [...] sporządzonej przez klasyfikatora gruntów gleboznawcę Z.M. w związku z pismem Nadleśnictwa B. w K. z dnia 11 lipca 2022 r. informującej m.in., że błędnie wskazano kryterium powierzchniowe uznania obszaru zajętego w UPUL jako las,
2) aneksu do uproszczonego planu urządzania lasu na okres 01.01.2014 r. – 31.12.2023 r. dla dz. Nr ew. [...] obręb ewidencyjny [...], gmina A., którym "wprowadza się korektę zapisów dokumentacji urządzeniowej dla przedmiotowej działki (...). Korekta zapisów dokumentacji urządzeniowej polega na wykreśleniu z uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu [...] działki [...]:.
3) zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie dokonania aneksem, stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, zmiany uproszczonego planu urządzania lasu dla obrębu [...] na okres 01.01.2014 r. – 31.12.2023 r. poprzez wyłączenie z niego gruntu o powierzchni 0,1511 ha, stanowiącego część działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], gmina A., powiat [...].
W ocenie tut. Sądu powyższe daje podstawy do powzięcia wątpliwości, czy pismo Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 14 marca 2022 r. skierowane do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 12 stycznia 2022 r., która orzeczono o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych na działce ewidencyjnej nr [...], obr. [...], gm. A. przyniesie efekt w postaci "przywrócenia" w ewidencji gruntów wpisu o leśnym charakterze części działki nr [...], skoro wobec sporządzonego aneksu do UPUL zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany uproszczonego planu urządzania lasu dla obrębu [...] na okres 01.01.2014 r. – 31.12.2023 r. poprzez wyłączenie z niego gruntu o powierzchni 0,1511 ha, stanowiącego część działki o nr ewid. [...].
Przy ocenie postępowania prowadzonego przez organ w rozpoznawanej sprawie nie można tracić z pola widzenia treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Ogół wątpliwości, jakie Sąd powziął przy rozpoznawaniu skargi, a które dotyczą statusu działki nr [...] i istnienia dokumentów o wzajemnie się wykluczającej treści, powoduje, że nie do zaakceptowania jest rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdyż taka odmowa przy niewyjaśnionym stanie faktycznym sprawy godzi w wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo skarżących do zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, z uwzględnieniem zastrzeżeń wynikających z przepisów.
W ocenie Sądu, brak jest dokonania wyczerpujących ustaleń okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a zatem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Doprowadziło to bowiem do przedwczesnego wniosku o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy.
Ustalenie statusu gruntów odmiennego niż to wynika z ewidencji gruntów jest niezwykle istotne, gdyż zgodnie bowiem z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, dzielą się m.in. na: 1) lasy, oznaczone symbolem Ls i 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz. Oznaczenie zatem gruntów skarżących jako Lzr-PsV oznaczałoby, że w świetle art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409) nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czym naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku skarżących.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.
is