II OSK 3430/19

III SA/Łd 482/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-10
Data wpływu
2022-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Paweł Dańczak /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono wyrok
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2016 poz 1610
art. 4 ust. 1-3, art. 20 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 23 ust. 2, art. 25a
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
Dz.U. 2023 poz 259
art. 67 par. 5, art. 179a, art. 183 par. 2 pkt 5, art. 200, art. 205 par. 2, art. 206, art. 207 par. 1 i 2, art. 250 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit.c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2019 poz 18
par. 4 ust. 1 i 2, par. 21 ust. 1 pkt 1 lit.c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 10 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2023 roku sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Aleksandrów Łódzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 482/22 w sprawie ze skarg P. B. i Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 lutego 2020 r. nr XXI/164/20 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Aleksandrów Łódzki 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 3) zasądza od Gminy Aleksandrów Łódzki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 4) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. R. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. P kwotę 590,40,- (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu P. B. z urzędu. 5) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. [pic]
Uzasadnienie
W dniu 27 lutego 2020 r. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim podjęła uchwałę nr XXI/164/20 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Aleksandrów Łódzki.
P. B. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą (pismo z dnia 14 czerwca 2022 r.) na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie ustawy o ochronie praw lokatorów oraz Konstytucji RP. Wskazana skarga została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Łd 482/22.
W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim, wniosła o odrzucenie jej w całości, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej, ewentualnie o jej oddalenie w całości (pismo z dnia 11 lipca 2022 r.).
Pismem z dnia 12 października 2022 r. ustanowiony dla P. B. pełnomocnik z urzędu, uzupełniając złożoną skargę, zaskarżył wskazaną powyżej uchwałę w całości i zarzucił jej:
po pierwsze, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), dalej: u.o.l., w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego do określania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy poprzez wprowadzenie w uchwale przesłanki nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie tej samej lub pobliskiej gminy w sytuacji, gdy skarżący ubiegał się o prawo do lokalu komunalnego, a organ zastosował przyjęte przez siebie kryteria selekcyjne do wszystkich rodzajów lokalów, czego nie przewiduje ustawa;
po drugie, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1, 2 Konstytucji RP, polegające na nieupoważnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej osób ubiegających się o wstąpienie w stosunek najmu po zmarłym najemcy poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale przesłanki nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie tej samej lub pobliskiej gminy w sytuacji, gdy powyższe kryterium nie stanowi cechy relewantnej, a skarżący ubiegał się o prawo do lokalu komunalnego.
W konsekwencji powyższego pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXI/164/20 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Aleksandrów Łódzki a także o przyznanie mu od Skarbu Państwa, kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu, wskazując równocześnie, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.
W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik strony skarżącej wskazał m.in. na fakt, iż zaskarżony przepis uchwały, tj. § 9 ust. 4, dotyczy bezpośrednio interesu prawnego strony skarżącej, gdyż zarówno skarżący (jak również uprzednio jego żona), ubiegali się o przyznanie komunalnego lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy i takiego mieszkania nie otrzymał właśnie z tego powodu, że nie spełnił przesłanki wynikającej z regulacji znajdującej się w podjętej przez radę gminy a zaskarżonej uchwale.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r. Wojewoda Łódzki wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyżej wskazaną uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 lutego 2020 r. o nr XXI/164/20 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby Gminy Aleksandrów Łódzki, zaskarżając ją w całości. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Łd 620/22. Zaskarżonej uchwale wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:
po pierwsze, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 6a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 611) – dalej: u.o.l., poprzez nie wypełnienie delegacji ustawowej i nie wskazanie w § 21 ust 2 zaskarżonej uchwały warunków, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;
po drugie, art. 23 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.l., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały dodatkowych wyłączeń nie mieszczących się w ustawie, tj. braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie tej samej lub pobliskiej miejscowości;
po trzecie, art. 21 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.l., poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 15 pkt 1 zaskarżonej uchwały dodatkowych wyłączeń nie mieszczących się w ustawie uzależniających zamianę lokalu mieszkalnego od potwierdzenia, iż kontrahenci, ich małżonkowie oraz pozostali członkowie ich gospodarstw domowych nie posiadają tytułu prawnego do żadnego innego lokalu mieszkalnego położonego na terenie gminy Aleksandrów Łódzki lub pobliskiej miejscowości;
po czwarte, art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.l., poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 22 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wymogu złożenia "dokumentacji medycznej określającej typ schorzenia, w przypadku gdy stan zdrowia ma znaczenie dla sprawy mieszkaniowej, a osoba której stan zdrowia dotyczy - wyraziła zgodę na przetwarzanie danych osobowych zawartych w dokumentacji medycznej";
po piąte, art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.l., poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 24 zaskarżonej uchwały przesłanki - "w pilnych, uzasadnionych społecznie przypadkach", w razie zaistnienia której Burmistrz może wydać zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu z pominięciem procedury opiniowania spawy przez Społeczną komisję Mieszkaniową;
po szóste, art. 4 ust. 1 i 2 u.o.l. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały regulacji zgodnie, z którą "umowy najmu zwiera się z osobami umieszczonymi na liście osób uprawnionych do najmu lokalu z zasobów gminnych. Projekt listy na dany rok kalendarzowy przygotowuje Burmistrz najpóźniej do końca stycznia każdego roku - po uprzednim uzyskaniu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej";
po siódme, art. 21 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.l., poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 27 ust. 6 zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odmowy przyjęcia przez wnioskodawcę lokalu zamiennego;
po ósme, art. 21 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.l., poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 44 ust. 1 zaskarżonej uchwały dodatkowych warunków wobec osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
po dziewiąte, art. 21 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.l., poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 45 ust. 2 zaskarżonej uchwały warunków obniżania czynszu;
po dziesiąte, art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP.
Wojewoda Łódzki szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, a w konsekwencji powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności w całości wskazanej uchwały nr XXI/164/20 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Aleksandrów Łódzki oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim (pismo z dnia 16 września 2022 r.), wniosła o jej oddalenie oraz połączenie – na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: p.p.s.a. - niniejszej sprawy (tj. sprawy o sygn. akt 620/22) ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 482/22, która toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi ze skargi P. B.. Nadto, Gmina Aleksandrów Łódzki wniosła o oddalenie wniosku wojewody o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego z uwagi na występowanie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. Odpowiedź gminy na skargę wojewody została uzasadniona podobnie jak miało to miejsce w odpowiedzi na skargę P. B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 620/22, działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawę o sygn. akt III SA/Łd 620/22 ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 482/22 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił o dalszym prowadzeniu sprawy pod sygn. akt III SA/Łd 482/22. Odnotować bowiem należy, iż przepis art. 111 § 2 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. A co za tym idzie sąd uznał, że zachodzą podstawy do połączenia wskazanych spraw (o sygn. akt III SA/Łd 482/22 i III SA/Łd 620/22) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, przedmiotem obydwu skarg jest bowiem ta sama uchwała, tj. Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 lutego 2020 r. o nr XXI/164/20 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali.
Wyrokiem z 4 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 482/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi:
w punkcie 1 – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości;
w punkcie 2 – zasądził od Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;
w punkcie 3 – przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. R. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ul. [...] 36 kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/200) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu P. B. z urzędu.
Pismem z 16 grudnia 2022 r. Gmina Aleksandrów Łódzki – reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego B. K. za pośrednictwem tutejszego sądu, wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, zarzucając temu orzeczeniu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. nieważność postępowania z uwagi na to, iż reprezentowana przez radcę prawnego B. K. strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W związku z powyższym Gmina Aleksandrów Łódzki wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji. A nadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej Gmina Aleksandrów Łódzki wskazała, że zaskarżonym wyrokiem, po połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o numerach III SA/Łd 482/22 (ze skargi P. B.) i III SA/Łd 620/22 (ze skargi Wojewody Łódzkiego) WSA w Łodzi na rozprawie 4 listopada 2022 r. stwierdził nieważność uchwały nr XXI/164/20 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Aleksandrów Łódzki. W obydwu sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na dzień przed wydaniem wyroku Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim reprezentował pełnomocnik profesjonalny – radca prawny B.K. Jako adres do doręczeń pełnomocnik wskazał adres swojej kancelarii. Zatem wszelkich doręczeń pism dla strony działającej przez ujawnionego sądowi pełnomocnika należało dokonywać na wskazany adres pełnomocnika. Tak się jednak nie działo, gdyż pisma z sądu nie trafiły do pełnomocnika. Sąd wykorzystał nie przystającą do p.p.s.a. drogę doręczeń pełnomocnikowi na ePUAP Gminy Aleksandrów Łódzki. Było to niezgodne z art. 65 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 5 p.p.s.a. Pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną nie dokonał żadnej z czynności, o których mowa w art. 74a p.p.s.a. Zatem zgodnie z normą wyrażoną w art. 65 p.p.s.a. winien on pisma z WSA otrzymywać na adres swojej kancelarii. Nie mógł zatem WSA procedować ani wydać wyroku, nie zawiadomiwszy w sposób prawidłowy pełnomocnika strony o terminie rozprawy. Tym samym więc - jak wywodzi skarżący kasacyjnie – mieliśmy do czynienia z sytuacją, w której pełnomocnik strony nie był ani właściwie, ani też z dostatecznym wyprzedzeniem zawiadomiony o rozprawie, jaka odbyła się 4 listopada 2022 r. Nie był zatem w stanie właściwie zareagować na pismo pełnomocnika z urzędu ustanowionego dla P. B., stanowiące de facto istotne rozszerzenie zarzutów stawianych zaskarżonej uchwale. Konkludując, pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wskazał, iż w sprawie zaszła sytuacja, w której jej mocodawca został pozbawiony możliwości obrony swoich praw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki pismem z 30 grudnia 2022 r. wniósł o jej oddalenie; zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik z urzędu ustanowiony w ramach prawa pomocy dla P. B. - adwokat A. R. – wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej P. B. w postępowaniu za obie instancje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:
Stosownie do art.179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Wskazane powyżej rozwiązanie, wprowadzające wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, podyktowane jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd pierwszej instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Zatem wskazany przepis umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Przy czym z woli ustawodawcy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub w razie stwierdzenia przesłanek nieważności. W ocenie sądu taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Przechodząc do meritum sprawy sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaszła nieważność postępowania z uwagi na to, że reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi m.in. w przypadku, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W judykaturze podnosi się, iż nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ma miejsce, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Chodzi więc o sytuację, gdy strona wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Do pozbawieniu strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybie na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. chociażby wyroki NSA: z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3430/19, Lex/el nr 3458823; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1672/21, Lex/el nr 3434458; z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1940/19, Lex/el nr 3365534; czy z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5154/21, Lex/el nr 3382520).
Rozpoznając sprawę w ramach autokontroli sąd podzielił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, zgadzając się również z towarzyszącą mu argumentacją. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozpoznając sprawę na skutek pierwotnie wniesionych skarg na uchwałę Rady Gminy w Aleksandrowie Łódzkim nr XXI/164/20 z dnia 27 lutego 2020 r. w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Aleksandrów Łódzki nie zawiadomiono w sposób prawidłowy profesjonalnego pełnomocnika Gminy Aleksandrów Łódzki (w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone r.pr. B.K.przez Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego w dniu 8 września 2022 r., które wpłynęło do sądu wraz z odpowiedzią na skargę Wojewody Łódzkiego w dniu 20 września 2022 r.) o terminie rozprawy. Sąd kierował wprawdzie przeznaczoną dla Gminy Aleksandrów Łódzki korespondencję do jej pełnomocnika, niemniej jednak była ona przesyłana na adres ePUAP Gminy Aleksandrów Łódzki (tj. na adres wskazany przy odpowiedzi tejże gminy na skargę P. B., która wpłynęła do sądu w dniu 13 lipca 2022 r.), a nie na wskazany w pełnomocnictwie adres Kancelarii r.pr. B. K., naruszając tym samym art. 67 § 5 p.p.s.a. Tym samym należało się zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika Gminy Aleksandrów Łódzki, że nie mógł on zareagować na korespondencję, która trafiała na ePUAP gminy, a tym samym strona postępowania została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.
W rezultacie powyższego sąd stwierdził podstawy do zastosowania art. 179a p.p.s.a. i zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2023 r. skierował sprawę do oczekujących na wyznaczenie terminu rozprawy, a następnie zarządzeniem z dnia 10 stycznia wyznaczył termin rozprawy zawiadamiając o jej terminie pełnomocników stron postępowania.
Podczas rozprawy, która odbyła się 10 lutego 2023 r. pełnomocnik Gminy Aleksandrów Łódzki wniósł o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. A nadto podniósł, iż zaskarżona uchwała nr XXI/164/20 z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Aleksandrów Łódzki nie jest niezgodna z prawem, ponieważ nie wykracza poza delegację ustawową, a nadto zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, ponieważ 12 stycznia 2023 r. podjęto nową uchwałę, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2023 r., pod poz. 471, która weszła już w życie. Z kolei pełnomocnik P. B., jak również pełnomocnik Wojewody Łódzkiego – podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie.
W świetle powyższego sąd uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 482/22 (pkt 1 sentencji wyroku).
Przechodząc do dalszej części rozważań, tj. ponownie badając zasadność skarg P.B. i Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 lutego 2020 r. w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Aleksandrów Łódzki sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 2 sentencji wyroku). Wobec powyższego zasadne staje się przytoczenie in extenso uzasadnienia wyroku z dnia 4 listopada 2022 r. w zakresie, w jakim uwzględniono zarzuty złożonych skarg.
Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej: u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Przy czym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1 - 2, s. 101 - 102). W orzecznictwie za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex/el nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex/el nr 25639). Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią one przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 lutego 2020 r. Nr XXI/164/20 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Aleksandrów Łódzki. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie zaś do treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Podkreślić również należy, że w świetle art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazane jest domniemywanie kompetencji organu. Wskazany przepis nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, a działania podejmowane w granicach i na podstawie prawa. Realizując swoją kompetencję organ musi więc uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. np. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, Lex/el nr 646458; w Olsztynie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 91/19).
Zgodnie z regulacją art. 4 ust. 1 u.o.l. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (ust. 3). Z treści art. 4 u.o.l. wynika zatem, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Przytoczony przepis określa jednocześnie cel ustawy - jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej poprzez zapewnienie lokali (socjalnych i zamiennych) oraz zaspakajanie potrzeb gospodarstw domowych o niskich dochodach. W celu realizacji zadań określonych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.o.l. gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 u.o.l.).
Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 25a u.o.l. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l. upoważniał radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 3 u.o.l. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;
6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.
Z kolei przepis art. 25a u.o.l. stanowi, iż gmina tworzy zasób tymczasowych pomieszczeń, które przeznacza się na wynajem. Tym samym z przywołanych powyżej rozwiązań prawnych wynika, że ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także obowiązek zaspakajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Przepisy te jednocześnie określają granice obowiązku gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Ustanawiane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego obowiązku. Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Jak wynika z art. 21 ust. 3 u.o.l. katalog spraw, które rada gminy może uregulować w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ma charakter otwarty. A co za tym idzie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Nie oznacza to jednak dowolności tegoż organu w tym zakresie (por. np. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex/el nr 595501). Postanowienia uchwały muszą być bowiem zgodne z Konstytucją RP oraz przepisami ustaw, w szczególności zawierającymi delegację do podjęcia uchwały.
W świetle powyższego w ocenie sądu zasadne są zarzuty sformułowane w obydwu złożonych skargach. Przy czym stwierdzone uchybienia spowodowały, zdaniem sądu, konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Sąd w pełni podziela stanowisko skarżących, iż rada miejska wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu - w tym przypadku art. 21 ust. 3 u.o.l. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Postanowienia uchwały muszą zatem wypełniać delegację ustawową nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia uregulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie, które nie wypełnia delegacji ustawowej lub wykracza poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem prawa i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
W świetle powyższego sąd zwraca uwagę, iż rada miejska przekroczyła granice upoważnienia ustawowego przez wskazanie, iż zawarcie umowy najmu jest możliwe gdy wnioskodawca i pozostali członkowie jego gospodarstwa domowego nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie tej samej lub pobliskiej miejscowości. Kwestia ta przewija się wielokrotnie w treści zaskarżonej uchwały, a co za tym idzie słusznie skarżący postawili zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie: § 9 ust. 4, § 15 pkt 1; § 31 ust. 2; § 40 ust. 3 tejże uchwały. Przy czym naruszenie to jest istotne i poważne, a co więcej przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym zakresie podkreślić należy, że pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 u.o.l. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Z kolei art. 4 ust. 2 u.o.l. wskazuje, że prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Jak wynika z art. 21 ust. 3 u.o.l. rada gminy ustanawiając zasady wynajmowania lokali powinna określić podstawowe kryteria przedmiotowe, tj. wysokość dochodu i warunki zamieszkania, od spełnienia których zależy wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Niemniej jednak przepisy gminne nie mogą dyskryminować w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości (por. np. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Go 5/06, Lex/el nr 322213 i z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. II SA/Go 1/11, w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. sygn. III SA/Łd 86/18). Podkreślenia wymaga przy tym, że wynikającą z ustawy przesłanką umożliwiającą zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego jest przesłanka niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Natomiast sam fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu, w tym lokalu mieszkalnego, nie przesądza, że przesłanka niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w danym przypadku po stronie mieszkańca gminy nie występuje. Skoro status członka wspólnoty samorządowej nie jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do innego lokalu położnego w tej samej lub pobliskiej miejscowości i ustawa nie wprowadza jako kryterium warunkującego skorzystanie przez mieszkańca gminy z lokalu z zasobów mieszkaniowych tej gminy takiego kryterium, to naruszeniem prawa jest zapis uchwały rady gminy, który wprowadza jako przesłankę zawarcia umowy najmu z mieszkańcem gminy wymóg nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie tej samej lub pobliskiej gminy. Podkreślić należy, iż zasady wynajmowania lokali powinny być stanowione w taki sposób, aby mieszkańcy gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe takie jak warunki zamieszkania i wysokość dochodu, od których uzależnione jest zawarcie umowy o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy mieli równe szanse w staraniach o uzyskanie lokalu. Sąd podziela przy tym stanowisko, iż nie ma przeszkód, aby okoliczność posiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego była uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosków i ocenie, czy konkretna osoba ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jednakże nie może to stanowić przesłanki wykluczającej z prawa ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminnego. Podkreślić należy, iż zgodnie z przepisami u.o.l., niedopuszczalne jest wykluczenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego tych, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu czy nieruchomości mieszkalnej. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego (por. art. 23 ust. 2 u.o.l.). Zgodnie z wolą ustawodawcy kryterium decydującym o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie, po stronie potencjalnego najemcy, niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza żadnych wyłączeń tego typu uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Tym samym więc wprowadzenie w uchwale dodatkowych wyłączeń, które nie mieszczą się w kryteriach ustawowych, należało zakwalifikować jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. Kryterium posiadania tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości jako wykluczające zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w u.o.l. Należy bowiem zauważyć, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu, w tym do lokalu mieszkalnego, nie przesądza automatycznie o tym, że potrzeby mieszkaniowe członka wspólnoty samorządowej są zaspokojone. Tym samym w zaskarżonej uchwale wprowadzono w istocie nieuprawnioną modyfikację pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, o którym mowa w art. 4 ust. 2 u.o.l. Zatem za niedopuszczalny należało uznać wymóg braku tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości – a co za tym idzie rada miejska przekroczyła delegację ustawową (por. poglądy prezentowane w tym zakresie w judykaturze, tj. chociażby: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 128/13; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt l OSK 2790/13; czy też wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt 111 SA/Łd 981/17). Sąd nie podzielił zatem stanowiska zawartego w odpowiedziach na skargi.
Sąd podziela również stanowisko, iż w zaskarżonej uchwale nie wypełniono delegacji ustawowej przez zaniechanie precyzyjnego wskazania warunków, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych. Określone w zaskarżonej uchwale warunki nie są konkretne – nie zostały w sposób dostateczny określone, a co za tym idzie nie uwzględniono więc w sposób wyczerpujący materii wymaganej przez u.o.l. Przyjęte rozwiązania powodują w istocie, iż potencjalny najemca będący osobą niepełnosprawną nie wie jakie wymogi techniczne spełniają lokale komunalne przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. A zatem nie może być wątpliwości co do tego, że brak wskazania wymogów technicznych lokali mieszkalnych wskazanych dla osób niepełnosprawnych uniemożliwia tym osobom pełny i niezależny udział we wszystkich sferach życia na zasadzie równości z innymi osobami. Rację ma zatem skarżący, iż nie spełniono konstytucyjnego wymogu dostatecznej określoności przepisów prawa – nie wypełniono więc w sposób dostateczny delegacji ustawowej. Zatem i wobec tego zarzutu sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę wojewody.
Sąd podziela stanowisko skarżących, iż wprowadzenie rozwiązania wymagającego złożenia dokumentacji medycznej stanowi naruszenie delegacji ustawowej. Brak bowiem uzasadnienia prawnego do wprowadzenia dodatkowych wymogów w postaci żądania dołączenia do wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy dokumentacji medycznej, a co za tym idzie wykroczono poza upoważnienie ustawowe. Tym samym i w tym zakresie sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedziach na skargi.
Sąd podziela stanowisko wojewody, iż wprowadzenie w uchwale możliwości wydania – "w pilnych, uzasadnionych społecznie przypadkach" - przez burmistrza zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z pominięciem procedury opiniowania sprawy przez Społeczną Komisję Mieszkaniową stanowi naruszenie delegacji ustawowej. Wskazana powyżej przesłanka jaką posłużono się w treści zaskarżonej uchwały nie jest bowiem dostatecznie precyzyjna, mimo wskazania przykładowych okoliczności, które mieszczą się w zakresie pojęcia, którym posłużono się w zaskarżonej uchwale. Stwarza ono bowiem możliwość dowolnej interpretacji przepisu, prowadząc tym samym do realnego naruszenia zasady równości obywateli w dostępie do określonego prawa. Rację ma przy tym wojewoda, iż rada gminy została upoważniona do określania jedynie takich zasad najmu lokalu, które można w sposób obiektywny sprawdzić, a wymogu takiego zdaniem sądu nie spełnia klauzula, którą posłużono się w uchwale - tj. tzw. "pilnych, uzasadnionych społecznie przypadków" - gdyż w praktyce pozwala ona na podjęcie przez burmistrza swobodnej decyzji co do tego, czy dany przypadek mieści się, czy też nie w tej przesłance – a więc, czy jest on, czy też nie jest owym pilnym, uzasadnionym społecznie przypadkiem. To z kolei stwarza dość szerokie pole do niepożądanej arbitralności organu gminy w przyznawaniu konkretnym osobom lokali komunalnych, którą to arbitralność – jak słusznie zauważył wojewoda - uchwała wydawana w ramach delegacji z art. 21 ust. 3 u.o.l. miała eliminować. Co więcej, zgodzić się należy z twierdzeniem, że tego typu zabieg, który zastosowano w zaskarżonej uchwale spowodował w istocie wykreowanie kompetencji burmistrza do wydania zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z pominięciem procedury opiniowania sprawy przez Społeczną Komisję Mieszkaniową, w sytuacji, gdy żaden przepis ustawy nie upoważnił rady miejskiej do takiego działania. Słusznie zatem wywodzi wojewoda, iż w szczególności w oparciu o art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.l. nie można kreować kompetencji organu administracji publicznej, jakim jest burmistrz, jak i umocować innego organu niż rada do regulowania - chociażby wycinkowo - trybu załatwiania wniosków o najem lokali. W uchwale doszło zatem do nieznajdującej podstaw prawnych subdelegacji kompetencji Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim, co oznacza, iż również w tym zakresie uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 82/19). Zatem i w tym zakresie sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedziach na skargę.
Do naruszenia delegacji ustawowej doszło również przez wprowadzenie nieuzasadnionej przesłanki, powodującej różnicowanie obywateli w dostępie do lokalu z zasobów gminnych. W treści zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, iż "umowy najmu zawiera się z osobami umieszczonymi na liście osób uprawnionych do najmu lokalu z zasobów gminnych. Projekt listy na dany rok kalendarzowy przygotowuje Burmistrz najpóźniej do końca stycznia każdego roku - po uprzednim uzyskaniu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej". Należy się więc zgodzić ze skarżącymi, iż przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie, w myśl którego gmina przygotowuje listę osób uprawnionych do najmu lokalu z zasobów gminnych na dany rok kalendarzowy, najpóźniej do końca stycznia każdego roku, powoduje niejako zablokowanie możliwości składania wniosku osobom, które zamieszkały na terenie gminy dopiero od lutego danego roku kalendarzowego. A takie rozwiązanie powoduje, zdaniem sądu, dyskryminację i naruszenie praw obywatelskich osób, które spełniają warunki, niemniej jednak złożą stosowny wniosek (w sprawie o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy) począwszy od lutego danego roku (tj. już po sporządzeniu przez burmistrza projektu listy na dany rok kalendarzowy). Podobnie należy potraktować przepis § 26 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Odnotować bowiem należy, iż w szczególności rozwiązanie, w myśl którego "(...) Przywrócenie na listę jest możliwe, gdy aktualizacja dokumentów nastąpiła przed zatwierdzeniem ostatecznej listy mieszkaniowej przez Burmistrza. Aktualizacja dokonana po zatwierdzeniu ostatecznej listy (tj. po dacie 15 kwietnia) oznacza, iż wniosek będzie rozpatrywany w styczniu kolejnego roku na ogólnych zasadach, bez możliwości powrotu na listę na dotychczas zajmowane miejsce" – powoduje nieuzasadnione różnicowanie obywateli w dostępie do lokalu. Sąd nie podzielił więc stanowiska zawartego w odpowiedziach na skargi.
Cechę istotnego naruszenia prawa ma również rozwiązanie dotyczące odmowy przyjęcia przez wnioskodawcę zaproponowanego lokalu, które jak słusznie wskazują skarżący narusza delegację ustawową. Wprowadzone przez radę miejską rozwiązanie stanowi negatywną przesłankę o charakterze materialno-prawnym, która nie tylko wykracza poza granice zakreślone delegacją ustawową, ale pozostaje również w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tych członków wspólnoty, którzy spełniają kryteria ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy. W istocie bowiem przyjęte rozwiązanie może w praktyce spowodować niejako "wymuszenie" na podmiocie uprawnionym przyjęcia zaproponowanego mu lokalu. Odmowa przyjęcia zaproponowanego lokalu może bowiem spowodować skreślenie z listy oczekujących, a więc pozbawienie pomocy mieszkaniowej ze strony gminy. Zatem i w tym zakresie sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedziach na skargi.
Sąd podziela również stanowisko wojewody, iż doszło do naruszenia delegacji ustawowej przez wprowadzenie do zaskarżonej uchwały dodatkowych warunków wobec osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły o śmierci najemcy. Jak bowiem słusznie wskazał wojewoda pod pojęciem zasad postępowania, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l. należy rozumieć określenie toku czynności podejmowanych w stosunku do osób, o których mowa w treści tego przepisu. Przy czym wprowadzenie dodatkowych warunków, w tym dotyczących uregulowania zobowiązań finansowych względem wynajmującego, nie znajduje uzasadnienia prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 86/18). Sąd nie podzielił więc stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę.
Należało również podzielić stanowisko wojewody w zakresie naruszenia delegacji ustawowej przez wprowadzenie w treści zaskarżonej uchwały warunków obniżenia czynszu – brak jest bowiem podstaw prawnych do wprowadzenia w tejże uchwale wysokości obniżek czynszu. Jak bowiem słusznie zauważył wojewoda rada gminy została, na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.l., upoważniona jedynie do określenia w zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy m.in. wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu, a nie warunków obniżania czynszu. Zaznaczyć przy tym należy, iż warunki obniżania czynszu rada gminy jest obowiązana określić wyłącznie w uchwale podjętej na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.l. - tj. w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w myśl którego wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. A co za tym idzie przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie jest sprzeczne z art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.l. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.l., a także z art. 7 Konstytucji RP, który nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.
Mając powyższe na uwadze (tj. wagę i zakres naruszeń) sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 179a p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 2 sentencji wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji – Gminy Aleksandrów Łódzki - na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do zastosowania art. 206 p.p.s.a., na który to przepis wskazywała Gmina Aleksandrów Łódzki w odpowiedzi na skargę (pkt 3 sentencji wyroku).
Na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 4 ust.1 i 2 oraz § 21 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz.18 ze zm.) sąd przyznał adwokat A.R. kwotę 590,40 zł obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu P. B.z urzędu. Sąd uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie SK 66/19 i uznał, że analiza statusu adwokata oraz jego roli w postępowaniu, w którym występuje jako podmiot powołany i zobowiązany do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie jego wynagrodzenia, tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia (pkt 4 sentencji wyroku).
Zgodnie z przywoływanym już powyżej art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzyga na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 207 § 1 p.p.s.a. przepisy art. 202, art. 205 i art. 206 mają odpowiednie zastosowanie w przypadkach, o których mowa w art. 203 i art. 204. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części (§ 2). Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i dlatego – mimo uchylenia zaskarżonego wyroku - odstąpił od zasądzenia na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 5 sentencji wyroku). Należy bowiem zauważyć, iż skarga kasacyjna nie doprowadziła do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Co więcej, podkreślić należy, że nie zawierała ona żadnych merytorycznych zarzutów. Ogólnie sformułowane podczas rozprawy zarzuty, iż: po pierwsze, zaskarżona uchwała nie jest niezgodna z prawem, ponieważ nie wykracza poza delegację ustawową oraz po drugie, fakt, iż zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym - nie zasługują na uwzględnienie.
a.l.