II OSK 343/23

II OSK 343/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 141/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-09-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskrżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 583
art. 100c ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3; art. 141 § 4 i art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 141/22 w sprawie ze skargi S. I. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt trzeci zaskarżonego wyroku; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 141/22 w sprawie ze skargi S. I. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: (I) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; (II) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; (III) zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (IV) stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (V) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3700 (słownie: trzy tysiące siedemset) złotych; (VI) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 4 września 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wpłynął wniosek obywatelki Ukrainy - S. I. (dalej: skarżąca, strona, strona skarżąca) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wraz ze stosownymi dokumentami. W tym samym dniu skarżąca dopełniła obowiązku osobistego stawiennictwa i przedstawiła dokument podróży. W toku postępowania strona kilkakrotnie uzupełniała dokumenty. Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. organ wystąpił, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu organ poinformował skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz wezwał stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Następnie, pismem z 10 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. zostało przekazane wraz z aktami do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dalej, pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe działanie i bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarga wpłynęła do Sądu 2 lutego 2022 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia dodatkowych dokumentów.
W skardze skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i/lub przewlekłości; 2) stwierdzenie, że organ prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącej, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."); 5) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych; 6) przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a od organu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.
Przystępując do rozpoznania skargi, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dokonując oceny bezczynności organu i przewlekłości postępowania należy odnieść się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wniesienia skargi. Z tych względów Sąd nie uwzględnił w niniejszej sprawie zmian wynikających z ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91).
Z akt sprawy wynika, że złożony osobiście wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu administracji w dniu 4 września 2018 r. wraz z załącznikami. Pierwszą czynność zmierzającą do rozpoznania wniosku Wojewoda podjął już 4 grudnia 2018 r., a więc po upływie 3 miesięcy. Jednak następne czynności wykonał dopiero 26 stycznia 2022 r., po kolejnych 25 miesiącach, już po wpłynięciu ponaglenia oraz skargi skierowanej do Sądu.
Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji, zgodnie z 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.(punkt I sentencji wyroku).
Ponadto Sąd stwierdził, że niniejsze postępowanie było prowadzone przez Wojewodę przewlekle, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku).
Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku).
Uwzględniając czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu administracji oraz wypracowany już standard postępowania organu, sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji
RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność i przewlekłe działanie organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku).
W ocenie Sądu pierwszej instancji niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji po podjęciu wstępnych czynności przez kolejne 25 miesięcy pozostaje w sprawie bezczynny. Nie stanowią usprawiedliwienia dla działania organu powtarzane od wielu miesięcy tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt cudzoziemców jest bardzo duża, a sprawy są szczególnie skomplikowane, że następuje fluktuacja pracowników, a ich praca wymaga konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itd.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Zatem Wojewoda powinien już, pomimo wielokrotnych zapewnień, podjąć realne działania prowadzące do zmiany standardu postępowania swoich pracowników w sprawach o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, większość tych spraw wymaga sprawdzenia, czy wnioskodawca spełnia wymogi formalne. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby warunki wymagane w ustawie sprawdzić na moment przyjmowania wniosku, zwłaszcza że wnioskodawca musi dokumenty złożyć osobiście.
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie realizował także obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 3700 zł (punkt V sentencji wyroku). Sposób wyliczenia wspomnianej kwoty uwzględnia okres postępowania administracyjnego trwający powyżej 60 dni, a także szczególne okoliczności związane ze stanem epidemii ogłoszonym w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa COVID 19. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania. Takie działanie nie tylko nie pogłębia zaufania do administracji i stwarza sytuację wyobcowania i bezradności jednostki, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, lecz przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało też skarżącej wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP, jak też wolność wyboru miejsca pracy, stosownie do art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, w tym bezpieczeństwo publiczne. Zasądzona kwota powinna zrekompensować skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i prawa do obrony.
Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu III i V sentencji.
Sądowi pierwszej instancji organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie w sytuacji, gdy w dacie zaskarżonego wyroku sprawa z wniosku skarżącej została już załatwiona ostateczną decyzją Wojewody z dnia 17 lutego 2022 r.;
2) art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. poz. 583 ze zm.) przez przyznanie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 3700 zł;
3) art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 3700 zł, w sytuacji, gdy sprawa została już załatwiona ostateczną decyzją Wojewody z dnia 17 lutego 2022 r., oraz wobec braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów i przyczyn Sąd pierwszej instancji zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, w tym od ustalenia, że działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt III i V sentencji i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna zawiera jedynie częściowo usprawiedliwione podstawy.
Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego punkcie III i V sentencji, dotyczącego zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy oraz przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 3700 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Wojewody oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, a także uznania, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegający na zobowiązaniu do wydania decyzji, mimo że ta została już wydana. W świetle ww. przepisu, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Rozstrzygnięcie obejmujące zobowiązanie do wydania w określonym terminie aktu może zapaść tylko w sytuacji, gdy na dzień orzekania przez sąd akt taki nie został wydany. Natomiast, w razie załatwienia sprawy już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale przed wydaniem wyroku, sąd powinien zastosować art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest również umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2242/16; wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 849/20, CBOSA; por. np. M. Jagielska J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 8 wyd., Warszawa 2023, Nb 10 do art. 149).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z dołączonego do skargi kasacyjnej uwierzytelnionego odpisu decyzji Wojewody z
17 lutego 2022 r. wynika, że sprawa z wniosku skarżącej z dnia 4 września 2018 r. została załatwiona przez organ przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Tym samym, jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegający na zobowiązaniu organu do wydania aktu, w sytuacji, gdy decyzja taka została wydana. Zachodziła zatem konieczność uchylenia punktu III zaskarżonego wyroku. Na marginesie należy tylko wskazać, że wskazane rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zostało wydane wskutek braku informacji od organu o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie.
W pozostałej części, skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.
Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Ustawa o pomocy oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Projekt w ogóle nie wypowiada się co do przyczyn wprowadzenia takiego przepisu. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach.
Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności/przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego. W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c tej ustawy. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r., a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22). Linię orzeczniczą dotyczącą przedstawionego zagadnienia należy uznać za utrzymującą się i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.
Brak jest zatem uzasadnienia, aby omawiany przepis art. 100c ustawy o pomocy miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której jak wynika z akt administracyjnych, strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do Wojewody 4 września 2018 r.
Stwierdzona bezczynność Wojewody i przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ w tej sprawie, i to o charakterze rażącym, nie miało żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i było wynikiem ewidentnych zaniechań Wojewody. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenie prawne w postaci stanu bezczynności organu i przewlekłości postępowania zaistniało przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.
Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższych zarzutów prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku Sąd wskazał, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3700 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia mianowicie okres bezczynności organu i przewlekłości postępowania oraz utrudnienia życiowe spowodowane brakiem załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jego całokształcie, należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone orzeczenie i pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia także w zakresie orzeczenia zawartego w punkcie V sentencji wyroku.
Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19 oraz wyrok z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).
Z kolei z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16; CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; CBOSA). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony. Oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej, Sąd bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności (przewlekłości), jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3700 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że organ pierwszą czynność zmierzającą do rozpoznania wniosku podjął już po upływie 3 miesięcy. Jednak następne czynności podjął dopiero po kolejnych 25 miesiącach, już po wpłynięciu ponaglenia oraz skargi skierowanej do Sądu.
Podkreślić należy, że sumy pieniężnej, określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie można traktować jako odszkodowania, rekompensaty za utracone zarobki. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417(1) § 3 k.c. Uwzględniając natomiast maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej, jakiej zasądzenia żądała strona skarżąca, przyznanie ostatecznie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3700 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wskazać w tym miejscu trzeba, że cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania nie musi być jedynym ani nawet zasadniczym motywem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Niezależnie od powyższego przyjąć należy, że szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej, znana sądowi administracyjnemu z urzędu, z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd, w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu, uprawnia Sąd do oceny o konieczności zastosowania przewidzianych prawem środków w celu zdyscyplinowania organu i zapobiegnięcia jego bezczynności bądź przewlekłości w przyszłości.
W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 3700 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty, było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej.
Argumentacja skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Oceny tej nie zmienia również okoliczność, że już po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji Wojewoda wydał decyzję zgodną z żądaniem strony.
Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu V zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.
Konkludując, uznając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona – na podstawie art. 188 i art. 149 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zostało oparte o treść art. 184 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie organu w całości, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a (punkt 3 sentencji).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.