II OSK 342/25

II OSK 342/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1702/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-06
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3 i § 4, art. 184, art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 374
art. 2 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 12b, art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 poz 282
art. 43 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1702/24 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 grudnia 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.1349.2020.AJ w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2024 r., VII SA/Wa 1702/24, oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: skarżąca spółka) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 4 grudnia 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1349.2020.AJ utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Delegatury w Jeleniej Górze Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu z 6 października 2020 r. nr 1804/2020 w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych, prowadzonych bez pozwolenia, polegających na rozbiórce budynków tworzących zespół budowlany wpisany do rejestru zabytków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1. art. 12 w zw. z art. 36 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 1 marca 2020 r. (powinno być: 2 marca 2020 r.) o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.; dalej: ustawa COVID-19) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że po dniu 5 września 2020 r. roboty budowlane (w tym rozbiórkowe) związane z przeciwdziałaniem COVID-19 rozpoczęte w trybie art. 12 ustawy COVID-19 przed dniem 5 września 2020 r. mogą być dalej, od dnia 6 września 2020 r., realizowane wyłącznie z pełnym stosowaniem ustaw: z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: u.p.b.), z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz aktów planistycznych, oraz co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.o.z), podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów ustawy COVID-19 należy przyjąć, że roboty budowalne podjęte w okresie obowiązywania art. 12 ustawy COVID-19 w ramach wszelkich "czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania zakażenia oraz zwalczania skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2" były podjęte legalnie i mogły być kontynuowane także po dniu 5 września 2020 r., co oznacza, że pomimo upływu okresu z art. 36 ustawy COVID-19 kontunuowanie danych robót budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (które wcześniej nie było wymagane w okresie z art. 36 ustawy COVID-19), czy też pozwolenia wojewódzkiego konserwatora budynków w oparciu o art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. (które wcześniej nie było wymagane w okresie z art. 36 ustawy COVID-19), które nie były wymagane w chwili ich podjęcia, a stosowanie obowiązującego prawa do dalszych robót prowadzonych od dnia 6 września 2020 r. należy rozumieć w ten sposób, że zastosowanie miały wyłącznie te przepisy Prawa budowlanego, u.p.z.p. czy u.o.z.o.z., które odnosiły się do aktualnego etapu i dalszych tych robót;
2. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rozbiórka obiektu budowlanego nie mogła być zakwalifikowana jako "czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem zakażenia oraz
zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-Co V-2", podczas gdy wykładnia ta jest sprzeczna z literalną treścią przepisu art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, który wśród robót budowlanych, których prowadzenie jest dopuszczalne na podstawie regulacji szczególnej, wprost wymienia także "rozbiórkę obiektów budowlanych", jeśli jest ona "związana" z planowanym następnie w tym miejscu przedsięwzięciem polegającym na "przeciwdziałaniu COVID-19" (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19); powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca przyjął, że "rozbiórka obiektów budowlanych" może służyć przeciwdziałaniu COVID-19, tj. zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce jak również zwalczaniu skutków, w tym społeczno-gospodarczych tej choroby, jeżeli jest związana z planowanym kolejnym przedsięwzięciem o takich celach;
3. pkt I ppkt 2 załącznika – Standard organizacyjny opieki w izolatorium w związku z przeciwdziałaniem zakażeniu wirusem SARS-CoV-2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz. U. poz. 539 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie), przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że aby móc uznać obiekt budowlany za izolatorium, w sytuacji, gdy nie jest on w posiadaniu podmiotu wykonującego działalność leczniczą, posiadacz obiektu winien legitymować się zawartą umową z podmiotem wykonującym działalność leczniczą o udzielanie świadczeń zdrowotnych w izolatorium, przy czym do czasu zawarcia takiej umowy projektowane obiekty budowlane nie mogą być w świetle obowiązującego prawa uznane za izolatoria; podczas gdy obowiązujące przepisy, w szczególności ww. rozporządzenia, nie wprowadzają definicji legalnej pojęcia "izolatorium", w szczególności nie uzależniają kwalifikacji obiektu jako "izolatorium" od zawarcia przez jego posiadacza, czy wręcz (dopiero) inwestora niebędącego podmiotem wykonującym działalność leczniczą umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych w izolatorium; a także przez błędne ich zastosowanie do sytuacji, gdy przedmiotem działań jest dopiero powstanie (wybudowanie) takiego obiektu i wówczas wszelkie wymagania rozporządzenia w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach odnoszące się do istniejącego już obiektu i istniejącego już podmiotu leczniczego nie mają do takiej inwestycji zastosowania, jak przedwczesne;
4. art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do prowadzenia robót budowlanych (rozbiórkowych) składających się na inwestycję w postaci "budowy kompleksu 70 budynków wolnostojących z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemicznym COVID-19" na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy, nie jest wystarczające powołanie się przez inwestora na "przeciwdziałanie COVID-19" z racji znacznej skali inwestycji, która prowadzona bez kontroli organu architektoniczno-budowlanego w zakresie zachowania wymogów z art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego niosłaby za sobą poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i nieodwracalne zmiany w kształtowaniu przestrzennym, podczas gdy treść art. 12 ustawy COVID-19 nie różnicuje dozwolonych w tym trybie robót budowlanych (rozbiórkowych) w zależności od "skali" inwestycji, ani nie wprowadza dodatkowych wymogów w zakresie ich prowadzenia w oparciu o przepis ustawy szczególnej; nadto nawet wymóg stosowania się do wymagań Prawa budowlanego, u.p.z.p. czy u.o.z.o.z. do inwestycji niezakończonych do dnia 5 września 2020 r. nie wyklucza ich stosowania w takim zakresie, jaki może być wymagany dla danego etapu tej inwestycji;
5. art. 43 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z. przez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie tych przepisów, chociaż z mocy wskazanego wyżej art. 12 ustawy covidowej, szczególności powołany przepis art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. jest wyłączony i nie ma w sprawie zastosowania;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ (zarówno I, jak i II instancji) odstąpił od przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i czynienia ustaleń faktycznych co do twierdzeń skarżącej o prowadzeniu na nieruchomości nr ewid. [...] i [...] w N., gm. Z. celowych i uzasadnionych robót budowlanych (rozbiórki i budowy) w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 uznając je za bezprzedmiotowe wyłącznie z uwagi na upływ terminu z art. 36 ustawy COVID-19; zaaprobowanie przez Sąd I instancji powyższego naruszenia wraz z własnym oddaleniem złożone w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w piśmie skarżącej z 30 kwietnia 2021 r. wnioski dowodowe doprowadziło do ostania się w obrocie prawnym decyzji organu naruszającej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na okoliczność, że zastosowanie w niniejszej sprawie wskazanych w treści zaskarżonej decyzji jako jej podstawa prawna przepisów u.o.z.o.z. możliwe było wyłącznie po ustaleniu przez organ, że podjęte i prowadzone przez skarżącą roboty budowlane przed dniem 6 września 2020 r. nie mają związku z "przeciwdziałaniem COVID-19" w rozumieniu art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, a ustalenie to mogło nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego, w szczególności z wysłuchania strony czy z dokumentu: Studium wykonalności inwestycji "Budowa zespołu 71 budynków – Izolatorium wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" z 21 sierpnia 2020 r., które zostało sporządzone przez profesjonalną jednostkę projektową: Q. sp. z o.o sp. k. z/s we W. (nr KRS: [...]), a w jej ramach mgr inż. M. K.; powyższe czynności organu oraz Sądu I instancji miały wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem wykazanie przez skarżącą, że wyłącznym motywem podjętych robót, w przeświadczeniu ich legalności z uwagi na ich podjęcie przed upływem terminu z art. 36 ustawy C0VID-19 i w celach wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, była wyłącznie budowa obiektów służących kwarantannie pracowników skarżącej będących cudzoziemcami i nie mającymi miejsca zamieszkania w Polsce pozwalałaby na uznanie ich legalności, nawet jeśli ich kontynuacja miałaby odbywać się z zastosowaniem na dalszych etapach budowy przepisów u.p.b., u.p.z.p. czy u.o.z.o.z., które odnosiłyby się do aktualnego etapu i dalszych tych robót;
7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ (zarówno I, jak i II instancji) prowadził postępowanie administracyjne w sposób naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj.: obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; w konsekwencji zaaprobowanie przez Sąd I instancji powyższego naruszenia, to jest postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadzonego w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej doprowadziło do ostania się w obrocie prawnym decyzji organu naruszającej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na okoliczność, że sposób i zakres prowadzonego przez organ postępowania pozbawił skarżącą możliwości należytej obrony swoich praw i wypowiedzenia się jeszcze na etapie postępowania administracyjnego;
8. art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z ogłoszeniem od dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. (Dz.U.2020.491 ze zm.) przez pominięcie faktów powszechnie znanych w postaci nie tylko formalnego i prawnego stanu pandemii wirusa SARS-CoV-2 w Polsce, ale przede wszystkim wynikającego stąd poważnego, bezprecedensowego współcześnie stanu powszechnego zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego, zdrowia publicznego, ogromnej liczbie zachorowań i śmierci w tamtym czasie, poważnych konsekwencji społeczno-ekonomicznych tego stanu, ujawnienia się niewystarczającej infrastruktury medycznej publicznej służby zdrowia oraz szerokich potrzeb leczniczych, zapobiegawczych i rehabilitacyjnych dla osób zagrożonych lub dotkniętych chorobą COVID-19, jak również powszechnie zgłaszanych przez środowiska lekarskie i pielęgniarskie oraz samorządowe postulatów w zakresie zwiększenia bazy służącej kwarantannie, w tym izolatoriów, które to okoliczności uzasadniały (i uzasadniają nadal) zaangażowanie zarówno podmiotów prawa publicznego jak i prawa prywatnego w czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19; powyższe naruszenie przepisów postępowania było jedną z przyczyn uznania przez Sąd I instancji, że inwestycja polegająca na rozbiórce istniejących na działkach inwestora obiektów budowlanych i budowie kompleksu budynków z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemicznym COVID-19 nie wyczerpywała przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma epizodyczna regulacja przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej: ustawa covidowa), która weszła w życie w dniu 8 marca 2020 r. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Z kolei w art. 2 ust. 2 tej ustawy przyjęto, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Z kolei z dyspozycji art. 12 ust. 1 ustawy covidowej wynikało, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W art. 12 ust. 2 ww. ustawy wskazano, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie z dniem 18 kwietnia 2020 r. do cytowanego przepisu dodano art. 12b określający, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych dotyczących utrzymania ciągłości działania istotnych usług, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energii, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, art. 12 stosuje się odpowiednio.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że opisane regulacje miały charakter czasowy, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy covidowej, przepisy art. 3-6 i art. 10-14 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stąd z dniem 5 września 2020 r. m.in. norma art. 12 ustawy covidowej utraciła moc. Przepis ten od początku został ustanowiony jako norma epizodyczna, a obiektywne okoliczności usprawiedliwiające wprowadzenie tego wyjątkowego przepisu miały charakter przemijający, przejściowy. Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających m.in. z u.o.z.o.z., zatem interpretowanie tak skonstruowanego przepisu podlegać powinno ścisłej i niezwykle rygorystycznej wykładni. Utrata mocy tego przepisu z dniem 5 września 2020 r. przywróciła zaś pełne obowiązywanie powszechnych norm wynikających m.in. z u.o.z.o.z.
Przepis art. 12 ustawy covidowej został bowiem wprowadzony jako środek doraźny, mający umożliwić szybkie i efektywne działania w obliczu pandemii. Wyłączenie stosowania przepisów u.o.z.o.z. miało sens wyłącznie w kontekście pilnych inwestycji zdrowotnych. Natomiast brak związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 lub działanie po wygaśnięciu tego przepisu oznacza, że nie ma podstaw do odstępowania od wymogów ochrony zabytków. Inwestor mógł zatem skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 ustawy covidowej tylko wówczas, gdy jego inwestycja była związana z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Zauważenia jednak wymaga, że w ustawie wskazana została bardzo szeroka definicja tego pojęcia, co wynikało z faktu, iż w dacie uchwalania tego przepisu nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19. W związku z powyższym podzielić należy stanowisko interpretacyjne jednolicie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ów związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest, jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, pandemii COVID-19. Nie chodzi tu bowiem o to, by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo, marginesowo czy pośrednio przyczyniać się do przeciwdziałania COVID-19, ale by zmierzał do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, czyli był pomocny w leczeniu chorych czy zapobiegał skutkom pandemii. Taki charakter przypisać można inwestycjom, których realizacja była pilnie konieczna, niezbędna, nagląca i co do których nie było wątpliwości, że będą one wykorzystywane do ratowania zdrowia i życia ludzi, np. budowie tymczasowego szpitala, adaptacji hali sportowo-widowiskowej na cel szpitalny czy otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji rąk bądź maseczek w hali magazynowej. Brak jest podstaw do przyjęcia, że celem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie możliwości wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych tylko dlatego, że jednym z ubocznych efektów realizacji takiej inwestycji może być jej wykorzystanie do przeciwdziałania epidemii COVID-19. Otwierałoby to w istocie możliwość realizacji każdej inwestycji i stanowiłoby pole do licznych nadużyć (por. wyroki NSA: z 7 sierpnia 2024 r., II OSK 1306/23; z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2383/21; z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21; z 23 stycznia 2024 r., II OSK 2053/22 i II OSK 2054/22; z 19 kwietnia 2023 r., II OSK 2867/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21; z 13 grudnia 2022 r., II OSK 2031/21; z 7 lipca 2022 r., II OSK 2192/21).
Ten szczególny tryb był niewątpliwie skierowany do jednostek Skarbu Państwa jak i inwestorów prywatnych, które bez naruszenia prawa własności, w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19, były władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określając ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających m.in. z u.p.b. czy też z u.o.z.o.z., zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych m.in. w u.o.z.o.z. było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Tak więc brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów intertemporalnych jasno wskazuje, że treścią art. 12 ustawy covidowej ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COVID-19 mogły być zrealizowane w szybkim tempie, tj. w okresie wyznaczonym w tej ustawie, czyli wyłącznie niezbędnych, pilnie koniecznych inwestycji związanych bezpośrednio z przeciwdziałaniem COVID-19.
Tym samym dla zastosowania art. 12 ustawy covidowej podstawowe i najważniejsze było ustalenie czy powstający obiekt budowlany ma związek z przeciwdziałaniem epidemii. Nie chodzi tu przecież o to by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo, marginesowo, czy pośrednio przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19, ale by był pomocny w leczeniu chorych, czy zapobiegał skutkom pandemii. Wykładnia powyższych przepisów jak i całej ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że wymieniona regulacja jest całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych między innymi w u.p.b. i u.o.z.o.z. Skoro zaś jest wyjątkiem to nie może być interpretowana rozszerzająco, bo gdyby tak było to stanowiłoby pole do licznych nadużyć. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem specustawy covidowej były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, i że taki wyjątek musi być interpretowany bardzo ściśle i niezwykle rygorystycznie, a zasadą winno być traktowanie go zawężająco.
Zatem wykładnia art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ustawy covidowej musi prowadzić do wniosku, że tylko jeśli w czasie pandemii zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji bądź maseczek w hali magazynowej, to przedmiotowe regulacje umożliwiają dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów. Powyższe inwestycje mające na celu szybkie i sprawne realizowanie obiektów pomocnych do zwalczania COVID-19 przede wszystkim powinny zmierzać do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzać udogodnień dla deweloperów czy innych inwestorów prywatnych pragnących realizować duże zamierzenia budowlane.
W niniejszej sprawie ze zgłoszenia dokonanego przez skarżącą spółkę w ostatnim dniu obowiązywania normy art. 12 ustawy covidowej (pismo nadano na poczcie w dniu 4 września 2020 r., a do Starostwa Powiatowego w Zgorzelcu wpłynęło w dniu 17 września 2020 r.) wynika wprost, że dotyczy ono rozbiórki budynków na działce nr [...], [...] oraz [...], [...] obr. N. (OSW W.) oraz wybudowania kompleksu budynków wolnostojących w liczbie 70 sztuk z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemicznym COVID-19. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywana rozbiórka zabytkowego budynku i "wybudowanie kompleksu budynków wolnostojących" nie jest realizacją obiektu budowlanego mającego związek z przeciwdziałaniem epidemii COVID-19. To, że w planowanym nowym obiekcie, znajdą się miejsca przeznaczone na izolatorium dla chorych na COVID-19, stanowi jedynie dodatkowe, marginesowe znaczenie dla celu podstawowego jakim jest przede wszystkim rozbiórka zabytkowego kompleksu budynków a następnie budowa kompleksu siedemdziesięciu wolnostojących budynków. Przywoływanie w zgłoszeniu dodatkowej funkcji jako izolatorium dla pracowników skarżącej spółki (będących cudzoziemcami i nie mającymi miejsca zamieszkania w Polsce) na czas pandemii nie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19, tak by było pomocne przede wszystkim w leczeniu chorych, czy też miało to zapobiegać skutkom pandemii. Wykonanie rozbiórki, a następnie realizacja kompleksu wolnostojących budynków jest inwestycją na tyle długofalową, że może nie doczekać finału do zakończenia pandemii i z pewnością służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszona inwestycja stanowi budowę, która jedynie ubocznie mogła przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powodowała zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19. Zatem nie podlega ona rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 ustawy covidowej. Należy również zgodzić się z Sądem I instancji, który zaaprobował stanowisko organów, że rozbiórka obiektu budowlanego, rozumiana jako odrębne od przyszłej budowy zamierzenie inwestycyjne, nie mogła być zakwalifikowana, jako "czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2". Były to bowiem czynności zmierzające bezpośrednio tylko i wyłącznie do rozbiórki zabytkowego obiektu. Nadto ujawnione w sprawie okoliczności wskazujące na wcześniejsze prowadzenie postępowania w sprawie rozbiórki obiektu przed organem konserwatorskim wykazały, że nie było prawnych przesłanek do wydania takiej decyzji rozbiórkowej a organ w 2016 r. odmówił uzgodnienia rozbiórki i wszczął postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, które zakończyło się decyzją z 8 sierpnia 2016 r. nr A/6015. W oparciu o powyższe fakty można zatem wnioskować, że rozbiórka spornego obiektu na podstawie przepisów ustawy covidowej była próbą obejścia negatywnego stanowiska konserwatora zabytków w kwestii rozbiórki.
Podsumowując, inwestor dokonując zgłoszenia spornego zamierzenia na terenie przedmiotowych działek nie wykazał dla jej realizacji przesłanki uprawniającej zastosowanie art. 12 ustawy covidowej, tj. przesłanki przeciwdziałania COVID-19, a więc przepisy tej ustawy nie miały zastosowania. Rację ma zatem Sąd I instancji, że planowana przez spółkę inwestycja, polegająca na rozbiórce istniejącego zabytku i budowie kompleksu budynków wolnostojących z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemicznym COVID-19 w żadnej mierze nie wyczerpywała przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy covidowej. To wyłącznie z informacji skarżącej spółki wynika, że działania takie miały być wykonane w celu późniejszego, nieznanego co do terminu i potencjalnego przygotowania nieruchomości na budowę nowych (70) obiektów budowlanych, o potencjalnym i niepopartym żadnymi dowodami przeznaczeniu na zakwaterowanie i izolowanie pracowników spółki podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemicznym COVID-19.
Należy również przyznać rację Ministrowi, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że w rzeczywistości realizacja spornej inwestycji nie tylko nie została powiązana z przeciwdziałaniem pandemii, ale doprowadziła do zniszczenia zabytku, co stanowiło rażące naruszenie przepisów u.o.z.o.z., a organy działały w granicach swoich ustawowych kompetencji, podejmując działania mające na celu zapobieżenie dalszym stratom w dobrach kultury. Wola ustawodawcy, wyrażona w art. 12 ustawy covidowej, nie miała na celu wyłączenia ochrony zabytków w sposób generalny, ale jedynie w sytuacjach, gdy prowadzone inwestycje są bezpośrednio i pilnie związane z walką z pandemią. W tym przypadku brak związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID1-19 oraz jej destrukcyjny wpływ na obiekt zabytkowy w pełni uzasadniały decyzję organu konserwatorskiego. Prace podjęte przez inwestora wymagały, zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.b., uzyskania decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika zaś, że skarżąca spółka nie była w posiadaniu takiej decyzji. Wojewódzki konserwator zabytków był zatem uprawniony do wydania, na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych i wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie można w realiach tej sprawy skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania powyższego przepisu.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów wymienionych w punktach: 1, 2, 4 i 5 nie zasługują na uwzględnienie.
Natomiast zarzut podniesiony w punkcie 3. skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia pkt I ppkt 2 załącznika – Standard organizacyjny opieki w izolatorium w związku z przeciwdziałaniem zakażeniu wirusem SARS-CoV-2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach przez błędną wykładnię jest bezzasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania Sądu I instancji na temat izolatoriów były zbyt daleko idące i w istocie zbędne z uwagi na wcześniejsze prawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że skarżąca spółka dokonując zgłoszenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie wykazała spełnienia dla jego realizacji przesłanki uprawniającej zastosowanie art. 12 ustawy covidowej.
W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należało, że są one bezzasadne.
Co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie sposób zarzucić organom dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Na gruncie tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Organ administracji w niniejszej sprawie działał zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonując rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który w sposób wystarczający pozwalał na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Podnosząc natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. skarżąca spółka w żaden sposób nie wykazała, aby uniemożliwiono jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, która mogłaby wpłynąć na rozstrzygnięcie, a z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organy działały zgodnie z zasadą czynnego udziału strony, umożliwiając skarżącej spółce przedstawienie swojego stanowiska i dowodów. Przedstawione przez skarżącą spółkę dowody, takie jak "Studium wykonalności inwestycji", nie mogły zmienić istotnych ustaleń faktycznych, które były podstawą rozstrzygnięcia. Zauważenia wymaga, że przedmiotowe studium opisuje jedynie techniczne aspekty planowanej inwestycji i nie dowodzi, że jej rzeczywistym celem było przeciwdziałanie pandemii COVID-19 w rozumieniu art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy covidowej. Brak jest w sprawie dowodów na to, że skarżąca spółka podejmowała działania związane z faktycznym i efektywnym przeznaczeniem budynków na cele medyczne lub izolacyjne, co jest wymagane dla zastosowania regulacji przewidzianych w ustawie covidowej. Organ administracji był zatem uprawniony do oceny, że brak jest podstaw do zastosowania przepisów szczególnych ustawy covidowej, gdyż nie wykazano związku inwestycji z przeciwdziałaniem pandemii. Tym samym przedmiotowe studium nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie dotyczyło kwestii decydujących o zgodności działań skarżącej spółki z prawem. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów uznając, że decyzja została wydana zgodnie z prawem, a materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym niezasadne było uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej spółki, które dotyczyły kwestii niemających istotnego wpływu na wynik sprawy. Co więcej, Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, gdyż jego obowiązkiem było dokonanie kontroli legalności decyzji administracyjnej w granicach zebranego materiału dowodowego, a nie przeprowadzanie nowego postępowania w tym zakresie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji nie powziął wątpliwości co do zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, nie uznał zatem za konieczne przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Należy zwrócić uwagę, że z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III FSK 1284/22). Podkreślenia również wymaga, że oddalenie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z: 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18; 23 lutego 2022 r., III OSK 863/21). W postępowaniu przez sądem administracyjnym dowody przeprowadza się bowiem wyjątkowo, po spełnieniu warunków wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji nie był zatem zobligowany dopuścić dowodu ze "Studium wykonalności inwestycji". Tym samym, zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. okazały się bezzasadne.
Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. W niniejszej sprawie okoliczności związane z pandemią COVID-19 oraz związane z tym zagrożenia zdrowotne i społeczne zostały uwzględnione zarówno przez Sąd I instancji, jak i wcześniej przez orzekające organy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono, jak w punkcie 2., na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.