II OSK 340/23

II OSK 340/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 456/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-10-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1, art. 65 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.D., P.F., A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 456/21 w sprawie ze skargi Z.D., P.F., A.T. i A.C. na uchwałę Rada Miejskiej Wrocławia z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic C., M. i B. we W. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 456/21, oddalił skargę A.C., Z.D., P.F. i A.T. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic C., M. i B. we W.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z.D., A.C. oraz P.F. i A.T. zaskarżyli wyżej wymienioną uchwałę w zakresie jej części tekstowej § 61 ust. 2 pkt 2 oraz § 68 ust. 2 pkt 2 wraz z odpowiadającym im załącznikiem graficznym do planu.
Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:
– art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2 i art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie:
• ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Wrocławia z 14 sierpnia 2013 r., nr 3962/2013 o warunkach zabudowy dotyczącej działki nr [...], obr. S. [...] we W. należącej do Z.D. oraz następujących po niej ostatecznych i prawomocnych decyzji z 14 marca 2014 r., nr 1086/2014 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz z 14 marca 2016 r. zmieniającej powyższą decyzję i zezwalającej na budowę w zakresie wprowadzonych zmian;
• ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Wrocławia z 4 kwietnia 2016 r., nr 1444/2016 o warunkach zabudowy dotyczącej działki nr [...], obr. S. [...] we W. należącej do P.F. i A.T. oraz następującej po niej ostatecznej i prawomocnej decyzji z 1 sierpnia 2017 r., nr 4184/2017 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę;
a w konsekwencji doprowadzenie do sprzeczności wydanych ówcześnie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji zezwalających na budowę przy jednoczesnym nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżących związanych z prawem własności do nich należących;
– art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego;
– § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") przez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na materiałach planistycznych, które były nieaktualne na dzień przekazania projektu planu zagospodarowania przestrzennego do opiniowania i uzgodnienia.
W skardze wniesiono również o dopuszczenie dowodu z dokumentów: ostatecznych decyzji ustalających warunki zabudowy i udzielających pozwolenia na budowę wydanych na rzecz skarżących, zdjęć nieruchomości skarżących, petycji mieszkańców i uchwały w sprawie jej nieuwzględnienia, a nadto dowodu z przesłuchań stron i oględzin nieruchomości należących do stron.
Skarżący podnieśli, że zaskarżoną uchwałą Gmina nadużyła władztwa planistycznego, a ingerencja jakiej dokonała pozbawiła ich w sposób nieuzasadniony prawa własności.
Wskazano, że w planie ustanowiono szerokość ulicy M., oznaczonej w planie na rysunku symbolem 5KDD, przy której usytuowane są nieruchomości skarżących, na poziomie 15,5 m. Oznacza to, że plan przewiduje poszerzenie ulicy o 7,1 metra w stosunku do istniejącej obecnie drogi. Poszerzenie to nastąpi kosztem nieruchomości skarżących. W odniesieniu do skarżącego Z.D., który rozpoczął budowę domu w roku 2014 i nadal jej nie ukończył, poszerzenie ulicy M. oznacza nie tylko wywłaszczenie pasa nieruchomości zagospodarowanej miejscami parkingowymi i nasadzeniami drzew, ale również przesunięcie granicy działki od ściany domu z 8 m na 4 m. W stosunku do skarżącego A.C., wywłaszczenie części działki pod drogę publiczną spowoduje trudność w zagospodarowaniu działki (jeszcze niezabudowanej), albowiem ma ona długi i wąski kształt. W odniesieniu do skarżących P. i A.F., plan przewiduje budowę drogi wewnętrznej 3KDW zakończonej pętlą do zawracania, do czego konieczne jest zajęcie 36 m2 działki skarżących, co z kolei spowoduje konieczność przebudowy wjazdu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że obszar objęty planem jest w większości obszarem niezagospodarowanym o niewystarczającym układzie komunikacyjnym, ale bardzo aktywnym inwestycyjnie. Pojawiające się inwestycje o charakterze mieszkaniowym wymagały stworzenia nowego układu połączeń drogowych, przy jednoczesnym uwzględnieniu istniejących powiązań, tak by wykształcić optymalną dla danego terenu obsługę komunikacyjną, zarówno kołową, rowerową, jak i pieszą, co wiązało się z ustaleniem odpowiednich parametrów pasa drogowego.
W odniesieniu do terenu publicznej ulicy dojazdowej oznaczonej w planie symbolem 5KDD (ulicy M.) organ podniósł, że szerokość pasa drogowego wyznaczonego dla tej ulicy w miejscu wskazania na rysunku planu wynosząca 15,5 m zawiera w sobie co najmniej jednostronne chodniki oraz zieleń. Jest to także szerokość, która pozwala na wprowadzenie urządzeń bioretencji zatrzymujących wodę opadową z pasów drogowych w miejscu jej opadu. Do stosowania urządzeń bioretencji w pasach dróg przeznaczonych pod cele publiczne (co wiąże się z odpowiednią szerokością) zobowiązuje zarządzenie nr 1158/19 Prezydenta Wrocławia z 17 czerwca 2019 r. w sprawie gospodarowania wodami opadowymi we W. Wymóg co najmniej jednostronnego chodnika w tym terenie podyktowany jest całościowym spojrzeniem na układ komunikacyjny osiedla, w szczególności połączenia piesze i potencjał przemieszczeń pieszych na terenie, w kontekście np. zaplanowanego placu osiedlowego przy ul. B., a także Parku [...] czy kościoła przy ulicy [...]. W przyszłości ulica M. będzie istotnym połączeniem stanowiącym alternatywę dla ul. [...]. Stosowanie miejscowych zawężeń powodowałoby brak ciągłości chodników, a przez co utrudniłoby poruszanie się pieszych w obszarze planu.
Także podkreślono, że podczas opracowywania zaskarżonego planu zostały przeanalizowane wszystkie wydane decyzje na przedmiotowym terenie oraz sprawy, które były wówczas w toku postępowania administracyjnego. Stwierdzono, że ulicy M. nie można było zaplanować bez ingerencji w prawo własności, w tym wydane pozwolenia na budowę, podkreślając że jedynie niewielki fragment tej drogi stanowią działki gminne, a w jej pobliżu Gmina nie posiada własnych nieruchomości.
W odniesieniu do zarzutów skargi w zakresie prawa własności skarżących A. i P.F. wyjaśniono, że w związku z koniecznością zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej, wyznaczono w zaskarżonym planie teren drogi wewnętrznej oznaczony symbolem BKDW kończący się placem do zawracania, tak aby spełnić wyżej wymieniony wymóg i dopuścić dojazd do działki nr [...]. Usunięcie placu do zawracania spowoduje brak dostępu do drogi publicznej dla działki jak i doprowadzi do tego, że na działce skarżących trzeba będzie ustanowić służebność przejazdu dla właściciela tej nieruchomości. Ponadto podkreślono, że przedmiotowy plac do zawracania jest także ważnym elementem komunikacyjnym usprawniającym ruch komunikacyjny w tym miejscu, w szczególności związany z obsługą samochodów służb publicznych.
Organ wskazał dodatkowo, że w odpowiedzi na obwieszczenia Prezydenta Wrocławia o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz wszczęcia przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i terminie składania wniosków do planu Rada Osiedla [...] wniosła pismo w dniu 16 sierpnia 2018 r., w którym między innymi prosiła o "wyznaczenie nowego układu drogowego na obszarze na północ od ul. [...] pomiędzy ul. C. i B. uwzględniającego w przyszłości możliwość przejazdu komunikacji miejskiej, rezerwę na zatoki i przystanki autobusowe" oraz "budowy brakujących ciągów pieszo-rowerowych w kierunkach: do osiedla [...], do stacji PKP [...], do przystanków autobusowych (obecnych i przyszłych) oraz do szkoły/przedszkola oraz w kierunku terenów rekreacyjnych, zielonych, wałów w okolicy ul. C., B. i L." Prezydent Wrocławia, mając na uwadze cel planu, jak i dobro mieszkańców, rozpatrzył pozytywnie tę część wniosku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia projektowego wyjaśniono, że zgodnie z przekazaną kopią dokumentacji prac planistycznych materiały planistyczne zostały wykonane w zgodzie z przepisami rozporządzenia.
W odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącego Z.D., który jest właścicielem działki nr [...], wyjaśniono że ingerencja w jego prawo własności wynika z konieczności poszerzenia ulicy M. i uwzględnienia opisanych powyżej uwarunkowań przestrzennych i prawnych. Przyszłe zagospodarowanie tej ulicy określone zostanie na etapie opracowywania projektu budowlanego. Wtedy możliwe będzie określenie, czy w ogóle i jak zbliży się pas jezdni do domu jednorodzinnego skarżącego. Możliwe jest bowiem, że nie nastąpi zbliżenie pasa jezdni do domu skarżącego, a odległość pomiędzy jezdnią a jego nieruchomością zostanie przeznaczona na np. odprowadzenie wód opadowych.
W przypadku sytuacji prawnej skarżącego A.C., który jest właścicielem działki nr [...], wskazano, że skarżący jest dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, tak więc występując o pozwolenie na budowę ma pełną świadomość rozwiązań przyjętych w planie miejscowym.
Odnosząc się do sytuacji prawnej skarżących P.F. i A.T., do których należy działka nr [...], organ zauważył, że wyznaczając plac do zawracania na drodze wewnętrznej 3KDW, a tym samym ingerując w ich prawo własności projektanci kierowali się głównie przyszłym bezpieczeństwem mieszkańców nieruchomości stycznych z opisaną drogą przez zapewnienie odpowiedniego dojazdu oraz możliwości zawracania pojazdów, w tym służbom ratunkowym czy sanitarnym.
Na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. wyjaśniono, że rozważane podczas prac planistycznych było poprowadzenie alternatywnej trasy, przez ulicę B. i S., czego domagają się skarżący, jednakże okazało się to niemożliwe z uwagi na znajdującą się tam trafostację zasilającą sąsiednie gminy, negatywną opinię ZDiUM oraz konieczność wywłaszczeń w znacznie większym zakresie niż przy przyjętym rozwiązaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu Rada dokonała dopuszczalnej ingerencji w prawo własności, mieszczącej się w granicach wyznaczonych zasadą proporcjonalności. Układ komunikacyjny stanowi istotny element kształtujący ład przestrzenny. Odmówienie prawodawcy lokalnemu kompetencji do kształtowania w ramach władztwa planistycznego paramentów układu komunikacyjnego w zakresie dróg stanowiłoby istotne ograniczenie efektywności planu miejscowego jako instrumentu służącego harmonijnemu kształtowaniu przestrzeni.
Jak wynika z akt planistycznych, stanowisk stron oraz z udzielonej odpowiedzi na skargę, rada gminy wykazała, że usprawnienie komunikacji osiedla z pozostałą częścią miasta jest niezbędne i że zabiegały o to nie tylko władze gminy ale przede wszystkim mieszkańcy samego osiedla. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz w oświadczeniach składanych na rozprawie przed sądem wyjaśniono, że były rozpatrywane alternatywne przebiegi trasy, ale były one niemożliwe do zrealizowania bądź wiązałyby się z większym zakresem wywłaszczeń.
Sąd wziął pod uwagę również i to, że działki skarżących zostaną wywłaszczone w niewielkiej części.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z.D., P.F. i A.T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), a to:
a. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w skardze na uchwałę organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, a to nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1-2, art. 65 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie jakim nie uwzględniono wydanych przez organ administracji publicznej ostatecznych i prawomocnych decyzji administracyjnych w przedmiocie warunków zabudowy oraz pozwoleń na budowę (zarzut nr 1 sformułowany w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu);
b. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżących w skardze na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – a to:
a. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że Rada Miejska Wrocławia, przyjmując zaskarżoną w niniejszej sprawie w części uchwałę, nie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego przez nieuzasadnione, wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżących do stanowiącej ich własność terenu oraz przez niestwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, godzącej nadmiernie i nieproporcjonalnie w prawo własności skarżących, co w konsekwencji spowoduje nieuprawnioną, nadmierną i zbyteczną ingerencję w prawo własności skarżących, które polegać będzie na zbliżeniu granicy ulicy M. we W. pod budynki mieszkalne należące do skarżących;
b. z ostrożności procesowej, w przypadku uznania, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznał podniesiony przez skarżących zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi, a tym samym niezasadny jest zarzut podnoszony w punkcie 1 lit. a i b niniejszej skargi kasacyjnej, skarżący zarzucili: naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1-2, art. 65 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie jakim nie uwzględniono wydanych przez organ administracji publicznej ostatecznych i prawomocnych decyzji administracyjnych w przedmiocie warunków zabudowy oraz pozwoleń na budowę zarówno w stosunku do skarżącego Z.D. jak i skarżących P.F. i A.T. w przedmiocie wznoszonych przez nich budynków jednorodzinnych na działkach budowlanych stanowiących własność powyższych.
Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, przy uznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono alternatywnie o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia [...] 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic C., M. i B. we W., w części, tj.:
– w zakresie części tekstowej § 61 ust. 2 pkt 2 powyższej uchwały oraz odpowiadającej jej części graficznej, określającej szerokość ulicy w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, przy czym w miejscu wskazanym na rysunku planu obowiązuje szerokość w liniach rozgraniczających 15,5 m;
– w zakresie jej części tekstowej § 68 ust. 2 pkt 2 oraz odpowiadającej jej części graficznej, w stosunku do terenu oznaczonego na planie symbolem 3KDW, w zakresie jakim przewiduje plac, który to swoją powierzchnią narusza granice nieruchomości oznaczonej numerem księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia-[...] we Wrocławiu IV Wydział Ksiąg Wieczystych, a która została oznaczona numerem geodezyjnym [...], obręb ewidencyjny [...] [...], ul. M.
Ponadto, wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Za niezasadny należało uznać zarzut niezastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu tego przepisu, do którego – zdaniem skarżących kasacyjnie – doszło w wyniku nadużycia władztwa planistycznego przez nieuzasadnione, wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżących do stanowiących ich własność terenów.
Przewidziane w planie poszerzenie ul. M. (drogi 5KDD), której fragment został wytyczony na części działki nr [...] oraz przeznaczenie fragmentu działki nr [...] na plac do zawracania pojazdów niewątpliwie stanowi ingerencję w prawa podmiotowe właścicieli tych nieruchomości, przy czym ograniczanie praw podmiotowych właściciela, a nawet jego wywłaszczenie jest dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym. Ustalenia planu miejscowego są ze swej istoty wyrazem władztwa planistycznego gminy, które to władztwo, zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, nie ma charakteru absolutnego. Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe mogą w wyniku realizacji władztwa planistycznego doznawać szeregu ograniczeń, przy czym ingerencja we własność, tak jak w uznane i mające konstytucyjne gwarancje wolności, musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por. m.in. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego, zaś ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. To między innymi ta zasada zakreśla granice, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego gminy, które tak jak własność (jak już wyżej wskazano) nie ma charakteru absolutnego.
Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ustalenie przebiegu fragmentu poszerzonej drogi 5KDD przez działkę nr [...] oraz przeznaczenie fragmentu działki nr [...] na plac do zawracania nie nastąpiło w wyniku nadużycia władztwa planistycznego oraz mieści się w granicach wyznaczonych zasadą proporcjonalności. Należy bowiem podkreślić, że ustalanie zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jest obowiązkowym elementem treści planu miejscowego. Dokonane w tym zakresie ustalenia zaskarżonej uchwały zostały dostatecznie uzasadnione. Przeznaczenie części nieruchomości skarżących kasacyjnie pod realizację inwestycji celu publicznego polegające na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb w zakresie bezpiecznej komunikacji w okolicznościach, w których gmina nie dysponuje w tym obszarze własnymi nieruchomościami oraz brak możliwości przyjęcia alternatywnych rozwiązań, które nie pociągałyby za sobą ingerencji w prywatną własność, mieści się w granicach wytyczonych konstytucyjną zasadą proporcjonalności, gdy zważy się, że przeznaczenie części wymienionych wyżej działek na wskazane cele nie prowadzi do utraty możliwości korzystania z pozostałych części nieruchomości w sposób dotychczasowy.
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1-2, art. 65 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie jakim nie uwzględniono wydanych ostatecznych i prawomocnych decyzji warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę, a także z powiązanymi z nim merytorycznie zarzutami naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Otóż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego podlega sądowej kontroli pod względem jego zgodności z obowiązującym prawem, a więc z obowiązującymi aktami normatywnymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Z przywołanego wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak również w dacie rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, wynika że przyczynami nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego jest istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu bądź naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy zaskarżony plan został sporządzony i uchwalony przez organy właściwe rzeczowo i miejscowo w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p.
Sąd I instancji słusznie uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia zasad sporządzania planu. Wypada wyjaśnić, że naruszenie to wiąże się z naruszeniami regulacji materialnoprawnych. Za takie naruszenie uznaje się przykładowo niezgodność ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wynika z art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p. Brak jest natomiast przepisu, który by ustanawiał miernikiem legalności planu miejscowego decyzję o warunkach zabudowy bądź decyzję o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się dodatkowo do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wyjaśnić, że do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.", może dojść gdy Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w kontrolowanej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 7.02.2024 r., II OSK 2272/22, LEX nr 3694347). W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazali, by zaszły wyżej przywołane okoliczności.
Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W tym zaś przypadku kwestią przesądzają o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, była ocena zaskarżonych ustaleń planu pod kątem ich zgodności z zasadą proporcjonalności oraz działania organu planistycznego w granicach przysługującego mu władztwa.
Wprawdzie należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, w tym do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1-2, art. 65 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie w jakim nie uwzględniono wydanych na rzecz skarżących kasacyjnie ostatecznych i prawomocnych decyzji administracyjnych w przedmiocie warunków zabudowy oraz pozwoleń na budowę, jednakże jak już wyżej wskazano, ocena ustaleń planu przez pryzmat treści wymienionych decyzji nie jest przewidziana w obowiązującym porządku prawnym. Dlatego też wskazany przez skarżących kasacyjnie brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego zarzutu nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.