II OSK 340/22

II OSK 340/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Sz 385/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-08-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 385/21 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 lutego 2021 r. nr K-AP-2.7840.70-4.2020.PP w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kołobrzeskiego z dnia 5 października 2020 r. Nr 00696/2020 znak: B.6740.00359.2020, 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., II SA/Sz 385/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę T. S.A. w W. (Spółka, Inwestor) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 5 lutego 2021 r. nr K-AP-2.7840.70-4.2020.PP, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta Kołobrzeski decyzją z 5 października 2020 r. Nr 00696/2020, odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nowego telekomunikacyjnego obiektu budowlanego z przebudową istniejącej instalacji telekomunikacyjnej na działce nr [...], w obrębie [...], w gm. [...].
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Sz 385/21 kolejno wskazano, że w odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zakwestionowała jej uzasadnienie. Inwestor podniósł zarzuty dotyczące postanowienia Starosty Kołobrzeskiego z 17 lipca 2020 r. nakładającego obowiązek uzupełnienia dokumentacji budowlanej w zakresie takich dokumentów jak prawidłowo sporządzona "Kwalifikacja przedsięwzięcia" uwzględniająca zsumowane parametry anten, odpowiednio wyskalowane rysunki osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w rzucie poziomym i pionowym.
2.3. Dalej w wyroku przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 5 lutego 2021 r. Wojewoda Zachodniopomorski (Wojewoda) po rozpatrzeniu odwołania Spółki, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji, następnie zrekapitulowano jej motywy.
Sąd pierwszej instancji ustalił w ślad za Wojewodą, że do wniosku Inwestora o wydanie pozwolenia na budowę został dołączony projekt budowlany, który był uzupełniany w trakcie postępowania. Zamiarem Inwestora jest budowa masztu antenowego i konstrukcji wsporczych wraz z trasą falowodową na dachu 5-kondygnacyjnego budynku, gdzie już znajdują się obiekty telekomunikacyjne należące do innej spółki oraz Inwestora. Planowany maszt stanowić ma konstrukcję nośną dla 6 anten sektorowych i 6 modułów radiowych. Zaplanowano przeniesienie istniejących anten sektorowych z istniejących wsporników na projektowany maszt na wysokość 27,8 m n.p.t. (z tolerancją -0/+1m) na trzech azymutach: 60°, 170° i 270°. Na każdym z azymutów umieszczono po 2 anteny sektorowe. Anteny radiolinii przewidziano do zawieszenia pod antenami sektorowymi. Anteny sektorowe są instalacjami pracującymi w pasmach 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz i 2600 MHz. Projektowane wartości maksymalne EIRP (równoważnej mocy promieniowanej izotropowo) na pasmo przedstawiono w projekcie budowlanym w tabeli. Do projektu budowlanego dołączono opracowania pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz "Analiza środowiskowa instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej", sporządzone 4 maja 2020 r. i zaktualizowane 13 stycznia 2021 r. Opracowania te przygotowano w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839, rozp. RM 2019) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019, poz. 2448, rozp. MZ 2019). W powyższych opracowaniach przyjęto pochylenie anten sektorowych oraz ich moce deklarowane przez Inwestora. Dla każdego z projektowanych trzech sektorów odpowiednio: S1 na azymucie 60°, S2 na azymucie 170° i S3 na azymucie 270°, przyjęto równoważną moc promieniowaną izotropowo EIRP (zsumowaną dla wszystkich anten w danym sektorze) - mieszczącą się w przedziale od 10 000W do mniej niż 20 000W oraz zakres kątów pochylenia w przedziale od 0° do 2° dla sektorów S1 i S3 oraz od 0° do 3° dla sektora S2. W oparciu o tak określone wartości w kwalifikacji przedsięwzięcia dokonano oceny odległości miejsc dostępnych dla ludności od osi głównej wiązki promieniowania na odcinku 300 m od środka elektrycznego anten. Z przedstawionych w formie tekstowej i graficznej wniosków wynikać miało, że przy powyższych założeniach, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania projektowanych anten w odległości do 300 m, mierzonej od środka elektrycznego anten nie występują miejsca dostępne dla ludności.
2.4. Jak dalej w wyroku wskazano, Wojewoda przyjął, że złożona przez Inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego, jest ona dowodem, który podlega ocenie organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny i to przy uwzględnieniu możliwości zmian ich nachylenia. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Organ II instancji wskazał, że w przedłożonej kwalifikacji przeprowadzona została analiza możliwości wystąpienia miejsc dostępnych dla ludności we wskazanej w rozporządzeniu odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten (300 m). Przy czym w ocenie tego organu, przy dokonywaniu oceny przebiegu osi głównej należało uwzględnić maksymalne możliwe pochylenie anten. Jak bowiem wyjaśniono, kwalifikacja przedsięwzięcia i analiza środowiskowa projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej powinny uwzględniać faktyczne możliwości techniczne co do pochylenia jak i mocy anten. Dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anten oraz prawidłowe ustalenie ich mocy pozwoliłoby na określenie, czy w odległości wskazanej w rozporządzeniu od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Tymczasem w złożonych przez Inwestora opracowaniach maksymalny stopień wychylenia anten przyjęto na azymutach 60° i 270° w przedziale od 0° do 2°, zaś na azymucie 170° w przedziale od 0° do 3°. Natomiast w dołączonych na etapie postępowania odwoławczego kartach katalogowych producenta anten przewidzianych do zawieszenia na projektowanej wieży, tilt elektryczny: dla części anten mieści się w przedziale od 0° do 12°, natomiast dla innych anten mieści się w przedziale od 2° do 14°. Powyższe – zdaniem Wojewody – wskazuje, że istnieje możliwość faktycznego pochylenia anten większego od wartości deklarowanej przez Inwestora, co ma istotny wpływ na kwalifikację oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko dokonywanej na podstawie rozp. RM 2019. Organ wyjaśnił dalej, że z przedłożonej przez Inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że osie główne wiązek promieniowania przy deklarowanym pochyleniu 2° (sektory S1 i S3 na azymutach 60° i 270°) przebiegają w taki sposób, że znajdują na wysokości minimalnej 14,5 m nad poziomem terenu i 5,7 m ponad istniejącą zabudową na działce nr [...] (sektor S1) oraz 17,1 m nad poziomem terenu i 9,2 m ponad istniejącą zabudową na działce nr [...] (sektor S3). Natomiast przy deklarowanym na sektorze S2 (azymut 170°) pochyleniu 3° oś głównej wiązki promieniowania znajduje się na wysokości minimalnej 14,7 m nad poziomem terenu i 10,9 m ponad istniejącą zabudową na działce nr [...]. Analiza powyższych wartości, przy założeniu możliwości maksymalnego faktycznego pochylenia anten do 12° i 14° (zgodnie z wartościami określonymi w kartach katalogowych poszczególnych anten), doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że nie można wykluczyć, iż osie główne wiązek promieniowania znajdą się w miejscach dostępnych dla ludności.
2.5. Z powyższych względów, jak to przywołano w wyroku sądu pierwszej instancji, zdaniem Wojewody niezbędnym dla prawidłowej oceny, czy projektowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest dokładne określenie parametrów anten z uwzględnieniem ich faktycznych możliwości technicznych co do pochylenia, jak i mocy. Bowiem kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Skoro przedmiotem oceny jest ściśle określone przedsięwzięcie, to właściwym jest przeanalizowanie wszystkich potencjalnych oddziaływań mogących występować przy użyciu konkretnych urządzeń, wchodzących w skład planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. To, czy operator będzie miał potrzebę wykorzystania maksymalnych mocy i pochyleń anten jest kwestią nieistotną z punktu widzenia celu, dla jakiego dokonuje się analizy przedsięwzięcia pod kątem jego potencjalnego oddziaływania na środowisko. Ponadto, skoro technicznie pochylenie anten jest możliwe w pełnym zakresie, winno on być przedmiotem analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Nadto, jeżeli operator anten może zdalnie nimi sterować, to nie można wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, w tym również uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania. W ocenie organu odwoławczego przedstawiona przez Inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie jest wystarczająca dla potwierdzenia, że projektowana stacja bazowa nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko i w konsekwencji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sporządzona została bowiem z uwzględnieniem, deklarowanego przez Inwestora jako maksymalnego, pochylenia anten do 2° i 3°, podczas gdy zgodnie z informacją zawartą w kartach katalogowych tych anten ich maksymalny tilt elektryczny wynosi 12° i 14° dla poszczególnych urządzeń. Nie wyjaśnia zatem czy planowane przedsięwzięcie nie osiągnie progów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust 1 pkt 8 rozp. RM 2019. Dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anteny określonego w karcie katalogowej pozwoliłoby na określenie, czy w odległości nie większej niż 300 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (10000 W < EIRP < 20000 W) znajdują się miejsca dostępne dla ludności, jak jest to normowane w przepisach rozporządzenia.
2.6. W wyroku nadmieniono, że w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji zwrócił się do Inwestora m. in. o załączenie kart katalogowych planowanych do zawieszenia anten oraz wykazanie, że załączona do projektu budowlanego dokumentacja w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy środowiskowej projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej uwzględnia faktyczne możliwości techniczne co do pochylenia, jak i mocy anten, a tym samym jednoznaczne wykazanie czy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W uzupełnieniu dokumentacji Inwestor przedstawił dodatkowe wyjaśnienia oraz załączył nowe opracowania w postaci Kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy środowiskowej, w których stwierdzono, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, także biorąc pod uwagę istniejące na nieruchomości urządzenia należące do firmy [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że istnieje dominująca linia orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle której nieuprawnionym jest dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia z pominięciem maksymalnych parametrów anten sektorowych, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Dodatkowo z dokumentacji projektowej nie wynika, czy wskazane przez Inwestora moce anten stanowią wartości maksymalne. W związku z powyższym nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, co uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast rozpatrując zaskarżoną w odwołaniu zasadność nałożenia na Inwestora postanowieniem z 17 lipca 2020 r. przez Starostę Kołobrzeskiego oznaczonych obowiązków organ odwoławczy stwierdził, że nie wszystkie znajdowały uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Za uzasadnione uznano jednak nałożenie obowiązku przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia uwzględniającej regulacje wynikające z § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2019. Wyjaśniono w tym zakresie, że nie jest wystarczające powołanie się na sformułowanie, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Aktualnie, jak wskazywał Wojewoda, w orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że nie należy pomijać treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2019, z którego wynika, że dla oceny oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko i ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań i zsumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (również z tej samej inwestycji). Instalacje stacji bazowej wraz z wszystkimi antenami sektorowymi należy traktować jako jeden zakład, o którym mowa w powołanym przepisie. Nie można bowiem wykluczyć, te ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny spowoduje, że moc promieniowania przekroczy w osi głównej promieniowania planowanej anteny wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2019 wartości. Wobec powyższego uznano nałożony przez organ I instancji obowiązek za zasadny. Zauważono dodatkowo, że Inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku również na etapie postępowania odwoławczego, mimo zobligowano go do jednoznacznego wykazania, że projektowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących postanowienia z 17 lipca 2020 r. uznano je za zasadne, bowiem w ocenie Wojewody dokumentacja załączona do wniosku, w tym rysunki i szkice obrazujące lokalizację inwestycji, jednoznacznie wskazują zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w rzucie poziomym na planie otoczenia instalacji radiokomunikacyjnej w odległości do 300 m. Ponadto projekt zawierał zobrazowanie przebiegu osi tych wiązek zarówno w stosunku do terenu jak i ponad poziomem zabudowy.
2.7. W świetle powyższych ustaleń, mimo częściowego uznania zarzutów wskazanych w treści odwołania w zakresie obowiązków nałożonych na Inwestora postanowieniem – jak to w wyroku przywołano – Wojewoda uznał za uzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.).
3.1. Następnie sąd a quo wskazał, że w skardze na w/w decyzję organu odwoławczego Inwestor zarzucił naruszenie:
1) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i zobowiązywanie go do przedstawienia opracowań, w sytuacji gdy organ dysponuje wszelkimi danymi technicznymi niezbędnymi do oceny zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska,
2) art. 136 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i prowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdy nie wszystkie strony wyraziły na to zgodę,
3) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2019 poprzez uznanie, że analizie winna być podana "maksymalna moc", "maksymalny tilt", jak i fakt nakładania się wiązek, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazał, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
3.2. Spółka w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Kołobrzeskiego oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
3.3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anten przy uwzględnieniu ich faktycznych mocy pozwoliłoby na określenie, czy w odległości wskazanej w rozp. RM 2019 od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Brak możliwości dokonania takiej weryfikacji czynił uzasadnioną odmowę zatwierdzenia przedłożonego projektu budowalnego.
Zdaniem tegoż sądu organ trafnie dostrzegł, że przedłożona przez Spółkę kwalifikacja przedsięwzięcia została sporządzona z uwzględnieniem jedynie deklarowanego przez Inwestora maksymalnego pochylenia anten odpowiednio 2° i 3°, podczas gdy zgodnie z informacją zawartą w kartach katalogowych tych anten maksymalny tilt elektryczny tychże anten wynosi 12°. Prawidłowo uznano zatem, że przedmiotowa kwalifikacja przedsięwzięcia nie wyjaśnia czy planowane przedsięwzięcie nie osiągnie progów określonych w § 2 ust 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2019.
4.3. Sąd wojewódzki nie znalazł też podstaw do zakwestionowania działania organów administracji w zakresie zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb) w zakresie nałożenia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Jakkolwiek Wojewoda w swojej decyzji trafnie ocenił, że część żądań zawartych w postanowieniu organu I instancji nie była uzasadniona, to podstawą decyzji odmownej był nie brak zastosowania się do zobowiązań wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego, lecz nieuwzględnienie w kwalifikacji przedsięwzięcia możliwości faktycznego maksymalnego pochylenia anten określonego w kartach katalogowych oraz nie skorzystanie przez Inwestora z możliwości uzupełninia takiego braku i przedstawienia stosownych wyliczeń dowodzących jego twierdzenia, iż projektowane przedsięwzięcie nie należy do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; Ppsa) skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:
1) naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z brakiem stwierdzenia naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 pkt 1 lit. b uPb poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i zobowiązanie skarżącego do przedstawienia opracowań w sytuacji, gdy organ dysponuje wszelkimi danymi technicznymi niezbędnymi do oceny zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska i winien samodzielnie zweryfikować zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska;
2) naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z brakiem stwierdzenia naruszenia art. 136 § 2 i 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i prowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśniania zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem dotyczył kwestii uznania, czy planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
3) naruszenie przepisów, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa poprzez brak stwierdzenia naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2019 poprzez uznanie, że analizie winna być poddana "maksymalna moc", "maksymalny tilt", jak i fakt nakładania się wiązek, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazał, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, a nadto brak jest przesłanek, aby odnosić się do maksymalnych parametrów hipotetycznie możliwych do uzyskania, a nie konkretnych parametrów wskazanych przez inwestora w dokumentacji projektowej jak i we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę,
4) naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z brakiem stwierdzenia naruszenia art. 35 ust. 5 pkt 1 uPb wskutek odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wobec rzekomego braku usunięcia nieprawidłowości przez skarżącego poprzez przedłożenie wyliczeń dokonanych w sposób żądany przez organ, co miałoby umożliwić ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy nawet stwierdzenie powyższego nie uprawniałoby organu do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i wymuszało skierowanie do skarżącego do przedłożenia dalszych dokumentów.
5.3. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Kołobrzeskiego z 5 października 2020 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie, Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że nieprawidłowo przyjęto, iż dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anten przy uwzględnieniu hipotetycznych (a nie faktycznych, jak błędnie wskazuje sąd) mocy pozwoliłoby na określenie, czy w odległości wskazanej w rozporządzeniu od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Uwzględnienie takich maksymalnych, hipotetycznych wartości nie oddaje bowiem, jak było to wielokrotnie podkreślanie charakteru planowanej inwestycji. Co więcej, w żaden sposób obowiązek przyjmowania maksymalnych parametrów nie wynika z przepisów prawa.
5.5. Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy postępowania: A.K. i P. S.A. z/s we Wrocławiu, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników.
5.6. W odpowiedzi A.K. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, jako oczywiście bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania podzielił w całości argumentację zawartą w wyroku sądu pierwszej instancji, aprobując motywy decyzji organów obu instancji. Dodatkowo wywodzi, że zamierzenie inwestycyjne ma być sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości D.
5.7. W odpowiedzi P. S.A. z/s we Wrocławiu wniesiono natomiast o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie, zasądzenie od skarżącego na rzecz tegoż uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 34,00 zł tytułem zwrotu opłat skarbowych od udzielonych w sprawie pełnomocnictw.
W ocenie tegoż uczestnika postępowania, przedstawione przez Spółkę podstawy kasacyjne nie są uzasadnione, a wyrok WSA w Szczecinie odpowiada prawu, co za tym idzie uzasadniony w pełni ma być wniosek uczestnika postępowania w zakresie oddalenia skargi kasacyjnej. Zdaniem Przedsiębiorstwa skarżący zdaje się nie zauważać, że parametry maksymalne nie są dodatkowe czy fakultatywne dla parametrów wskazanych we wniosku, ale są to jedyne dane, które brane są pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. W stanowisku Przedsiębiorstwa powołano się na oznaczoną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, mających wspierać twierdzenia tegoż uczestnika.
5.8. W replice na odpowiedzi uczestników Spółka wnosiła o ich nieuwzględnienie. W replice wskazuje się, że nie jest prawidłowe oczekiwanie od Spółki podania hipotetycznych parametrów planowanej inwestycji, podczas gdy badaniu powinien podlegać rzeczywisty zamiar inwestycyjny. Co się tyczy podniesionej kwestii niezgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to ta kwestia nie była przedmiotem uwagi sądu pierwszej instancji, ani organów orzekających w sprawie, nadto nie podzielono wykładni przepisów tegoż planu, którą wskazano w piśmie uczestnika – A.K. Spółka zwalcza także stanowisko uczestnika – P. S.A. z/s we Wrocławiu, aby zasadne było badanie planowanej inwestycji przy założeniu jej hipotetycznych parametrów. Tu wskazuje Spółka, że istnieje regulacja normatywna pozwalająca skontrolować dane przedsięwzięcie po jego zrealizowaniu w aspekcie zachowania deklarowanych na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę parametrów technicznych.
5.9. Na wyznaczoną w tej sprawie rozprawę nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
6.2. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Wojewoda akceptował dwie zasadnicze przyczyny takiego rozstrzygnięcia meriti sprawy administracyjnej. Organy uznały, że przedłożona przez Spółkę, a następnie uzupełniana na etapie postępowania odwoławczego, dokumentacja w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizie środowiskowej instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej, nie pozwalać ma na wykluczenie, aby projektowana stacja bazowa nie należała do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko i nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym aspekcie uwypuklano możliwość zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji, zatem ich ustawienia pod innym stopniem nachylenia niż zadeklarowane przez inwestora. Drugą kwestią było eksponowanie mocy projektowanych anten oraz ewentualnego nakładania lub nachodzenia wiązek promieniowania. W ocenie organu brak miało być możliwości dokonania z powyższych przyczyn kwalifikacji zaprojektowanego przedsięwzięcia w aspekcie jej kwalifikacji środowiskowej. Stanowisko to generalnie zaakceptował sąd pierwszej instancji, przychylając się do stwierdzenia, że deklaracje inwestora odnośnie pochylenia i mocy anten nie mogły być w tym względzie wystarczające. Sąd a quo przyjął, że dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anten przy uwzględnieniu ich faktycznych mocy pozwoliłoby na określenie, czy w odległości wskazanej w rozp. RM 2019 od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Stanowisko to w realiach przedmiotowej sprawy nie jest prawidłowe.
6.3. Uwypuklić wypadnie, że kwestia dokonywania oceny kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla potrzeb rozważenia zasadności legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach była przedmiotem uwagi składu 7 sędziów NSA w uchwale z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 (CBOSA.nsa.gov.pl). Przywołana uchwała, podjęta już po wydaniu zaskarżonego wyroku, zapadła wprawdzie na gruncie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71 ze zm., rozp. RM 2010), które zostało zastąpione rozp. RM 2019, niemniej jednak, z uwagi na to, że treść § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 3 pkt 2 rozp. RM 2019 w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji ma treść w istocie tożsamą z § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 3 pkt 2 rozp. RM 2010, uchwała III OPS 1/22 może mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W tezie przedmiotowej uchwały wskazano, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010, jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. W uzasadnieniu przytoczonej uchwały wyłuszczono, że parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2010 ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw, a potwierdzać to mają wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami. Podjęcie tej uchwały usuwa trwającą od wielu lat rozbieżność orzeczniczą, także w łonie samego NSA, odnośnie tzw. kumulacji równoważnej mocy promieniowanej izotropowo anten stacji bazowej telefonii komórkowej, w aspekcie kwalifikowania takiego przedsięwzięcia w myśl przepisów rozp. RM 2010.
W motywach uchwały III OPS 1/22 wskazano również, że niezasadnym jest twierdzenie, że brak kumulacji mocy anten mógłby prowadzić do obejścia prawa przez inwestorów poprzez taki dobór anten, żeby uniknąć kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać na środowisko, a tym samym, aby na użytek tej kwalifikacji podawać nierzeczywiste parametry, czy konfiguracje pracy anten. W przywołanej uchwale obszernie wywodzono: cyt. "Poza tym, że nie ma nic niewłaściwego w projektowaniu takiego wariantu przedsięwzięcia, który nie będzie narażał ludzi na działanie pola elektromagnetycznego, a tym samym omijał miejsca dostępne dla ludności w osiach głównych wiązek ich promieniowania, to takie podejście, nie uwzględnia wyżej wskazanych regulacji Prawa ochrony środowiska. Nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji". Stanowisko zajęte w przywołanej uchwale w pełni respektuje skład orzekający Sądu Naczelnego w przedmiotowej sprawie.
6.4. Z art. 269 § 1-3 Ppsa wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269).
6.5. Kierując się wskazanym w przywołanej uchwale składu 7 sędziów NSA tezą oraz jej motywami dojść należy do wniosku, że nietrafne było stanowisko sądu pierwszej instancji oddalającego skargę i akceptującego w ten sposób przyczyny, dla których utrzymano w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy nowego masztu antenowego i przebudowy istniejącej stacji bazowej. W ocenie Sądu Naczelnego nietrafne było domaganie się od inwestora przedłożenie takich dokumentów, w których należało uwzględnić inne pochylenie anten sektorowych oraz ich mocy, niż projektowane przez Spółkę. Innymi słowy, organy były związane wnioskiem inwestora, która w projekcie wskazywał konkretną moc poszczególnych anten oraz kąty ich pochylenia, a co powinno być wystarczające dla dokonania ich kwalifikacji pod względem środowiskowym, aby jednoznacznie ustalić, czy planowane przedsięwzięcie wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Domaganie się przedstawienia dokumentów obrazujących inne pochylenie anten i wskazanie na inną ich moc, niż projektowana przez inwestora nie miało uzasadnienia w treści art. 35 ust. 3 uPb.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. b) uPb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m. in. z "wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Wedle art. 35 ust. 3 uPb, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 4 uPb określa, że "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy, spełnienie przez Inwestora w/w wymagań przewidzianych przepisami uPb, nie pozwala na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.
6.6. Ubocznie wypadnie zauważyć, że rozporządzeniem Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2019, a tym samym zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne.
7.1. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 uPb, orzeczono, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.
7.2. Starosta Kołobrzeski ponownie rozpozna wniosek Inwestora, uwzględniając ocenę przedsięwzięcia – w aspekcie spełniania wymogów ochrony środowiska – zaprezentowaną w motywach niniejszego wyroku.
Sprawa ewentualnej niezgodności zamierzonego przedsięwzięcia, co zostało podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania – A.K. – pozostawała poza oceną Sądu.
7.3. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.