II OSK 34/23

II OSK 34/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 715/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 715/22 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r. nr KOC/6432/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 715/22 oddalił skargę R.R. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 31 stycznia 2022 r. nr KOC/6432/Ar/20 utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 16 listopada 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługowym parterem, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] na działce nr [...] z obrębu [...] w W.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy zasadnie ustaliły, iż wnioskowana wysokość 20 m jest niezgodna z ustaleniami analizy urbanistycznej, która określiła wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 16,0 m do 17,0 m. Średnia wysokość dla bezpośredniego sąsiedztwa wynosiła 16,4 m. Sąd podzielił stanowisko organów, że budynek przy ul. [...] (o wysokości ok. 30 m) stanowi dominantę wysokościową skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], a zatem nie powinien stanowić odniesienia lub analogii do wnioskowanego terenu, zwłaszcza że pozostałe budynki w tym kwartale mają wysokość od 15 m do 17 m. Nie ma uzasadnienia dla uznania planowanego budynku za kolejną dominantę wysokościową, gdyż tworzenie nowej dominanty bez widocznej potrzeby funkcjonalnej lub przestrzennej byłoby niekorzystne dla zachowania ładu przestrzennego.
2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 202 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp), poprzez oddalenie skargi, w tym błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania tego przepisu i pominięcie najbliższej zabudowy znajdującej się w otoczeniu planowanej inwestycji, pozwalającej na określenie wymagań dla nowej zabudowy, pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy;
2) przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego zabudowy znajdującej się w najbliższym otoczeniu inwestycji, a w szczególności zabudowy zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obręb [...], pozwalającej ustalić wymagania dla nowej zabudowy i tym samym gwarantującej spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp;
b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez oddalenie skargi na ww. decyzję Kolegium pomimo tego, że została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych, zaś planowana inwestycja na działce nr [...] spełnia wymagania niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego wymienione enumeratywnie w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, gdyż wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały przez skarżącą spełnione;
c) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez oddalenie skargi na decyzję Kolegium, pomimo iż organ I instancji wadliwie wyznaczył granice obszaru analizowanego, w jego minimalnej wielkości, w tym pominął zabudowę zlokalizowaną na działkach w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, pozwalającej ustalić wymagania dla nowej zabudowy, nie uzasadniając jednocześnie przyjęcia obszaru analizowanego w takim zakresie, z wybiórczym pominięciem zabudowy najbliższego otoczenia dla planowanej inwestycji.
W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania
Wskazując na zasadność skargi kasacyjnej skarżąca argumentowała, że planowana na działce nr [...] inwestycja spełnia wymagania niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego. Podkreślono, że obiekt powinien być traktowany jako tzw. dominanta, która zaakcentowałaby wstęp do dzielnicy centralnej, a lokalizacja działki na osi łuku ul. [...] i na zamknięciu ul. [...] predysponuje ten teren do szerszej analizy w celu pełniejszego wykorzystania walorów widokowych. Polityka miejska zawarta w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, choć nie jest prawem, powinna być uwzględniona, ponieważ wspiera tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych i rozwój budownictwa mieszkaniowego. W ocenie skarżącej organy I i II instancji działały w sposób dowolny, bez merytorycznego uzasadnienia, a wszelkie wątpliwości dotyczące ładu przestrzennego powinny być interpretowane na korzyść inwestora.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa)). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
3.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby nowa zabudowa mieściła się w granicach zastanego w danym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, w tym funkcji i parametrów. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miała wysokość zabudowy. Sąd zasadnie podkreślił, że brak było podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego w kierunku wskazanym przez skarżącą. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, jednak nie mniej niż 50 metrów. Chociaż powiększenie obszaru analizowanego ponad to minimum jest dopuszczalne, to jednak wymaga szczegółowego uzasadnienia, zgodnego z postulatami zachowania ładu przestrzennego. Powiększanie natomiast obszaru w celu "poszukiwania uzasadnienia" dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest nieprawidłowe.
3.4. Podkreślenia wymaga, że budynek przy ul. [...] o wysokości około 30 m stanowi dominantę wysokościową skrzyżowania ulic [...] i [...], a zatem nie powinien stanowić odniesienia dla wnioskowanego terenu. Pozostałe budynki w tym kwartale mają wysokość od 15 m do 17 m, co oznacza, że wysokość budynku przy [...] nie jest reprezentatywna dla analizowanego obszaru. Utworzenie kolejnej dominanty wysokościowej na wnioskowanym terenie, bez widocznej potrzeby funkcjonalnej lub przestrzennej, byłoby niekorzystne dla zachowania ładu przestrzennego.
3.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Dzielnicy oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa) i szczegółowo wyjaśniły motywy swoich rozstrzygnięć (art. 107 § 1 i § 3 Kpa). Poinformowanie skarżącej o niezgodności wnioskowanych parametrów z analizą było prawidłowym działaniem organów, co dało jej możliwość skorygowania wniosku. W konsekwencji, wobec niespełnienia przez planowaną inwestycję wymogów w zakresie kontynuacji cech i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, w szczególności w aspekcie wysokości, decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy należało uznać za prawidłowe.
3.6. Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.
3.7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.