II OSK 34/22

II OSK 34/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Magdalena Dobek-Rak
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II SA/Ol 402/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-08-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 282
art. 40 ust. 1, ust. 2a i ust. 2b
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 3/2025, poz. 42
Tezy
Art. 40 ust. 1, ust. 2a oraz ust. 2b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.) należy (...) rozumieć w ten sposób, że nawet w przypadku zgłoszenia na podstawie art. 40 ust. 2a powołanej ustawy zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, przedmiotem kontroli przed sądem administracyjnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są zalecenia pokontrolne, a nie sposób rozpoznania zastrzeżeń do tych zaleceń pokontrolnych, przy czym tylko te zalecenia pokontrolne, które nie zostały zmienione w wyniku rozpatrzenia przez organ administracji zastrzeżeń zgłoszonych przez kontrolowanego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 402/21 w sprawie ze skargi A. R. na zalecenia pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie z dnia 11 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie na rzecz A. R. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 402/21, oddalił skargę A. R. na zalecenia pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 marca 2021 r., nr [...]. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu 21 października 2020 r. kontroli zabytku w postaci zespołu cegielni w W., powołując się na art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydał skarżącej, jako kontrolowanej, sformułowane w piśmie z 5 lutego 2021 r., nr [...], doręczonym skarżącej 9 lutego 2021 r., zalecenia pokontrolne polegające na wykonaniu czynności ujętych w ośmiu punktach.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z 22 lutego 2021 r., nadanym tego samego dnia w urzędzie pocztowym, wniosła od wskazanych zaleceń pokontrolnych zastrzeżenia.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków na wskazane zastrzeżenia odpowiedział pismem z 11 marca 2021 r., doręczonym zarówno skarżącej, jak i jej pełnomocnikowi, odpowiednio 15 i 18 marca 2021 r. Z pisma tego wynika, że organ administracji zmienił niektóre z zaleceń pokontrolnych, odstępując od nich, oraz że w stosunku do innych zaleceń pokontrolnych zastrzeżeń nie uwzględnił i odmówił ich zmiany, przy czym nie odniósł się do zaleceń pokontrolnych według przyjętej w piśmie z 5 lutego 2021 r. ich numeracji, lecz nawiązał do poszczególnych budynków zespołu cegielni, wskazując według przyjętej w piśmie z 11 marca 2021 r. ich numeracji, w odniesieniu do których budynków zalecenia pokontrolne zmienia (odstępując od nich), a w odniesieniu do których budynków (a także działek, na których te budynki są zlokalizowane) zastrzeżeń nie uwzględnia i odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych.
W skardze jako przedmiot zaskarżenia wskazano pismo Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 marca 2021 r., w szczególności zawartą w nim odmowę zmiany zaleceń pokontrolnych.
Formułując zarzuty skargi zarzucono naruszenie art. 40 ust. 2b pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "polegające na wydaniu zaleceń pokontrolnych, a następnie na częściowej odmowie odstąpienia od nich w sytuacji, gdy zalecenia te nie zostały wydane przy uwzględnieniu całości okoliczności faktycznych sprawy, w tym z pominięciem obecnego stanu oraz charakteru Obiektu, który uległ zmianie wskutek wydania decyzji o wykreśleniu części zabudowań Obiektu z rejestru zabytków". Ponadto zarzucono naruszenie art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez podjęcie działań nieadekwatnych i nieproporcjonalnych dla osiągnięcia celów wskazanych w powołanym przepisie. Nadto zarzucono naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez obciążenie skarżącej nadmiernymi i niemożliwymi do wykonania obowiązkami.
We wnioskach skargi zażądano "uchylenia działania Organu w zaskarżonej części oraz poprzedzające je działania Organu w postaci wydania zaleceń pokontrolnych w sprawie [...]", zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonych, jak to określono, czynności.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż przedmiotem skargi była "odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanych w dniu 5 lutego 2021 r.". Sąd pierwszej instancji odniósł się też do zasadności zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stwierdzając, że organy ochrony zabytków w ramach nadzoru konserwatorskiego polegającego na kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki na zabytkami korzystają z uznania w zakresie wyboru instrumentów prawnych służących zapewnieniu właściwego stanu opieki nad zabytkami. Dalej stwierdził, że wojewódzki konserwator zabytków może po przeprowadzeniu kontroli wydać zalecenia pokontrolne albo odstąpić od wydania tych zaleceń i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że wyniki kontroli, o której mowa w art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mogą stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych, jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego przyjmujących formę decyzji administracyjnych, przy czym zalecenia pokontrolne mają jedynie charakter fakultatywny. Rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku.
Następnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 42 ust. 2b pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stwierdzając, że w myśl art. 89 pkt 2 powołanej ustawy organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może sam dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a jego rozstrzygnięcie musi uwzględniać obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku sformułowany w art. 4 powołanej ustawy. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na bardzo zły stan zabytku organ administracji zasadnie nakazał skarżącej przeprowadzenie określonych robót, bowiem ich wykonanie było niezbędne ze względu na zagrożenie zabytku zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem.
Sąd pierwszej instancji odwołując się do konkretnych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1) wskazał też na czym polega ochrona zabytków i co jest celem działania organów ochrony zabytków, a także, że zabytki podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powołane przepisy przesądzają jednoznacznie, jakie są cele i wartości, które powinien przyjmować wojewódzki konserwator zabytków w przypadku rozpatrywania spraw dotyczących ochrony zabytków. Nie może być więc wątpliwości, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że jeśli jakiś obiekt ma charakter zabytkowy, to celem organów konserwatorskich jest zachowanie go w możliwie najlepszym, ale jednocześnie autentycznym stanie. Z tego względu wszelkie prace, jakie mogłyby skutkować zastąpieniem substancji zabytkowej nowymi obiektami lub nowymi materiałami są dopuszczalne tylko jako absolutne wyjątki. W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle analizy przepisów materialnoprawnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami widać wyraźnie, że ustawa ta przyznała organom konserwatorskim możliwość własnej oceny aktualnego stanu obiektu zabytkowego oraz najlepszych sposobów zachowania zabytku i wartości, jakie reprezentuje, co w żadnym wypadku nie oznacza dowolności i arbitralności. Tym samym, jak stwierdził, wbrew zarzutowi skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji zasadnie wskazał, iż podnoszone przez skarżącą jej uwarunkowania finansowe, uniemożliwiające podjęcie jakiegokolwiek remontu, nie są z konserwatorskiego punktu widzenia podstawą do modyfikacji zaleceń pokontrolnych.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.
Naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 146 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, przy czym naruszenie tych przepisów powiązano z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a., zasad współżycia społecznego oraz bliżej niesprecyzowanych przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 146 p.p.s.a., przy czym naruszenie tych przepisów powiązano z naruszeniem art. 4 i art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 146 p.p.s.a., przy czym tym razem naruszenie tych przepisów powiązano z naruszeniem art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. "polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, odstąpieniu od odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz braku należytego rozeznania całokształtu przepisów prawa, które mogły mieć zastosowanie w sprawie".
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo zastosowania art. 188 p.p.s.a. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca po wniesieniu skargi kasacyjnej w pismach procesowych z 17 lipca 2024 r., 3 sierpnia 2024 r. oraz 17 października 2024 r. wniosła o dopuszczenie dowodów z szeregu dokumentów, mających świadczyć o złym stanie zabytku, którego dotyczy sprawa, powołując się także na okoliczności mające miejsce po wydaniu zaleceń pokontrolnych z 5 lutego 2021 r. oraz dokumenty wytworzone po tej dacie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadna jest w szczególności podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie każdego wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a uzasadnienie wyroku, którym uwzględniono skargę i w wyniku tego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż nie odnosi się wyczerpująco do rzeczywistej podstawy prawnej zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego działania organu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji, czemu dał wyraz już w sformułowaniu sentencji wyroku, ale także w jego uzasadnieniu, przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest "zalecenie pokontrolne" Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 marca 2021 r. (sformułowanie użyte w sentencji zaskarżonego wyroku) lub odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych tego organu wydanych 5 lutego 2021 r. (sformułowanie użyte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), czyli też w istocie czynność wyrażona w piśmie z 11 marca 2021 r., które zawiera odmowę zmiany niektórych ze wskazanych zaleceń pokontrolnych. Tymczasem rozpoznawana sprawa dotyczyła zaleceń pokontrolnych Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków sformułowanych w piśmie tego organu z 5 lutego 2021 r., przy czym tylko tych, które pozostały po rozpatrzeniu przez ten organ zastrzeżeń skarżącej, czego wyrazem było pismo organu z 11 marca 2021 r. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną art. 40 ust. 1, ust. 2a oraz ust. 2b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.) należy bowiem rozumieć w ten sposób, że nawet w przypadku zgłoszenia na podstawie art. 40 ust. 2a powołanej ustawy zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, przedmiotem kontroli przed sądem administracyjnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są zalecenia pokontrolne, a nie sposób rozpoznania zastrzeżeń do tych zaleceń pokontrolnych, przy czym tylko te zalecenia pokontrolne, które nie zostały zmienione w wyniku rozpatrzenia przez organ administracji zastrzeżeń zgłoszonych przez kontrolowanego. Taki sposób rozumienia wskazanych przepisów uzasadniony jest tym, że trafnie w orzecznictwie NSA (postanowienie NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 62/22) wskazuje się, iż zastrzeżenia, o których mowa w art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie stanowią środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Zastrzeżenia te należy rozumieć jako zależny od woli kontrolowanego element postępowania w sprawie wydania zaleceń pokontrolnych. Skargę na zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść niezależnie od zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jeżeli jednakże kontrolowany zgłosił zastrzeżenia to skargę na zalecenia pokontrolne może wnieść po udzieleniu przez organ administracji odpowiedzi na zastrzeżenia, przy czym skoro w wyniku rozpoznania zastrzeżeń zalecenia pokontrolne mogą być zmienione, wówczas skarga będzie dotyczyć tylko tych zaleceń pokontrolnych, które nie zostały zmienione. W tym drugim przypadku termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., powinien być liczony od dowiedzenia się przez kontrolowanego o rozpoznaniu jego zastrzeżeń. Przy czym należy mieć na uwadze zdanie końcowe powołanego przepisu, w którym stanowi się, że sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Ta regulacja rozwiewa ewentualne wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie został zachowany termin do wniesienia skargi, mimo że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu liczonego od doręczenia pisma Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 marca 2021 r. skarżącej, ale w terminie liczonym od doręczenia tego pisma biorącemu udział w postępowaniu pełnomocnikowi skarżącej.
Takie, wyżej wskazane i właściwe w ocenie NSA, ujęcie sprawy miało istotne znaczenie dla wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, gdyż wymuszało wyjaśnienie podstawy prawnej zaleceń pokontrolnych pozostałych po rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżącej, czyli oceny w odniesieniu do tych zaleceń pokontrolnych wykładni i zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Takiej oceny, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie dokonał. W wymaganym przez art. 141 § 4 p.p.s.a. zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie konkretne ustalenia pokontrolne pozostały po uwzględnieniu zastrzeżeń skarżącej. W związku z tym Sąd pierwszej instancji nie wskazał też, jakich stwierdzonych przez organ administracji nieprawidłowości te zalecenia dotyczyły. To zaś, jak wynika z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności wydania zaleceń pokontrolnych na podstawie wskazanego przepisu. W art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi się bowiem, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 powołanej ustawy. Zatem, powołany przepis nie może być podstawą wydania zaleceń pokontrolnych usunięcia nieprawidłowości, których charakter uzasadnia wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czyli decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Sąd pierwszej instancji nie wskazując w zwięzłym przedstawieniu sprawy zaleceń pokontrolnych pozostałych po rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżącej i charakteru uchybień, z którymi te zalecenia pokontrolne były związane, nie rozważył następnie, czy charakter tych uchybień nie uzasadniał wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej wydania zaleceń kontrolnych, które w istocie były przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji. Zauważyć przy tym należy, że chociażby pobieżna analiza zaleceń pokontrolnych zawartych w piśmie organu administracji z 5 lutego 2021 r. wskazuje, że niektóre z nich wprost nakazywały wykonanie robót budowlanych lub prac konserwatorskich (zalecenia z punktów 3, 7 i 8), co może świadczyć, że dotyczyły one usunięcia nieprawidłowości, których charakter wymagał wydania decyzji, o której jest mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazuje to, że uchybienie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniając to bliżej należy zauważyć, że uzasadnienie wyroku, jakkolwiek sporządzane po wydaniu wyroku, obrazuje proces dojścia do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Zatem, błędy uzasadnienia ujawniają błędy samego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie ustalił istotnych elementów stanu faktycznego sprawy i w związku z tym nie przedstawił prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy, który był istotny do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co następnie spowodowało, że nie wyjaśnił wyczerpująco podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Gdyby Sąd pierwszej instancji ustalił istotne elementy stanu faktycznego sprawy (zalecenia pokontrolne pozostałe po rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżącej i charakter nieprawidłowości, których te zalecenia pokontrolne dotyczą), to być może dostrzegłby, że właściwa ocena zasadności tych zaleceń pokontrolnych, a więc ocena ich podstawy prawnej, wymagała rozważenia charakteru nieprawidłowości, których te zalecenia pokontrolne dotyczyły, w kontekście zastosowania do nich art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W wyniku tej oceny Sąd pierwszej instancji mógłby dojść do wniosku, że nawet wszystkie zalecenia pokontrolne pozostałe po rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżącej zostały wydane z naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż pozostają one w związku z tymi, które wprost mówią o przeprowadzeniu robót budowlanych lub konserwatorskich.
W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji powinien był przeprowadzić wyżej wskazane rozważania niezależnie od zarzutów skargi, które na taki kierunek rozpoznania sprawy nie wskazywały. Wynikało to z tego, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pozostałe podstawy kasacyjne nie są zasadne. Do wydania zaleceń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), gdyż tego rodzaju działanie organów administracji publicznej nie mieści się w zakresie zastosowania tej ustawy określonym w jej art. 1. Powołanie się na naruszenie zasad współżycia społecznego możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby przepis administracyjnego prawa materialnego odsyłał do tych zasad. W skardze kasacyjnej żadnego takiego przepisu nie wskazano. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 340 ze zm.) żadnego przepisu tej ustawy nie wskazano. Z kolei w podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wskazano, jakie powołane tam przepisy miały znaczenie dla oceny zasadności wydania zaleceń pokontrolnych pozostałych po uwzględnieniu zastrzeżeń skarżącej. Nie wyjaśniono tego także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Jeżeli chodzi o pisma procesowe skarżącej złożone po wniesieniu skargi kasacyjnej to wskazać należy, że nie miały one istotnego znaczenia, gdyż powoływały się na okoliczności, które miały miejsce po wydaniu zaleceń kontrolnych, będących przedmiotem sprawy. Niemniej dołączone do nich dokumenty mogą stanowić materiał dla Sądu pierwszej instancji przy ustalaniu stanu sprawy przy ponownym rozpoznaniu sprawy i jego prawnej ocenie.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien bowiem ustalić, jakie zalecenia pokontrolne pozostały obowiązujące po rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżącej, jakie zostały stwierdzone nieprawidłowości, których te zalecenia pokontrolne dotyczyły, czy nieprawidłowości te uzasadniały poszczególne zalecenia pokontrolne oraz przede wszystkim, czy charakter tych nieprawidłowości nie uzasadniał wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd powinien przy tym rozważyć, czy w przypadku, gdyby charakter niektórych nieprawidłowości uzasadniał wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie byłoby zasadne uchylenie zaleceń pokontrolnych pozostałych po rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżącej w całości, w celu objęcia całego zabytku pracami konserwatorskimi lub robotami budowlanymi. Decyzję na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami można wydać bowiem jedynie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru, co w rozpoznawanej sprawie może mieć istotne znaczenie wobec kwestionowania przez skarżącą zabytkowej wartości zespołu cegielni, co znajduje potwierdzenie w tym, że jej części są sukcesywnie wykreślane z rejestru zabytków. Jak wynika z pisma z 11 marca 2021 r. zawierającego rozstrzygnięcie o zastrzeżeniach skarżącej do zaleceń pokontrolnych, podstawą uwzględnienia tych zastrzeżeń było wykreślenie niektórych budynków zespołu cegielni z rejestru zabytków decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 28 kwietnia 2016 r. Na kolejną decyzję o wykreśleniu budynków zespołu cegielni (z 24 lipca 2024 r.) skarżąca powołała się w piśmie z 17 października 2024 r.
Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej NSA, na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.