II OSK 34/21

II OSK 34/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Sygn. powiązane
II SA/Ol 413/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2020-08-25
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 413/20 w sprawie ze skargi J. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska Dyrektora Centrum Kultury w O. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. P. na rzecz Burmistrza Miasta O. kwotę 660 ( sześćset sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 413/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie w sprawie ze skargi J.P. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] (Burmistrz) z 16 kwietnia 2020 r., nr 80/2020, w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska Dyrektora Centrum Kultury w [...], w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, Burmistrz w/w zarządzeniem, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019, poz. 506 ze zm., Usg), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2020, poz. 194, Uopdk) oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. 2019, poz. 1040, K.p.) odwołał J.P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury w [...].
Wyrokując w sprawie II SA/Ol 413/20 kolejno wskazano, że w zarządzeniu powyższym wskazano, iż odwołanie nastąpiło z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. W podstawie prawnej zarządzenia powołano się na § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020, poz. 491, rozp. MZ 2020) w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 94 pkt 4 K.p., które to naruszenie polegało na udostępnieniu pomieszczeń amfiteatru w [...] i zorganizowaniu w dniu 21 marca 2020 r. koncertu streamingowego zespołu "[...]", wbrew poleceniu Burmistrza, co stanowi ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. W uzasadnieniu zarządzenia stwierdzono, że J.P. naruszył przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, udostępniając pomieszczenia amfiteatru w [...] i zorganizowaniu w dniu 21 marca 2020 r. koncertu, o organizacji którego organ gminy dowiedział się w dniu 20 marca 2020 r., Burmistrz wydał ustne polecenie służbowe o obowiązku odstąpienia od organizacji zaplanowanego koncertu, z uwagi na panujący na terenie całego kraju stan zagrożenia epidemicznego oraz treść rozp. MZ 2020. Po wprowadzeniu tegoż stanu epidemii na terenie całego kraju i braku kontaktu z Dyrektorem Centrum Kultury w [...], Burmistrz wydał mu polecenie w formie smsa dotyczące odwołania koncertu i zastosowania się do obowiązującego stanu prawnego. Pomimo tego koncert odbył się w amfiteatrze w dniu 21 marca 2020 r. o godz. 20.00.
Sąd wojewódzki przywołał dalsze motywy zarządzenia Burmistrza, który ocenił, iż przystępując do organizacji koncertu w obiekcie amfiteatru, pomimo dwóch poleceń służbowych, Dyrektor naruszył zakazy wydane we wcześniejszym komunikatach, tj.:
1. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 11 marca 2020 r., który zdecydował o czasowym zamknięciu od 12 marca 2020 r. instytucji kultury, filharmonii, oper, operetek, teatrów, muzeów, kin, domów kultury, bibliotek, galerii sztuki oraz szkół, uczelni wyższych i placówek szkolnictwa artystycznego;
2. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 11 marca 2020 r., który zarządził do 25 marca zawieszenie organizowania imprez artystycznych i rozrywkowych na terenie województwa, w szczególności w teatrach, operach, operetkach, filharmoniach, kinach, muzeach, domach kultury i galeriach sztuki; Wojewoda polecił również zawieszenie działalności klubów dziecięcych i żłobków;
3. Burmistrza Miasta [...] z 11 marca 2020 r. o odwołaniu wszystkich wydarzeń kulturalnych i sportowych realizowanych m. in. przez Centrum Kultury, w tym bibliotekę i amfiteatr.
Dyrektor Centrum Kultury nie wypełniając przekazanych mu poleceń służbowych wydanych przez Burmistrza, dotyczących odstąpienia od organizacji koncertu na terenie amfiteatru, naruszył również art. 100 § 1 K.p. Dodatkowo podniesiono, że amfiteatr został przekazany Centrum Kultury w [...] w bezpłatne użyczenie (administrowanie), Dyrektor Centrum nie posiadał zatem uprawnienia do użyczenia bądź też wynajęcia amfiteatru jako jego administrator (biorący w użyczenie) przy sprzeciwie Burmistrza [...]. Dyrektor świadomie i celowo zlekceważył zakaz Burmistrza udostępniania obiektów będących w jego władaniu (amfiteatru w [...]), jak również zlekceważył komunikaty odpowiednich władz w tej sprawie. Gdyby celem wskazanych wyżej regulacji było dalsze organizowanie działalności kulturalnej, ale bez udziału publiczności, z pewnością taką treść wskazanym regulacjom by nadano. W ocenie Burmistrza działania Dyrektora Centrum Kultury w [...] nosiły cechę winy umyślnej, tym samym postępowanie Dyrektora wypełniło ustawową przesłankę odwołania wskazaną w art. 15 ust. 6 pkt 3 Uopdk. Jednocześnie uchybienie to miało charakter ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 K.p.
Dalej w wyroku II SA/Ol 413/20 przywołano, że skargę na w/w zarządzenie Burmistrza wywiódł J.P. podnosząc, iż zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. nie było podstaw prawnych do wydania aktu odwołania, gdyż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15 ust. 1 i ust. 6 Uopdk. Ponadto nie został prawidłowo wykonany tryb konsultacji zamiaru odwołania ze związkami zawodowymi i stowarzyszeniami twórców, w stosunku do określonych i wyszczególnionych w skardze 21 stowarzyszeń.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 17 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1 Uopdk, poprzez brak wymaganej konsultacji zamiaru odwołania skarżącego z określonymi (wskazanymi w tym piśmie) organizacjami artystycznymi i twórczymi, ustalonymi przez organizatora. Według skarżącego już sam fakt pominięcia w procesie konsultacji sześciu stowarzyszeń, ustalonych przez organ, jest wystarczający do uznania wadliwości zaskarżonego zarządzenia. Podniesiono także, że w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 rozp. MZ 2020 nie chodzi o całkowite zniesienie działalności w zakresie kultury, lecz prowadzenia działalności, o której mowa w PKD 90.0 i PKD 91.0. Zakaz prowadzenia działalności nie objął zaś nakazu zamknięcia Centrum Kultury, lecz występów na żywo. Takie podejście koresponduje z definicją imprezy artystyczno-rozrywkowej, pod którą należy rozumieć imprezę z udziałem publiczności. Organizacja koncertu online takiego zakazu nie łamała.
WSA w Olsztynie opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że analiza wystosowanej przez organ gminy korespondencji w celu wyrażenia opinii w sprawie odwołania Dyrektora doprowadziła do konkluzji, że w kilku przypadkach procedura ta została obarczona wadami formalnymi poprzez wskazanie błędnego adresu części stowarzyszeń. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku: Klubu [...], Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia [...] (błędnie wskazane miasto – [...], a nie [...]). W przypadku zaś Stowarzyszenia [...] adres był także częściowo wadliwy (niepełny). Porównanie zaadresowanych kopert (znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy) z wydrukiem danych z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczących wskazanych wyżej stowarzyszeń potwierdza wadliwie wysłaną korespondencję w sprawie wyrażenia przez te stowarzyszenia opinii na temat odwołania skarżącego z funkcji Dyrektora Centrum Kultury.
Zdaniem WSA w Olsztynie wskazane uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa, z uwagi na to, że cztery stowarzyszenia nie mogły się wypowiedzieć z winy organu na temat odwołania Dyrektora Centrum Kultury w [...]. W ten sposób doszło do istotnego naruszenia prawa, ponieważ umożliwienie wyrażenia opinii jest koniecznym elementem procedury odwołania dyrektora instytucji kultury, przewidzianej w art. 15 ust. 1 Uopdk. Tym samym wadliwe z uwagi na zły adres, zwrócenie się do części ustalonych wcześniej stowarzyszeń, nie mogło być uznane za wypełnienie przesłanki wynikającej z art. 15 ust. 1 Uopdk.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Burmistrz powinien w swoim zarządzeniu odnieść się do przedstawionych ocen i opinii, tego co wziął pod uwagę i dlaczego uwzględnił, bądź nie uwzględnił konkretnych opinii, tym bardziej, że wydane opinie pozostają w rażącej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem o odwołaniu skarżącego ze wskazanego stanowiska. Organ nie uczynił jednak zadość temu obowiązkowi, tym samym w rzeczywistości wskazał, że do przedstawionych opinii nie musi się odnosić, pomimo ustawowego obowiązku ich zasięgnięcia.
Zdaniem tegoż sądu organ gminy w zaskarżonym zarządzeniu przyjął zbyt szeroką interpretację § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 rozp. MZ 2020. Sąd a quo zgodził się ze stanowiskiem skarżącego zawartym w jego piśmie procesowym z 17 sierpnia 2020 r., że skonstruowany w przywołanym przepisie cyt. rozporządzenia zakaz prowadzenia działalności nie objął swym zakresem nakazu zamknięcia Centrum Kultury w [...], lecz brak możliwości występów na żywo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Burmistrz Miasta [...] – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 15 ust. 1 Uopdk poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ nieprawidłowo przeprowadził procedurę konsultacyjną i pominął w procesie konsultacji 4 stowarzyszenia, w sytuacji gdy organ skierował pisma konsultacyjne do 20 stowarzyszeń, a jedynie w przypadku 1 stowarzyszenia - Stowarzyszenia [...] - na skutek technicznej omyłki pracownika administracyjnego, pismo nadano na niewłaściwy adres; powyższy błąd nie powoduje jednak obarczenia zaskarżonego zarządzenia wadą istotnego naruszenia prawa;
2) art. 15 ust. 1 Uopdk poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ nieprawidłowo przeprowadził procedurę konsultacyjną w stosunku do Stowarzyszenia [...] i podał adres nieprawidłowy, w sytuacji gdy organ nadał pismo konsultacyjne na adres jednego z dwóch lokali, w których zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym stowarzyszenie miało siedzibę;
3) art. 15 ust. 1 Uopdk poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ uchybił wskazanemu przepisowi i nieprawidłowo przeprowadził procedurę konsultacyjną, w sytuacji gdy organ skierował pisma konsultacyjne do dwóch stowarzyszeń - Klubu [...] oraz Stowarzyszenia [...] - na adresy ich faktycznej siedziby, a nie siedziby ujawnionej w danych Krajowego Rejestru Sądowego;
4) art. 15 ust. 1 Uopdk poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pojęcie "zasięgnięcie opinii" oznacza wymóg nadania przez organ odwołujący dyrektora instytucji kultury, pism konsultacyjnych na adresy ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym, w sytuacji gdy pod pojęciem "zasięgnięcie opinii" mieścić się może każdy sposób uzyskania przez organ opinii od stowarzyszenia na temat odwołania dyrektora instytucji kultury, w tym nadanie pism konsultacyjnych na adresy faktycznej siedziby tychże stowarzyszeń;
5) § 6 ust. 1 pkt 1) lit. c), § 6 ust. 1 pkt 2) w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1) rozp. MZ 2020, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że skonstruowany w przywołanym przepisie rozporządzenia zakaz prowadzenia działalności nie objął swym zakresem nakazu zamknięcia Centrum Kultury w [...], lecz brak możliwości występów na żywo; prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi natomiast do uznania, że obejmował on swoją dyspozycją nakaz całkowitego zamknięcie Centrum Kultury w [...].
6) art. 15 ust. 6 pkt 3 Uopdk poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na organie ciążył ewidentny obowiązek rozważenia w treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, w jakim stopniu treść opinii (lub ich brak) zaważyła na decyzji w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury, w sytuacji gdy wskazany przepis nakazuje organowi jedynie rozważnie, przed podjęciem decyzji w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury stanowiska stowarzyszeń;
7) art. 15 ust. 6 pkt 3 Uopdk poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pozytywne opinie stowarzyszeń, uzyskane przez organ w trybie wskazanego przepisu, uniemożliwiają odwołanie dyrektora instytucji kultury, względnie czynią przeprowadzone konsultacje pozornymi, w sytuacji gdy wskazany przepis nakazuje organowi jedynie rozważenie, przed podjęciem decyzji w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury stanowiska stowarzyszeń, nie uniemożliwiając tym samym odwołanie dyrektora w przypadku uzyskania opinii pozytywnych;
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art. 160 Ppsa w zw. z art. 236 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks Postępowania Cywilnego (Dz.U. 2019, poz. 1460 ze zm., K.p.c.), poprzez jego niezastosowanie i niewydanie przez sąd I instancji postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i załączenia w ten sposób do akt sprawy dowodów w postaci dokumentów, złożonych przez skarżącego wraz z pismem z 20 sierpnia 2020 r., pomimo późniejszego oparcia zaskarżonego wyroku na wskazanych dowodach;
2) art. 133 § 1 Ppsa, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o dokumenty złożone przez skarżącego wraz z pismem z 20 sierpnia 2020 r., które to dokumenty nie zostały przez sąd I instancji włączone do akt sprawy, poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 160 Ppsa, co doprowadziło w konsekwencji do wyjścia przez sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku poza materiał znajdujący się w tych aktach;
3) art. 54 § 2 Ppsa w zw. art. 113 § 1 Ppsa poprzez zamknięcie przez Przewodniczącego składu orzekającego sądu I instancji przeprowadzonej w sprawie rozprawy i uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, w sytuacji gdy wobec doręczenia pełnomocnikowi organu przez sąd I instancji w trakcie rozprawy w dniu 25 sierpnia 2020 r. pisma skarżącego z 20 sierpnia 2020 r. zawierającego nowe dowody w sprawie oraz podnoszącego zarzuty niewskazane w skardze, sąd I instancji uniemożliwił organowi ustosunkowanie się do przedłożonych dowodów i zajęcie stanowiska, co doprowadziło z kolei do bezkrytycznego przyjęcia przez sąd I instancji, że w przypadku 4 pism konsultacyjnych do stowarzyszeń, organ wskazał błędny adres do doręczeń, czym uchybił art. 15 ust. 1 Uopdk;
4) art. 113 § 1 Ppsa, art. 133 § 1 Ppsa, poprzez brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego organ nadał pisma konsultacyjne dla 4 stowarzyszeń na adresy inne, niż ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym, a tym samym błędną ocenę materiału dowodowego przedstawionego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez sąd, że organ wadliwie przeprowadził procedurę konsultacyjną określoną w art. 15 ust. 1 Uopdk;
5) art. 65 § 1 Ppsa, poprzez doręczenie przez sąd pełnomocnikowi organu pisma skarżącego z 20 sierpnia 2020 r. bezpośrednio na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r., przez co sąd I instancji pozbawił organ możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie zarzutów skarżącego niepodniesionych w skardze i w odniesieniu do nowo przedłożonych przez skarżącego z tymże pismem dowodów z dokumentów;
6) art. 147 § 1 Ppsa, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, w sytuacji gdy przedmiotowe zarządzenie nie było obarczone wadą istotnego naruszenia prawa, a co za tym idzie skarga winna podlegać oddaleniu.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosi o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie;
2) zasądzenie od skarżącego na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych;
3) rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwijając podstawy kasacyjne organ podnosi, że nawet jeżeli przyjąć, że organ powinien w zakresie sposobu doręczania pism stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to z ich treści nie wynika obowiązek organu nadawania pism do stowarzyszeń na adresy ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym.
W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej, zaś pełnomocnik skarżącego wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta na częściowo uzasadnionych podstawach.
A. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 54 § 2 w zw. z art. 113 § 1 Ppsa, art. 113 § 1 Ppsa oraz art. 65 § 1 Ppsa. Wszystkie te zarzuty związane są z tym, że przewodniczący zamknął rozprawę, mimo że na niej doręczył pełnomocnikowi organu pismo skarżącego zawierające wnioski dowodowe, doręczył to pismo bezpośrednio na rozprawie, a przez to uniemożliwić miał sąd pierwszej instancji zajęcie stanowiska przez organ. Stawiając takie zarzuty strona skarżąca kasacyjnie zupełnie ignoruje, że była podczas rozprawy reprezentowana przez fachowego pełnomocnika (radcę prawnego). Pełnomocnikowi temu istotnie sąd wojewódzki doręczył na rozprawie pisma skarżącego zawierające oznaczone wnioski dowodowe. Rzecz w tym, że jak wynika z treści protokołu, po doręczeniu pełnomocnikowi organu pisma skarżącego z 20 sierpnia 2020, sąd zarządził przerwę, a po przerwie kontynuowano rozprawę. Pełnomocnik organu mógł zatem – po zapoznaniu się z treścią pisma skarżącego – wnioskować o odroczenie rozprawy, mógł także, chociażby telefonicznie skontaktować się ze swym mocodawcą, celem uzyskania jego stanowiska. Takiego działania pełnomocnik nie podjął, przeciwnie – zajął stanowisko w sprawie, w tym także wobec podnoszonych przez skarżącego w jego piśmie procesowym kwestii związanych z wadliwym adresowaniem pism organu kierowanych do konsultowanych stowarzyszeń w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Ośrodka Kultury w [...]. O ile organ wywodzi, że takie działanie sądu pozbawiło go możliwości zajęcia stanowiska wobec twierdzeń i wniosków strony skarżącej, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ osobiście uczestniczył w procesie sądowoadministracyjnym. Skoro jednak Burmistrz udzielił pełnomocnictwa, to działania prawidłowo umocowanego pełnomocnika wywołują bezpośrednie skutki wobec samego mocodawcy.
B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 65 § 1 Ppsa, a to w kontekście treści podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa. Przepis art. 65 § 1 Ppsa określa sposoby doręczania przez sąd pism procesowych w toku postępowania. Umyka uwadze strony skarżącej kasacyjnie, że nie jest to jedyny przepis określający dopuszczalne sposoby doręczania pism przez sąd w procesie sądowoadministracyjnym. W myśl art. 66 § 2 Ppsa "Doręczenie adresatowi może nastąpić także przez wręczenie mu pisma bezpośrednio w sekretariacie sądu". Istnienie takiej możliwości przekonuje, że tym bardziej można adresatowi doręczyć pismo w trakcie rozprawy, zwłaszcza, jeśli jego data wpływu do sądu uniemożliwiała doręczenie przed rozprawą, uwzględniając z kolei termin wyznaczonej rozprawy.
C. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 54 § 2 Ppsa wiąże go z czynnością podjętą na rozprawie, a związaną z treścią pisma skarżącego. Błędnie jednak utożsamia to z odpowiedzią na skargę i terminem dla organu na jej udzielenie. Pismo doręczone pełnomocnikowi organu podczas rozprawy przed WSA w Olsztynie nie było wszak skargą, a stanowiskiem w sprawie.
D. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 160 Ppsa w zw. z art. 236 § 1 K.p.c. w ten sposób, że sąd pierwszej instancji w istocie dopuścił oznaczone dowody wskazane w piśmie skarżącego z 17 sierpnia 2020 r. bez formalnego wydania postanowienia o ich dopuszczeniu z wpisaniem do protokołu rozprawy. W konsekwencji trafny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa poprzez wydanie wyroku na podstawie materiału dowodowego formalnie nie włączonego do akt sprawy.
E. Istota sprawy sprowadza się jednak do oceny najdalej idącego zarzutu, związanego z naruszeniem prawa materialnego, a to § 6 ust. 1 pkt 1) lit. c), § 6 ust. 1 pkt 2) w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1) rozp. MZ 2020, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skonstruowany w przywołanym przepisie rozporządzenia zakaz prowadzenia działalności nie objął swym zakresem nakazu zamknięcia Centrum Kultury w [...], lecz brak możliwości występów na żywo, a w konsekwencji art. 15 ust. 6 pkt 3 Uopdk. Przepis § 1 rozp. MZ 2020 stanowił, że "W okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2", z § 14 cyt. rozporządzenia wynikało, że wchodziło ono w życie z dniem ogłoszenia. Z treści § 6 ust. 1 rozp. MZ 2020 w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 marca 2020 r., tj. w dniu udostępnienia obiektu Amfiteatru w [...] przez skarżącego jako Dyrektora Ośrodka Kultury w [...] celem zorganizowania koncertu streamingowego wynikało, że w okresie stanu epidemii, ustanawia się czasowe ograniczenie: "prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności... twórczej związanej z wszelkimi zbiorowymi formami kultury i rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 90.0)" (pkt 1 lit. c cyt. rozporządzenia), oraz "działalności bibliotek, archiwów, muzeów oraz pozostałej działalności związanej z kulturą (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 91.0)" (pkt 2 cyt. rozporządzenia). Niewątpliwie te przepisy wprowadzały, na podstawie delegacji zawartej w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2021, poz. 2066 ze zm.) zakaz prowadzenia "działalności związanej z kulturą". Taką działalność swym zachowaniem dopuścił jednak skarżący jako dyrektor instytucji kultury. Uczynił to mimo przekazania mu przez Burmistrza ustnego polecenia służbowego. Wadliwie ocenił to czasowe ograniczenie działalności oznaczonych podmiotów ujęty przepisami MZ 2020 sąd pierwszej instancji, zresztą uczynił to w formie jednozdaniowej i to w formie przypuszczenia ("Wydaje się również, że organ .. przyjął zbyt szeroką interpretację § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 rozp. MZ 2020..." - s. 8 zaskarżonego wyroku). Takie samo i równie nietrafne stanowisko w tym względzie prezentował skarżący w swym piśmie procesowym z 17 sierpnia 2020 r.
§ 6 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. MZ 2020 należy rozumieć w ten sposób, że z niego wynikał całkowity zakaz prowadzenia oznaczonej działalności, a to z uwagi na takie jednoznaczne ujęcie w przepisie § 7 ust. 1 pkt 1 cyt. rozp. MZ 2020. Skoro działalność prowadzona przez Ośrodek Kultury w [...] podpada pod "prowadzenie działalności twórczej związane z wszelkimi zbiorowymi formami kultury i rozrywki" (PKD 90.0), to z przepisów rozp. MZ 2020 w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 marca 2020 r. wynikał jednoznacznie całkowity zakaz prowadzenia tego typu działalności. Chybione jest powoływanie się przez skarżącego na wcześniejsze komunikaty Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skoro nie mogły one mieć znaczenia, jako akty nienormatywne, nadto w oczywisty sposób nie mogły odnosić się do treści późniejszego rozp. MZ 2020. Chybione jest także wskazywanie przez skarżącego na § 11 rozp. MZ 2020, skoro cyt. przepis dotyczył zgromadzeń.
F. W konsekwencji trafne jest stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu, że J.P., wbrew poleceniu służbowemu Burmistrza oraz naruszając ograniczenia wprowadzone na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązujących – rozp. MZ 2020, dopuścił się naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, to zaś dawało podstawę do wydania organowi gminy prowadzącemu instytucję kultury zarządzenia o odwołania go z zajmowanego stanowiska Dyrektora Ośrodka Kultury w [...], stosownie do art. 15 ust. 6 pkt 3 Uopdk. Niesporne przy tym jest, że skarżący miał świadomość wydanego mu zakazu zorganizowania imprezy kulturalnej – koncertu streamingowego, o czym świadczy treść jego pisma z 20 marca 2020 r. kierowanego do Burmistrza.
G. Wytknięte w zaskarżonym wyroku naruszenia trybu konsultowania zamiaru odwołania skarżącego z zajmowanego przezeń stanowiska, związane z doręczaniem pism zawiadamiających o takim zamiarze, nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia. W myśl art. 15 ust. 1 zd. 1-2 Uopdk "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie". Niesporne jest, że organ prowadzący wystąpił do organizacji związkowej działającej w tej instytucji kultury w przedmiocie zamiaru odwołania dyrektora. Burmistrz zwrócił się także do szeregu stowarzyszeń zawodowych i twórczych, o których mowa w art. 15 ust. 1 zd. 1 Uopdk. W następstwie tych konsultacji organ uzyskał stosowne stanowisk tych podmiotów. Okoliczność, wedle których pisma z wnioskiem o wydanie opinii w stosunku do części stowarzyszeń konsultowanych były doręczane pod wadliwym adresem, albo nie takim, który widnieje w Krajowym Rejestrze Sądowym, nie mogły – zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie i w realiach przedmiotowej sprawy – uzasadniać uwzględnienia skargi, przyjmując iż doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 Uopdk. Nie sposób zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że na równi z naruszeniem obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń twórczych i zawodowych należy potraktować brak odniesienia się do opinii w uzasadnieniu zarządzenia w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury. Przyznać trzeba, że zaskarżone zarządzenie w tym zakresie ogranicza się do wskazania podmiotów konsultowanych i stwierdzenia, że "Treść złożonych opinii został wzięta pod uwagę w procesie podejmowania decyzji w przedmiocie odwołania". Nawet jednak tak lakoniczne potraktowanie efektu procesu współdziałania nie zmienia oceny, że organ zwrócił się o opinie do właściwych podmiotów w myśl art. 15 ust. 1 zd. 1 Uopdk, a skoro ustawodawca taki tryb współdziałania kwantyfikuje w formie opinii, to z natury rzeczy opinie te nie mogły być wiążące dla organu. Z tych przyczyn uznać należy zasadność zarzutów kasacyjnych odnośnie naruszenia art. 15 ust. 1 Uopd poprzez błędną jego wykładnię.
H. W następstwie tych wszystkich powyższych wywodów przyjdzie dojść do wniosku, że trafny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 147 § 1 Ppsa, poprzez jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji.
I. Z wyłożonych względów i działając na podstawie art. 188 i art. 151 Ppsa, uznając że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, należało zaskarżony wyrok uchylić, a skargę oddalić.
J. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa uwzględniając uiszczony wpis od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego.