II OSK 3388/14

II OSK 3388/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-12-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Janina Kosowska
Małgorzata Dałkowska - Szary /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 401/14 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2014-09-24
II OZ 664/14 - Postanowienie NSA z 2014-07-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151, art. 183, art. 188, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 199
art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1 i 2, par. 7, par. 8, par. 9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 401/14 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od G. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 401/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta T. ustalił, na wniosek R. B., warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowo–usługowo–biurowego wraz z przyłączami i miejscami postojowymi na działce nr [...] w T..
W wyniku rozpatrzenia odwołania G. P., rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Powodem powyższego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że organ I instancji nie dokonał należytej oceny wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej. Z dokumentacji tej nie wynikało bowiem, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie kryteria ustalono parametry charakteryzujące planowaną zabudowę. Ponadto zaskarżona decyzja nie została uzgodniona z właściwym zarządcą drogi, w tym przypadku Prezydentem Miasta T..
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta T. ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo–usługowo–biurowego wraz z przyłączami, miejscami parkingowymi, altaną śmietnikową i reklamą świetlną, na wnioskowanej nieruchomości. W ocenie organu I instancji rozpatrywany wniosek był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: u.p.z.p.). Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, której wyniki stanowią załącznik do decyzji. W załączniku graficznym do wydanej decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony południowej (od ulicy S.). W decyzji powierzchnię zabudowy budynku określono do 855 m2, wskaźnik intensywności zabudowy określono "do 30%", a powierzchnię biologicznie czynną na "co najmniej 20%" powierzchni działki. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość kalenicy oraz szerokość elewacji frontowej ustalono odpowiednio do 8m, 11m i 19m, zaś wysokość reklamy do 7m. Organ podał, że w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego nie ma zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., gdyż organem uzgadniającym jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej formułowanych w toku postępowania podał, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie będzie również negatywnie wpływać na działki sąsiednie i ich zabudowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta, G. P. wniosła o jej uchylenie podnosząc, że decyzja ta narusza i ogranicza jej prawo własności. Podała, że sąsiaduje z działką, na której planowana jest ww. inwestycja, a jej realizacja spowoduje pogorszenie warunków użytkowych oraz spadek wartości nieruchomości sąsiednich. Tym bardziej, że działka nr [...] położona jest w obszarze dzielnicy mieszkaniowej, w której dominuje budownictwo mieszkalne jednorodzinne.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja ta została wydana zgodnie z wymogami stawianymi przepisami ustawy. Teren objęty wnioskiem od strony zachodniej graniczy z terenem zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami handlowymi i budynkami usługowymi. Od strony wschodniej występuje zabudowa jednorodzinna i handlowo – usługowa, zaś od strony południowej teren przylega do ulicy S., a następnie do zabudowy usługowo – mieszkalnej, biurowej i handlowej. Tym samym realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w niniejszej sprawie zostały spełnione pozostałe warunki przesądzające o dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy – teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Organ odwoławczy wskazał, że w decyzji zostały zabezpieczone interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań, jakie ma spełniać inwestycja. Ponadto z przepisów u.p.z.p. wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym argumenty dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji winny być rozpatrzone przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. po złożeniu przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, bowiem przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy mogłaby być wyłącznie sprzeczność planowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu. Taka sprzeczność w rozpatrywanej sprawie nie występuje, co przesądziło o nieuwzględnieniu odwołania.
Skargą G. P. zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie przyjął, że jej uwagi i zastrzeżenia nie mogły zostać rozpatrzone na etapie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać wszystkie warunki, jakie powinny zostać spełnione w dalszym procesie inwestycyjnym, aby inwestycja ta nie była uciążliwa dla nieruchomości sąsiednich. Po zrealizowaniu wnioskowanego obiektu pełniącego m.in. funkcję magazynową, transport materiałów będzie odbywać się niewątpliwie tuż przy granicy jej nieruchomości lub nieruchomości zlokalizowanej po drugiej stronie działki nr [...]. W sposób nieuprawniony wywiedziono również, że teren objęty wnioskiem sąsiaduje z zabudową usługową i magazynową. W rzeczywistości działka nr [...] usytuowana jest pomiędzy dwiema działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, zaś zabudowa usługowa i magazynowa znajduje się "z tyłu" działki objętej wnioskiem. Niezależnie od powyższego podała, że organ odwoławczy w wydanej decyzji nie odniósł się do zastrzeżeń skarżącej, związanych z lokalizacją wjazdu na ww. nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że część graficzna analizy urbanistycznej, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji została sporządzona na kopii mapy w skali 1:1000, a obszarem analizowanym objęto teren nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki [...], który znajduje się od strony drogi – ul. S., co jest zgodne z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Prawidłowo również w ocenie Sądu przyjęto, że działka objęta wnioskiem R. B. znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i handlowej, nie zaś wyłącznie zabudowy mieszkaniowej, jak wskazuje skarżąca. M. in. ta okoliczność przesądziła o możliwości realizacji planowanej inwestycji na działce [...], którą to możliwość wyraża decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Słusznie też wskazuje organ, iż nie mogła odnieść zamierzonego rezultatu argumentacja skarżącej dot. uciążliwości związanych z inwestycją na działce [...] i pogorszenia warunków korzystania z prawa własności sąsiedniej działki. Prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja o warunkach zabudowy z istoty swej nie rodzi prawa do terenu, nie narusza prawa własności, a kwestie wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości mogą być oceniane dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę, kiedy znane będą wszystkie parametry techniczne projektowanej inwestycji.
Sąd zwrócił jednak uwagę na parametry, wymienione w § 4-8 ww. rozporządzenia, które muszą zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że ich określenie powinno być konkretne, wyrażone w wartościach liczbowych. Podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się również pewną elastyczność polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych (w szczególności w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej), w określonych przedziałach wielkości, w formie tzw. "widełek", uznając, że wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od – do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że określenie w decyzji organu I instancji wysokości budynku mieszkalnego – "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8m od poziomu terenu", a więc bez podania minimalnej wielkości jest niezgodne z § 7 rozporządzenia. Podobnie niezgodne z § 8 rozporządzenia jest podanie wysokości kalenicy – "wysokość kalenicy mierzona od poziomu terenu do 11m". W ocenie Sądu takie sformułowania prowadzą do wniosku, że w rzeczywistości nie ustalone zostały parametry wskazane w rozporządzeniu, a to oznacza istotną wadę polegającą na naruszeniu przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Uwzględniając tę okoliczność Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2013 r.
Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że określenie na podstawie tego przepisu parametrów budynku w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez wskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 8m i wysokości kalenicy do 11 m a nie wskazanie minimalnej wysokości budynku, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 7 i 8 ww. rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego stosownych kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, co do zgodności ustalonego w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie ponadto podkreślono w tym wyroku, że działka objęta wnioskiem znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i handlowej, co przesądza o możliwości realizacji planowanej inwestycji oraz że kwestie wpływu tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie mogą być oceniane dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę, kiedy znane będą wszystkie parametry techniczne projektowanej inwestycji. Nie można się natomiast zgodzić z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 i 8 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieokreślenie w decyzji organu I instancji minimalnej wysokości przedmiotowego budynku.
Celem przepisów art. 61 ustawy o planowaniu jest określenie przesłanek zmiany zagospodarowania określonego terenu, w tym rozwoju na nim zabudowy, o ile istnieją ku temu niezbędne warunki w zakresie uzbrojenia terenu, jednocześnie przy poszanowaniu istniejących cech zagospodarowania i zabudowy terenu oraz istniejącego przeznaczenia terenu. Powołany powyżej § 7 rozporządzenia określa sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, przy czym w przypadku, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (nie jest regularna), wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 2 i 3). W § 7 ust. 4 omawianego przepisu wskazano, że przedmiotowy wskaźnik (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) może być wyznaczony w innej wysokości od tej, która wynikałaby z ustalonej według określonej ściśle zasady w ust. 1 i 3, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Stosowanie natomiast do § 8 ww. rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta T. w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. wysokość objętego wnioskiem budynku określił podając maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - "do 8 m od poziomu terenu" oraz maksymalną wysokość kalenicy - "od poziomu terenu do 11 m". Posłużenie się przez organ ww. sformułowaniami, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie stanowi naruszenia przywołanych powyżej przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd. Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym powyżej wyroku, że użycie takich sformułowań, z uwagi na istniejącą zabudowę, może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego, bowiem zaburzenie ładu przestrzennego może nastąpić także poprzez wzniesienie budynku znacząco niższego czy węższego od budynków już usytuowanych. W okolicznościach niniejszej sprawy takiego zagrożenia jednak nie było, bowiem decyzja organu I instancji ustalała warunki zabudowy dla budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Ustalenie ilości kondygnacji, z uwagi na wymogi wysokościowe kondygnacji unormowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), można uznać za tożsame z ustaleniem minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy. Słuszne jest zatem stanowisko autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym minimalna wysokość przedmiotowego budynku limitowana jest przepisami dotyczącymi warunków technicznych w budownictwie.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu w zw. z § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest zasadny, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę G. P., którą oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.