II OSK 338/21

II OSK 338/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Czerwiński
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 717/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 54 par. 1, art. 1a pkt 2, art. 33 par. 1, art. 59 par. 1, art. 126
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 717/20 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2020 r. nr 61/2020 w przedmiocie oddalenie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 717/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 14 stycznia 2020 r., nr 61/2020, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla m.st. Warszawy z dnia 12 listopada 2019 r., nr EN/401/19, wydane na podstawie art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 17 oraz art. 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", o oddaleniu skargi ww. Spółki z 28 października 2019 r. na czynność egzekucyjną PINB polegającą na wydaniu w dniu 7 października 2019 r. postanowienia nr EN/360/19 w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75%, ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego TW-1 nr S-164/18 z 3 września 2018 r.
Sąd wskazał na charakter prawny skargi na czynność egzekucyjną oraz to, że w postępowaniu wszczętym taką skargą ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W kontekście tych teoretycznych rozważań (niezbędnych wobec braku regulacji prawnej dającej podstawę do zaskarżenia postanowienia nr EN/360/19 z dnia 7 października 2019 r., wydanego na podstawie art. 126 u.p.e.a.), Sąd stwierdził, że skargę na postanowienie WINB z 14 stycznia 2020 r. nr 61/2020, należało oddalić.
Brak dobrowolnego wykonania przez skarżącą obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z 28 lipca 2017 r., nr R/206/2017, nakazującej Spółce demontaż nośnika reklamowego wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. [...] i Al. [...] w W. – skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego w trybie u.p.e.a.
Nie jest sporne, że w dniu 26 października 2017 r. zobowiązanej Spółce zostało doręczone upomnienie z 11 października 2017 r., nr R/172/2017, wzywające do wykonania przedmiotowego obowiązku, a następnie w dniu 28 listopada 2017 r. skutecznie doręczono tytuł wykonawczy TW-2 nr 232/17 z 23 listopada 2017 r.
W dniu 11 maja 2018 r. PINB dokonał czynności kontrolnych, podczas których stwierdzono, że obowiązek wynikający z ww. decyzji nie został wykonany.
Wobec tego, organ powiatowy postanowieniem z 14 maja 2018 r., nr EN/205/18 nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł.
Postanowieniem z 27 czerwca 2018 r. nr 1161/2018, WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu egzekucyjnego nr EN/205/18.
Pomimo tego, w dniu 10 sierpnia 2018 r. upoważniony pracownik PINB dokonał czynności kontrolnych, podczas których stwierdził, że wbrew wydanemu nakazowi, na działce ew. nr [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. [...] i Al. [...] w W. w dalszym ciągu znajduje się nośnik reklamowy należący do Spółki. Mając to na uwadze, w dniu 3 września 2018 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy TW-1 nr S-164/18 określając wymagalną należność pieniężną i skierował go do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego celem wszczęcia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania nałożonej grzywny. Tego samego dnia postanowieniem nr EN/371/18 orzeczony został także kolejny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego.
Zatem w odniesieniu do oceny przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu, że za odmową zwrotu ściągniętej grzywny przemawiał lekceważący stosunek zobowiązanej do wykonania obowiązku demontażu nośnika reklamowego i długi okres czasu, jaki upłynął od uprawomocnienia się wydanego nakazu do momentu jego realizacji, Sąd podkreślił, że postanowienie z 14 maja 2018 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia zostało skutecznie doręczone Spółce w dniu 18 maja 2018 r., a termin wpłacenia grzywny upłynął 25 maja 2018 r. Natomiast przymusowe wyegzekwowanie grzywny nastąpiło dopiero wskutek wszczętego w dniu 11 września 2018 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postępowania egzekucyjnego, czyli blisko cztery miesiące od upływu ww. terminu.
Z kolei pismo pełnomocnika Spółki, informujące organ powiatowy o zamiarze wykonania rozbiórki do dnia 30 września 2018 r., wpłynęło do ww. organu w dniu 19 września 2018 r., a więc już po ściągnięciu grzywny. Nie ma przy tym znaczenia, że PINB protokolarnie stwierdził fakt wykonania obowiązku w dniu 8 stycznia 2019 r., co skutkowało odstąpieniem przez PINB od dalszych czynności egzekucyjnych w sprawie (vide: postanowienie PINB z 12 lutego 2019 r., nr EN/59/19).
Nie ulega wątpliwości, że zobowiązana Spółka dokonała rozbiórki nośnika reklamowego po ponad roku od dnia 14 września 2017 r., w którym wymagalna stała się decyzja ostateczna powiatowego organu nadzoru budowlanego z 28 lipca 2017 r.
Zgodzić się przy tym należy z organem odwoławczym, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leżała wyłącznie w kompetencjach PINB dla m.st. Warszawy. W ramach tej procedury organ nadrzędny jedynie bowiem opiniuje wniosek zobowiązanego. Organ egzekucyjny w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot grzywny nawet po uzyskaniu zgody, posiada swobodę w jego rozstrzygnięciu.
Stosownie do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 126 u.p.e.a. nie zostały określone przez ustawodawcę, w związku z czym ocena czy zaistniały one w konkretnym przypadku należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. Użycie w art. 126 u.p.e.a. sformułowania, że uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone, wskazuje na to, że czynność organu egzekucyjnego w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku, gdy zaistnieją uzasadnione okoliczności organ egzekucyjny nie ma obowiązku zwrotu grzywny, gdyż ustawodawca pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w rozstrzygnięciu tego wniosku. Ponadto przesłanką zwrotu grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego.
Sąd podkreślił, że stosownie do art. 126 u.p.e.a. uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone w "uzasadnionych przypadkach". W nauce przyjmuje się, że wystąpienie rzeczonego "uzasadnionego przypadku" stanowi jedną z dwóch kluczowych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, a które warunkują możliwość orzeczenia przez organ o zwrocie grzywny w celu przymuszenia. Odnośnie do uzasadnionych przypadków zwrócenia uwagi wymaga to, że ocena ich wystąpienia również należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny (por. D. R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II).
Mając na uwadze powyższe, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu II instancji, że jakkolwiek wykonanie obowiązku przez zobowiązany podmiot stanowi o możliwości wystąpienia do organu powiatowego o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny, niemniej jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do wyrażenia zgody na jej zwrot.
Jest tak tym bardziej w niniejszej sprawie, gdzie trwająca ponad rok zwłoka w wykonaniu rozbiórki nośnika reklamowego nałożonego ostateczną decyzją z dnia 28 lipca 2017 r., oraz dalsze jego użytkowanie przez skarżącą, a nadto blisko czteromiesięczna zwłoka w uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia – stanowiły zdaniem Sądu uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny. W przekonaniu Sądu, Spółka uporczywie nie wykonywała nałożonego obowiązku, a z akt sprawy nie wynika aby zgłaszała ona organom nadzoru budowlanego jakiekolwiek przeszkody, które obiektywnie utrudniałyby lub uniemożliwiały wykonanie przez nią nakazu rozbiórki. Poza tym samo nałożenie grzywny w celu przymuszenia okazało się nieskuteczne, ponieważ nie zmotywowało Spółki do wykonania obowiązku, w związku z czym organ egzekucyjny zarządził w stosunku do dłużnika przymusowe wyegzekwowanie orzeczonej sankcji pieniężnej i jednocześnie wykonanie zastępcze.
W tych okolicznościach fakt ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego przed dokonaniem przez zobowiązaną Spółkę rozbiórki, do czego w istocie przymusiło ją dopiero skuteczne wyegzekwowanie tej należności przez ww. organ i wszczęcie postępowania w przedmiocie wykonania zastępczego, a także niewykazanie przez Spółkę uzasadnionych okoliczności, dla których zwrot tej należności powinien nastąpić, czyni rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego prawidłowym.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy należycie uzasadniły przyczyny odmowy zwrotu grzywny, powołując okoliczności wskazujące na lekceważący stosunek skarżącej do orzeczonego nakazu i długotrwałą uporczywość uchylania się przez zobowiązaną Spółkę od wykonania wskazanego obowiązku. Tym samym nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 7 § 3, art. 18 i art. 126 u.p.e.a. Organy w obszernych uzasadnieniach wskazały przesłanki podjętych rozstrzygnięć, które znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 126 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącego czynność egzekucyjną polegającą na odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości lub w 75% ściągniętej w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego na podstawie Tytułu Wykonawczego TW-1 Nr S-164/18 z dnia 03 września 2018 r. pomimo wykonania obowiązku przez zobowiązanego.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 126 u.p.e.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być czynności egzekucyjne, na które nie przysługuje inny środek prawny, taki jak zarzuty, czy zażalenie. W ramach skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne związane z samym istnieniem egzekwowanego obowiązku, prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego (R. Hauser, Z. Leoński, J. Olszanowski w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 302 oraz przywołane tam orzecznictwo). Skarga na czynności egzekucyjne, o której stanowi art. 54 § 1 u.p.e.a. nie może być traktowana jako regulacja umożliwiająca kwestionowanie wszelkiego rodzaju nieprawidłowości składających się na dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej. W przeciwnym razie deprecjacji uległoby znaczenie innych środków prawnych, określonych w u.p.e.a., w tym zarzutów, w oparciu o które zobowiązany może wnosić o umorzenie tego postępowania. Przyjęciu odmiennego poglądu nie przeczy szeroka definicja pojęcia czynności egzekucyjnej z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Skoro bowiem zarówno w art. 33 § 1 u.p.e.a., jak i w art. 59 § 1 u.p.e.a. sformułowane zostały podstawy, w oparciu o które zobowiązany może kwestionować dopuszczalność prowadzonej egzekucji z uwagi na wykonanie obowiązku, to sprzeczne z założeniem niekonkurencyjności środków prawnych w ramach u.p.e.a. byłoby umożliwienie formułowania tego samego zarzutu w oparciu o odmienną podstawę.
Powyższe oznacza, że w realiach przedmiotowej sprawy istniały podstawy do wniesienia przez skarżącą Spółkę skargi na czynność egzekucyjną w postaci wydania na podstawie art. 126 u.p.e.a. postanowienia o odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a. nie jest bowiem zaskarżalne. Niemniej, tak zakreślony zakres skargi na czynność egzekucyjną wyznacza ramy kontroli legalności czynności egzekucyjnej, która w okolicznościach niniejszej sprawy ogranicza się wyłącznie do treści art. 126 u.p.e.a. A zgodnie z tym przepisem możliwość zwrotu grzywny wyegzekwowanej lub uiszczonej przez zobowiązanego jest uzależniona od istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających zwrot, stanowiących przedmiot oceny organu egzekucyjnego rozpatrującego wniosek zobowiązanego o zwrot grzywny. Rozstrzygnięcie o zwrocie grzywny ma zaś charakter uznaniowy. Co do uzasadnionych przypadków trzeba zwrócić uwagę na to, że ich ocena należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. W okolicznościach niniejszej sprawy organy egzekucyjne niewadliwie powołały się na zaistniałe okoliczności związane z ponadrocznym uchylaniem się przez skarżącą Spółkę od obowiązku wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, co skutkowało wszczęciem postepowania egzekucyjnego, a następnie podjęciem określonych czynności egzekucyjnych i zastosowaniem określonych środków egzekucyjnych, w tym nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Ma rację Sąd I instancji, że tego rodzaju okoliczności wskazują na to, że skarżąca Spółka uporczywie nie wykonywała nałożonego obowiązku, a z akt sprawy nie wynika aby zgłaszała ona organom nadzoru budowlanego jakiekolwiek przeszkody, które obiektywnie utrudniałyby lub uniemożliwiały wykonanie przez nią nakazu rozbiórki. Co więcej, samo nałożenie grzywny w celu przymuszenia okazało się nieskuteczne, ponieważ nie zmotywowało Spółki do wykonania obowiązku, w związku z czym organ egzekucyjny zarządził w stosunku do dłużnika przymusowe wyegzekwowanie orzeczonej sankcji pieniężnej i jednocześnie wykonanie zastępcze. Jednak przesądzająca o wyniku sprawy jest ocena wskazująca, że skarżąca Spółka nie wykazała uzasadnionych okoliczności, dla których zwrot grzywny w celu przymuszenia powinien nastąpić. Skarżąca Spółka nie wykazała zatem istnienia przesłanek, które w oparciu o art. 126 u.p.e.a. mogłyby w ogóle prowadzić do zwrotu ściągniętej grzywny. Za takową nie można uznać argumentacji skargi kasacyjnej, że skarżąca Spółka wykonała obowiązek rozbiórki. Sama w sobie okoliczność wykonania rozbiórki ale już po ściągnięciu grzywny w celu przymuszenia nie uprawnia twierdzenia, że w sprawie zaistniał "uzasadniony przypadek", ponieważ to w wyniku podjętych czynność egzekucyjnych skarżąca Spółka wykonała samodzielnie nakaz rozbiórki, co było jej obowiązkiem, a więc nie stanowi samo w sobie "uzasadnionego przypadku" przemawiającego za zwrotem grzywny.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 126 u.p.e.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się zasadniczo, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w niezbędnym zakresie, wszystkie elementy przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wyjaśnił, powołując się na stosowne przepisy, dlaczego uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe. Natomiast to, że nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi, w tej sprawie nie stanowi okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy. Także skarga kasacyjna, przywołując uchybienia Sądu I instancji w tym zakresie, nie wykazała, że gdyby Sąd przeanalizował szczegółowo wszystkie podniesione w skardze zarzuty, to wynik sprawy mógłby być inny. W istocie najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaistniał "uzasadniony przypadek" stanowiący przesłankę do orzeczenia przez organ zwrotu grzywny w trybie art. 126 u.p.e.a.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.