II OSK 3358/20

II OSK 3358/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 487/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2020-09-17
II OSK 3359/20 - Wyrok NSA z 2023-04-17
VII SA/Wa 261/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-05-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 1-4, art. 71a ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P., H. W., C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 487/20 w sprawie ze skargi W. P., H. W., C. W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr P.7721.54.2020.06.MM w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 487/20 oddalił skargi W. P. oraz H. W. i C. W. (dalej jako skarżący) na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2020r., nr P.7721.54.2020 06.MM w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Mieszkańcy budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w E. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ełku o interwencję w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze tego budynku z usługowego na gastronomiczny "KEBAB". Opisali uciążliwości związane z funkcjonowaniem tej działalności.
PINB w Ełku 25 września 2019 przeprowadził kontrolę w przedmiotowym lokalu, podczas której ustalił, że jego współwłaścicielami są W. P., H. W. i C. W. (dalej jako: "skarżący"). Obecna przy kontroli H. W. wyjaśniła, że od 1 lipca 2019 lokal został wynajęty i działa jako lokal gastronomiczny – sprzedawane są w nim kebaby. Podała, że w lokalu nie wykonywano żadnych robót budowlanych, nie występowano o żadne zgody do organu architektoniczno-budowlanego. Oświadczyła, że lokal został zakupiony około 30 lat temu, działał w nim sklep AGD, następnie sklep odzieżowy. Do protokołu załączono kopię "Projektu technologii", sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania oraz uzgodnionego przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych, obejmującego opracowanie rozwiązań funkcjonalnych i wyposażenia przedmiotowego zakładu gastronomicznego.
Postanowieniem z 12 listopada 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), wstrzymał użytkowanie przedmiotowego lokalu i nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia dokumentów: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego, zwięzły opis techniczny obiektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie o zgodności zmienionego sposobu użytkowania części obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy, ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, pozytywne opinie rzeczoznawców: ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, ds. higieniczno-sanitarnych – w terminie do 31 grudnia 2019 r.
Skarżący nie wykonali powyższego postanowienia. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 2 stycznia 2020 r. PINB stwierdził dalsze użytkowanie lokalu. Obecna podczas oględzin W. P. oświadczyła, że w lokalu nie dokonywano żadnej przebudowy, lokal od zawsze był użytkowany jako usługowy, dopełniono wszystkich formalności, aby lokal był bezpiecznie użytkowany. Oświadczył, że na dowód tego może przedstawić pozytywny protokół badania instalacji gazowej, protokół kontroli sanitarnej z 12 września 2019 r. i protokół kontroli [...] z 9 września 2019 r.
Decyzją z 10 lutego 2020 r., nr PINB – 7141/05/30/2019, PINB w Ełku nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego, tj. sklepu handlowego, zlokalizowanego w parterze budynku przy ul. [...] w E., w którym obecnie są świadczone usługi gastronomiczne – sprzedaż kebaba. Organ przywołał art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje kiedy dochodzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazując na przedstawiony projekt technologiczny zakładu gastronomicznego PINB doszedł do wniosku, że został zmieniony sposób użytkowania lokalu bez wymaganej prawem zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. PINB podkreślił, że skarżący nie dopełnili obowiązków nałożonych postanowieniem z 12 listopada 2019 r. Organ wskazał, że w myśl zaś art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W odwołaniu od tej decyzji C. W. argumentował, że przedmiotowy lokal zawsze był lokalem użytkowym o różnych funkcjach od handlowych do usługowych. Lokal nigdy nie był przebudowywany, nie zmienił się układ sanitarny lokalu. Układ lokalu jest na tyle uniwersalny, że spełniał wymagania poprzednich najemców, jak i obecnego. Od lipca 2019 r. w lokalu prowadzona jest sprzedaż kanapek kebab. Tego typu działalność należy zakwalifikować do działalności handlowej – sprzedaż towaru w postaci kanapek kebab. Na tego typu działalność nie są nałożone obowiązki ustawowe pod względem budowlanym nakazujące dostosowanie funkcji pomieszczeń czy zmiany układu lokalu. Skarżący akcentował, powołując się na wyrok NSA z 24 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1184/12, że zmiana sposobu użytkowania zachodziłaby tylko w sytuacji zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne lub inne nieużytkowe. Lokal jest lokalem użytkowym bez sprecyzowanej funkcji użytkowania co daje podstawę do prowadzenia w nim dowolnej formy działalności gospodarczej. Najemca spełnił wszystkie formalności dopuszczające jego firmę do handlu. Organowi I instancji okazano protokoły z kontroli przeprowadzonych w lokalu przez Powiatową Stację Sanitarno- Epidemiologiczną, przez firmę [...] w zakresie instalacji i aparatów gazowych oraz projekt technologii wykonany w kwietniu 2019 r. W żadnym z protokołów nie stwierdzono nieprawidłowości. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja narazi ich tylko na straty finansowe i skutkować będzie jedynie wypowiedzeniem umowy najmu, gdyż nie jest nakazem do przywrócenia poprzedniego układu budowlanego.
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z 30 kwietnia 2020 r., nr P.7721.54.2020.06.MM, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty w ten sposób, że nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu na parterze budynku przy ul. [...] w E. poprzez przywrócenie funkcji handlowo-usługowej (z wyłączeniem funkcji gastronomicznej – kebab).
Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Sentencję decyzji zmienił w celu doprecyzowania jedynie jej formy. Organ I instancji bezsprzecznie ustalił, iż lokal w budynku przy ul. [...] w E. pełnił funkcję lokalu handlowo-usługowego, jako sklep AGD a następnie sklep odzieżowy. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega również wątpliwości, iż od 1 lipca 2019 r. ww. lokal faktycznie pełni funkcję lokalu gastronomicznego. Owa zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w sposób samowolny bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie organu odwoławczego, zmiana prowadzonej w lokalu działalności z funkcji usługowej na branżę gastronomiczną typu "kebab" wypełnia normę art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie wystąpienia w analizowanym przypadku zmiany sposobu użytkowania. Organ zauważył, że warunki higieniczno-sanitarne dla lokalu gastronomicznego zostały określone min. w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U.2015 poz. 594) oraz w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Ww. regulacje w sposób precyzyjny określają wymogi dla pomieszczeń, w których przygotowuje się, poddaje obróbce lub przetwarza się środki spożywcze, a także pomieszczeń w których spożywa się posiłki. Nie ulega wątpliwości, iż regulacje w ww. zakresie odnoszą się jedynie do lokali o charakterze gastronomicznym nie dotycząc innych lokali usługowych o odmiennym przeznaczeniu. W związku z faktem niestwierdzenia w lokalu wykonania robót budowlanych, których celem była zmiana sposobu użytkowania lokalu, prawidłowo wdrożono procedurę opartą o art. 71a ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że decyzja PINB wydana w trybie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, obligująca do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, była proceduralną konsekwencją nieprzedłożenia wymaganych dokumentów celem legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz stwierdzenia dalszego użytkowania lokalu pomimo wstrzymania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję skarżący zarzucili wadliwość tej decyzji bowiem organ odwoławczy nie uchylił w całości decyzji organu I instancji i nie przekazał mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że PINB nie podjął z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz błędnie ocenił, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego, okoliczność obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania została udowodniona.
Organ wskazał na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych ale nie podał żadnych przepisów wskazanych aktów prawnych, z których wynikałoby, że nastąpiła zmiana tych warunków w stosunku poprzedniego sposobu użytkowania. Pojęcie zmiany sposobu użytkowania nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, a nadto w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane powołane przypadki są przykładowymi, najczęściej występującymi w praktyce, świadczy o tym zwrot "rozumie się w szczególności". Organ nie uzasadnił w czym przejawia się zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu. zmiana sposobu użytkowania może się przejawiać przykładowo w zmianie wymogów w zakresie warunków sanitarno-higienicznych, gdy inwestycja wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części a w przedmiotowej sprawie takiej konieczności nie było. W związku z tym, sam fakt zmiany sposobu prowadzonej działalności w tym lokalu nie powoduje automatycznie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak jest więc podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2, która prowadziłaby do uznania, iż każda zmiana prowadzonej w lokalu użytkowym działalności gospodarczej powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero ustalenie, że w konkretnej sprawie doszło do zmiany parametrów, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2, może stanowić podstawę do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Organy obu instancji błędnie stwierdziły, iż został zmieniony sposób użytkowania bez wymaganej prawem zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, bez uprzedniego zbadania, ustalenia i wskazania zmiany konkretnych warunków określonych w powołanych powyżej przepisach. Pełnomocnik przekonywał, że przedmiotowy lokal nigdy nie miał sprecyzowanej funkcji. Dlatego też w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o zmianie sposobu użytkowania, jeżeli przedmiotowy lokal nadal jest lokalem o funkcji użytkowej. Zmiana sposobu użytkowania zachodziłaby tylko w sytuacji zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne lub inne nieużytkowe. Funkcja gastronomiczna jest niewątpliwie funkcją usługową, a istniejący lokal był i jest w pełni przygotowany, by taką pełnić. Nie następuje zatem żadna zmiana sposobu użytkowania tego lokalu, poprzez rozszerzenie funkcji usługowej o gastronomiczną. Zaznaczono, że organ I instancji nakazał właśnie przywrócenie funkcji handlowo-usługowej, która także obejmuje usługi gastronomiczne. Zdaniem pełnomocnika, organy orzekające nie wzięły pod uwagę pierwotnego sposobu użytkowania obiektu.
Pełnomocnik zarzucił, że organ odwoławczy nie mógł orzekając co do istoty doprecyzować jedynie sentencji decyzji.
Organ I instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. sklepu handlowego, tak jakby istniały inne "niehandlowe" sklepy, zaś w drugiej określono funkcję handlowo-usługową, choć organ I instancji nie ustalił, aby poprzedni sposób użytkowania dotyczył usług (ustalono, że poprzednio w lokalu sprzedawano odzież, a wcześniej AGD - więc była to funkcja handlowa, a nie handlowo-usługowa). Ponadto organ odwoławczy w sentencji wydanej przez siebie decyzji wyłączył funkcję gastronomiczną - kebab. Natomiast w przepisach prawa administracyjnego, jak też innych nie można odnaleźć definicji oraz samego wyrażenia "kebab". Po drugie, wskazywanie, że spośród usług gastronomicznych, nie można w tym lokalu prowadzić jedynie "kebabu" nosi znamiona dyskryminacji urzędniczej. Zdaniem pełnomocnika, należy wnioskować, iż można w przedmiotowym lokalu prowadzić inną gastronomiczną działalność, a jeśli tak, to przekreśla to podstawy uzasadnienia do wydanych decyzji organu I i II instancji, w których powoływano się na zmienione warunki higieniczno-sanitarne, tak jakby przy innej działalności gastronomicznej (nie kebabu) nie ulegałyby one zmianie.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł
o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że skarżący nie wyrazili chęci legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, lekceważąc postanowienie PINB o wstrzymaniu użytkowania lokalu i obowiązku przedłożenia dokumentacji, na podstawie której, dopiero wtedy, organ mógłby oceniać czy zostały spełnione warunki, o których piszą skarżący w skardze.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi na powyższą decyzję, uznając, że postawione zarzuty były niezasadne i nie wystąpiły wady decyzji, które obligowałyby Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu, nie było wadą niesprecyzowanie przez organy w decyzjach nr lokalu, w którym prowadzona jest kwestionowana działalność gastronomiczna, Sąd uznał, że w sprawie bezspornym jest, o który lokal chodzi. Z akt sprawy wynika - z wypisu z rejestru lokali, z wydruku z księgi wieczystej, że jest to lokal nr [...], określany w tych ewidencjach jako niemieszkalny. Zgodnie z art. 2 pkt 8 b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276), która reguluje m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków poprzez gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach (art. 2 pkt 8), przez lokal rozumieć należy samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, w rozumieniu przepisów art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737, 1309 i 1469). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Sąd zauważył, że na podstawie tych przepisów wyodrębnić można ogólnie lokale mieszkalne i niemieszkalne. Zgodnie z § 31 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) wykaz lokali jest spisem danych o liczbie i wartości lokali, stanowiących odrębne nieruchomości, znajdujących się w granicach jednostki ewidencyjnej, zestawionych według przynależności lokali do poszczególnych grup i podgrup rejestrowych z jednoczesnym podziałem na lokale mieszkalne i lokale o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami niemieszkalnymi".
W związku z tym z zapisu w ewidencji o treści "lokal niemieszkalny" wynika jedynie, że lokal ma inne przeznaczenie niż mieszkalne. Klasyfikacja ta nie jest więc wystarczająca do ustalenia dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalne. Również legalna definicja lokalu użytkowego zawarta w § 3 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w żaden sposób nie tłumaczy przeznaczenia lokalu użytkowego. Załączony do skargi akt notarialny określa przedmiotowy lokal jako użytkowy. Zwrot "lokal użytkowy" jest pojęciem bardzo szerokim. Powszechnie przyjmuje się, że może być to na przykład pomieszczenie biurowe, gabinet lekarski, lokal sklepowy, lokal produkcyjny czy magazyn. W warunkach niniejszej sprawy istotnym jest natomiast, że lokale użytkowe muszą spełniać wymogi, zależnie od rodzaju prowadzonej w nich działalności.
Sąd wskazał, że strona uczestnicząca w oględzinach podała, że lokal został zakupiony około 30 lat temu i działał jako sklep AGD, a następnie sprzedawano w nim odzież. Informacje te są zgodne z zawiadomieniem mieszkańców przedmiotowego budynku. Niesporny jest zatem sposób użytkowania lokalu do czasu rozpoczęcia w nim z dniem 1 lipca 2019 r. działalności gastronomicznej. Sąd miał ustalić czy wprowadzenie takiej nowej funkcji użytkowej lokalu wymagało uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu.
W myśl art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. W myśl ust. 2 do obowiązków tych organów należy wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą Prawo budowlane.
Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Sąd podzielił stanowisko skarżących, że brak jest podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która prowadziłaby do uznania, iż każda zmiana prowadzonej w lokalu użytkowym działalności gospodarczej powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że chodzi tu o działalność, która wymaga spełnienia innych lub dodatkowych warunków określonych przepisami prawa niż działalność dotychczas prowadzona w lokalu. Przepis ten nie wiąże zmiany sposobu użytkowania budynku, czy jego części - tutaj lokalu - z jego przebudową. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania lokalu wymaga wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje odpowiednio w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w ramach zgłoszenia z art. 30 ustawy Prawo budowlane (art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane). W związku z powyższym, dla uznania zmiany sposobu użytkowania lokalu wystarczające jest ustalenie, że nowy charakter prowadzonej w nim działalności wymaga sprawdzenia spełnienia w lokalu warunków zastrzeżonych prawem dla tego typu działalności.
Sąd stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu, gdyż przedmiotowy lokal nie był, do czasu wprowadzonej zmiany, wykorzystywany do sprzedaży artykułów spożywczych, nie były w nim świadczone usługi gastronomiczne, a tym samym wcześniej nie wymagał sprawdzenia pod kątem spełnienia warunków higieniczno-sanitarnych. Dopiero nowy charakter działalności uzasadniał przestrzeganie w tym lokalu cytowanych przez organ odwoławczy aktów prawnych określających wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia. Dlatego omawiana zmiana charakteru działalności wymagała zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako zmiana sposobu użytkowania lokalu. Wobec braku takiego zgłoszenia konieczne było wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 71a ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane.
Wbrew stanowisku skarżących, Sąd zauważył, że na analizowanym etapie organy orzekające nie musiały odwoływać się do szczegółowych regulacji prawnych w celu ustalenia czy lokal spełnia wymagania higieniczno-sanitarne określone w powołanych w decyzji aktach prawnych. Sprawdzeniu podlegałoby to bowiem w przypadku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania albo wyrażenia woli legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Skarżący zaś nie wykonali nałożonych obowiązków i nie przedłożyli żądanych dokumentów, które pozwoliłyby rozstrzygnąć czy zmiana sposobu użytkowania lokalu nie narusza prawa, nie wstrzymali też samowolnego sposobu użytkowania lokalu. W takiej sytuacji, art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd wyjaśnił, że przepis ten nie wymaga precyzowania przez organ nadzoru budowlanego jaki konkretnie sposób użytkowania ma zostać przywrócony. Intencją tego przepisu jest jedynie doprowadzenie do zaprzestania samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Dlatego właściwsze byłoby ograniczenie rozstrzygnięcia np. do formuły "nakazuję przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu poprzez zaprzestanie danej działalności". Taka intencja wynika z sentencji zaskarżonej decyzji. W lokalu była prowadzona sprzedaż, więc organ mógł przyjąć, że lokal pełnił funkcję handlowo-usługową. Zgodnie z art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2020 r. poz. 106) przez sprzedaż należy rozumieć odpłatną dostawę towarów i odpłatne świadczenie usług.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że z treści decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, nie trzeba odnosić do przyszłych, ewentualnych działalności jakie w lokalu mogłyby być ewentualnie prowadzone po sprawdzeniu warunków do ich prowadzenia. Zaskarżona decyzja dotyczy tylko konkretnie stwierdzonej samowoli. Przepisy prawa nie wykluczają, aby skarżący po wykonaniu nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, zgłosili organowi architektoniczno-budowlanemu zamiar zmiany sposobu użytkowania, w którym to postępowaniu podlegać będzie sprawdzeniu zgodność warunków lokalowych z charakterem wnioskowanej działalności.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) i jego niewłaściwe zastosowanie, a ponadto naruszenie przepisów postępowania polegające na niestwierdzeniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nieważności decyzji organu I i II instancji w całości, w sytuacji gdy zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.".
Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpili również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej w na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. P. oraz H. W. i C. W. nie miała usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w ustalonym w sprawie stanie faktycznym można mówić, że poprzez prowadzenie w lokalu usługowym działalności gastronomicznej polegającej na przygotowywaniu i sprzedaży żywności (kebab) w lokalu tym doszło do zmiany sposobu użytkowania o jakim mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem o zmianie sposobu użytkowania można mówić gdy w obiekcie budowlanym lub jego części nastąpiło podjęcie bądź zaniechanie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Skoro poprzednio w przedmiotowym lokalu niemieszkalnym, użytkowym, usługowym w rozumieniu prowadzenia w nim sprzedaży (co odpowiada odpłatnej dostawie towarów i odpłatnemu świadczeniu usług), prowadzono sprzedaż sprzętów AGD oraz sprzedaż odzieży, to nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że rozpoczęcie w tym samym lokalu działalności gastronomicznej, gdzie produktem obrotu handlowego, usług, jest gotowa do spożycia żywność, doszło do zmiany warunków użytkowania lokalu w zakresie co najmniej wymogów higieniczno-sanitarnych. Nie budzi wątpliwości fakt, że profesjonalne przygotowywanie żywności gotowej od razu do spożycia dla ludzi wymaga zachowania określonych, zazwyczaj zaostrzonych standardów przechowywania żywności, postępowania z żywnością (mycia, gotowania, podawania do spożycia), wydzielenia stref przechowywania, przygotowania, sprzedaży i podawania.
Oczywiście może się zdarzyć, że w określonych warunkach przy sprzyjającym układzie pomieszczeń, odpowiednim układzie instalacji wodnej, gazowej czy wentylacji i odpowiednim wyposażeniu w niezbędne do prowadzenia działalności gastronomicznej urządzenia zmiana sposobu użytkowania nie będzie wymagała przebudowy pomieszczeń poprzez roboty budowlane. Mogą też nie ulec zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego ale sam charakter prowadzonej działalności gastronomicznej świadczył, że zwłaszcza warunki higieniczno-sanitarne dla przygotowywania żywności uległy zmianie i należy przedstawić stosowną dokumentację świadczącą o tym, że taka działalność może być w takim lokalu prowadzona zważywszy, że dotychczas lokal ten był wyłącznie lokalem użytkowanym pod działalność handlową. Inne są wymogi higieniczno-sanitarne przy wytwarzaniu pożywienia a inne przy sprzedaży gotowych urządzeń czy ubrań.
Wobec powyższego w ustalonym przez organy stanie faktycznym prawidłowo Sąd I instancji uznał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego, niemieszkalnego z uwagi na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych związanych z działalnością gastronomiczną. W ocenie NSA nie doszło zatem do zarzucanej w skardze kasacyjnej do błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem NSA. niezasadne jest zarzucanie Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego gdy podnoszony jest zarzut, że zaskarżona decyzja była niewykonalna i miało to charakter trwały bowiem w rozstrzygnięciu nieprecyzyjnie wskazano lokal, którego zmiana użytkowania dotyczyła, co w razie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania wykluczało skuteczne prowadzenie egzekucji w tym zakresie.
W istocie lokal użytkowy (usługowy), którego sprawa dotyczy nie został wskazany z numeru a tylko z miejsca (parter budynku) i adresu ulicy jego położenia (ul. [...] w E.) ale jego numer można ustalić na podstawie zawartych w aktach sprawy danych z wypisu z rejestru lokali czy z wydruku z księgi wieczystej, gdzie wskazuje się jednoznacznie, że jest to lokal określony jako lokal o nr [...]. Określenie sposobu przywrócenia stanu poprzedniego tj. "użytkowania lokalu usługowego tj. sklepu handlowego" (organ I instancji), czy "przywrócenie funkcji handlowo-usługowej (z wyłączeniem funkcji gastronomicznej – kebab)" (organ II instancji) nie prowadziło do wadliwości rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skoro organ wstrzymał dotychczasowe użytkowanie lokalu realizowane bez zgłoszenia i określił dokumenty konieczne dla dokonania oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania i czy jest ono dopuszczalne na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to po bezskutecznym upływie terminu na dostarczenie dokumentów i dalszym użytkowaniu lokalu w zmieniony sposób, organ miał obowiązek wydać rozstrzygnięcie z art. 71a ust. 4 tej ustawy. Zatem rozstrzygniecie organów co do istoty odpowiadało prawu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji organy mogły poprzestać na nakazie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania bez wchodzenia w szczegóły jakie to użytkowanie było (sklep handlowy, funkcja handlowo-usługowa z wyłączeniem funkcji gastronomicznej – kebab) bowiem wystarczające było wskazanie, ze nakazuje się przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania a ten można było z łatwością ustalić wobec jednoznacznych twierdzeń skarżących jaką funkcję ten lokal pełnił przed 1 lipca 2019 r. Wobec tego nieprecyzyjne jak zarzuca się w skardze kasacyjnej określenie obowiązku skarżących nie prowadziło do niewykonalności decyzji i stwierdzenia jej nieważności. Wiadomo z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, że należy przywrócić poprzedni sposób jego użytkowania.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.