II OSK 3358/19

II OSK 3358/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2057/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2057/18 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 2 lipca 2018 r. nr 913/18 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z dnia 14 lutego 2018 r. nr 9/2018; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz H. R. kwotę 1600 (tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 marca 2019 r., VII SA/Wa 2057/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę H.R. (inwestor, skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 2 lipca 2018 r., nr 913/18, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w decyzji z 14 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku (PINB, organ I instancji) w wyniku przeprowadzonej w dniu 10 października 2017 r. kontroli na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], stwierdził, że wzdłuż drogi gminnej od strony północnej wykonano ogrodzenie z elementów betonowych prefabrykowanych na słupkach żelbetonowych na wysokość 5 elementów, tj. o wysokości 2,5 m. Od strony południowej wzdłuż drogi wysokość ogrodzenia wynosi 2,2 m od powierzchni gruntu. Ogrodzenie zlokalizowane zostało w odległości 3,6 m od "wyjeżdżonej" osi drogi gminnej. Z ustaleń PINB wynika, że roboty polegające na wzniesieniu tego ogrodzenia były poprzedzone zgłoszeniem inwestora zamiaru ich wykonania, z tym że ono dotyczyło budowy ogrodzenia o wysokości 1,8 m, usytuowanego w linii rozgraniczającej drogi gminnej usytuowanej w odległości 5 m od osi drogi gminnej. Organ I instancji stwierdził, że sporne ogrodzenie zostało wykonane w oparciu o zgłoszenie, ale roboty wykonano niezgodnie z jego treścią. Zdaniem organu powiatowego uzasadnione było w tej sytuacji wobec tych robót zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50-51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb), a w jego ramach wydanie nakazu rozbiórki, który stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 2057/18 przywołano, że H.R. złożył odwołanie od ww. decyzji nakazowej PINB zaskarżając ją w całości i zarzucając (i) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a nadto brak dokonania poprawnej oceny zebranego materiału dowodowego, tj. błędne przyjęcie, że przedmiotowe ogrodzenie w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach; (ii) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 9 i art. 79 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia pełnomocnika inwestora o oględzinach, jakie były prowadzone w miejscu posadowienia spornego ogrodzenia, na podstawie których doszło do wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 2 lipca 2018 r. MWINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W wyroku zrekapitulowano wywody MWINB. Organ wojewódzki potwierdził ustalenia przedstawione w decyzji organu I instancji, że sporne ogrodzenie w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach, sporne ogrodzenie zostało wybudowane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem oraz narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. W konsekwencji MWINB uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia na podstawie "art. 51 ust. 1 pkt 7" uPb (s. 3 zaskarżonego wyroku). Organ wojewódzki wskazał również, że inwestor – na podstawie zgłoszenia z 31 października 2014 r. – był uprawniony do budowy ogrodzenia o wysokości 1,8 m, bo tylko takie ogrodzenie, objęte było w/w zgłoszeniem, a ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wskazuje, że sporne ogrodzenie powstało niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego w zakresie odległości od linii rozgraniczającej drogi, co potwierdza pismo Urzędu Miasta i Gminy [...] z 4 grudnia 2017 r.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego niezapewnienia udziału w postępowaniu przez ustanowionego wcześniej pełnomocnika inwestora, organ II instancji wyjaśnił, że w toku postępowania wydał postanowienie z 11 maja 2018 r. zlecając PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin w przedmiotowej sprawie z udziałem pełnomocnika strony postępowania. Organ wojewódzki wskazał, że w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 czerwca 2018 r. podczas tej czynności był obecny pełnomocnik inwestora, co potwierdza jego podpis złożony pod treścią protokołu. Zdaniem organu wojewódzkiego, odwołujący się nie został więc pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
Kolejno w wyroku wskazano, że H.R. wniósł skargę na powyższą decyzję MWINB zarzucając naruszenie:
I) art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1-4 i art. 28 K.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału właścicielce działki nr [...] w toczącym się postępowaniu, poprzez niepoinformowanie jej o toczącym się postępowaniu, a także nałożenie obowiązku rozbiórki na skarżącego, który nie jest właścicielem działki;
II) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak obiektywizmu, a także przyjęcie za udowodnione na podstawie niepełnego materiału dowodowego, w szczególności:
a) niewyjaśnienie wszystkich istotnych wątpliwości poprzez przyjęcie, iż odległość od osi drogi wynosi 4,2 m, podczas gdy dokonywane dwukrotnie oględziny miejsca usytuowania płotu dawały za każdym razem inne wartości, zaś w protokole z ostatnich oględzin z dnia 7 czerwca 2018 roku znalazł się zapis o niemożliwości ustalenia jak faktycznie przebiega droga ze względu na jej rozjeżdżenie, co nie znajduje odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji;
b) pominięcie i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zapisu z protokołu o braku możliwości precyzyjnego ustalenia drogi gminnej;
c) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności rozbieżności pomiędzy zgłoszeniem z 6 listopada 2014 r., a załącznikiem graficznym, w którym wskazano, iż odległość pasa rozgraniczającego przyjmuje się od osi drogi, nie od jej krawędzi, który stanowi integralną część zgłoszenia;
III) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszelkich okoliczności faktycznych, w szczególności przemilczenie braku możliwości ustalenia przebiegu drogi gruntowej i tym samym ustalenia rzeczywistej odległości, w jakiej został postawiony przedmiotowy płot;
IV) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez przyjęcie, że tylko rozebranie spornego płotu będzie stanowiło doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy przy założeniu, że przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest w odległości zgodnej ze stanem prawnym, wystarczające jest wydanie decyzji dostosowującej wysokość istniejącego ogrodzenia do wysokości wynikającej z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.
MWINB wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy w swoich decyzjach zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb nakazując rozbiórkę ogrodzenia, które wzniesiono niezgodnie ze zgłoszeniem inwestora, przyjętym bez sprzeciwu oraz planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego – trafnie dokonując oceny, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodności z prawem analizowanej inwestycji.
WSA w Warszawie zauważył, że poza sporem jest, iż stosownie do dokonanego zgłoszenia inwestor uprawniony był do wzniesienia ogrodzenia o wysokości do 1,80 m, z zachowaniem odległości od przylegającej drogi gminnej na działce nr [...] przewidzianej w § 12 ust. 12 pkt 3 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] nr [...]/XXXI/2005 z 23 maja 2005 r. Wskazana odległość powinna wynosić 5 m od krawędzi drogi. W ocenie sądu wojewódzkiego zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci znajdujących się w aktach protokołów kontrolnych oraz zdjęć potwierdza jednoznacznie, że wskazane warunki nie zostały przez Inwestora dochowane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., "Ppsa") wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji,
2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych,
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 134 § 1, art. 135, art. 1 oraz art. 174 pkt 2 Ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na decyzję, gdy
tymczasem MWINB w swej decyzji naruszył w sposób rażący, mające wpływ na rozstrzygniecie przepisu art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a nadto brak dokonania poprawnej oceny zebranego materiału dowodowego, tj. błędne przyjęcie, że przedmiotowe ogrodzenie w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach, podczas gdy w niniejszej sprawie organy przyjęły, że chodzi o odległość od krawędzi jezdni, podczas gdy ze zgłoszenia jakie zostało załączone do skargi na decyzję wynika, że przedmiotową odległość należało ustalić od osi drogi, nadto z protokołu oględzin przedmiotowego ogrodzenia wynika bezspornie, iż brak jest możliwości precyzyjnego ustalenia przebiegu drogi, z uwagi na jej rozjeżdżenie, tym samym oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i wybiórczym materiale dowodowym;
b) art. 134 § 1 art. 135, art. 1 oraz art. 174 pkt 2 Ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na decyzję, gdy
tymczasem MWINB w swej decyzji naruszył w sposób rażący, mające wpływ na rozstrzygniecie przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, tj. pominięcie i nie odniesienie się do zapisu protokołu o braku możliwości precyzyjnego przebiegu drogi, tym samym czyniąc ustalenia w oparciu o niepełny materiał dowody, który nie daje podstawy do rozstrzygnięcia i wydania decyzji;
c) art. 141 § 4 Ppsa, poprzez nierozpatrzenie w sposób pełny i jasny w uzasadnieniu podniesionych w skardze zarzutów, opierając tym samym rozstrzygnięcia na ogólnikach i ustaleniach lakonicznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym, w tym oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, bez wnikliwego i gruntownego ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, a nadto nie odnosząc się do wszystkich zarzutów, jakie zostały sformułowane w skardze, w tym dotyczących nie zawiadomienia jako strony właścicielki działki nr ewidencyjny [...]
pomimo, iż w postępowaniu dotyczącym tego samego płotu tylko od strony wschodniej (sygn. akt VII SA/Wa 2846/18) właścicielka działki jest stroną oraz nie odniesienie się do zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego stwierdzenia w protokole oględzin braku możliwości precyzyjnego określenia przebiegu drogi, tym samym oparciu
rozstrzygnięcia na niepełnym materiale, a nadto braku odniesienia się do zgłoszonego podczas rozprawy zarzutu dotyczącego sprzeczności planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], a odnoszącego się do wersji pisemnej planu, która nie odpowiada wersji graficznej i tym samym przyjęcie, iż droga nr ewidencyjny [...] jest drogą gminną, podczas gdy z wersji graficznej wynika, że jest to droga bez kategorii;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa, w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1-4 w zw. z art. 28 K.p.a., a naruszenie polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, w której obowiązkiem sądu dokonującym kontroli legalności zaskarżonej decyzji było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, których dopuścił się organ, tj. poprzez niezapewnienie czynnego udziału właścicielce działki nr [...] w toczącym się postępowaniu, poprzez niepoinformowanie jej o toczącym się postępowaniu, a także nałożenie obowiązku rozbiórki na skarżącego, który nie jest właścicielem działki, pomimo iż w postępowaniu VIl SA/Wa 2846/18 WSA w Warszawie "rozstrzygał ten sam płot" jednak od strony wschodniej i stroną postępowania była właścicielka wspomnianej działki;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa, w zw. z
art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a naruszenie polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, w której obowiązkiem sądu dokonującym kontroli legalności zaskarżonej decyzji było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, których dopuścił się organ, tj. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych wątpliwości poprzez:
• przyjęcie, iż odległość od osi drogi jest 4,20 m, podczas gdy dokonane dwukrotnie oględziny miejsca usytuowania płotu dawały za każdym razem inne wartości (od 3,6 m do 4,20 m) zaś w protokole z ostatnich oględzin z 7 czerwca 2018 r. znalazł się zapis o niemożliwości ustalenia jak faktycznie przebiega droga z uwagi na jej rozjeźdżenie;
• pominięcie i nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zapisu protokołu o braku możliwości precyzyjnego ustalenia drogi gminnej;
• niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności rozbieżności pomiędzy zgłoszeniem z 6 listopada 2014 r., a załącznikiem graficznym w którym to załączniku wskazano, iż odległość pasa rozgraniczającego przyjmuje się od osi drogi, nie od krawędzi, a który to załącznik stanowi integralną część zgłoszenia;
4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, w której obowiązkiem sądu dokonującym kontroli legalności zaskarżonej decyzji było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, których dopuścił się organ, tj. niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszelkich okoliczności faktycznych w szczególności przemilczenia braku możliwości ustalenia przebiegu drogi gruntowej i tym samym ustalenia rzeczywistej odległości, w jakiej został ustawiony płot, a nadto nie wyjaśnienie, jaki charakter ma droga nr ewidencyjny [...] i jakie "zapisy" planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] mają zastosowanie do przedmiotowej drogi;
5. na podstawie art. 174 pkt 1) Ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez przyjęcie, że rozebranie spornego płotu stanowić będzie doprowadzenie stanu faktycznego zgodnego z prawem, podczas gdy przy założeniu, że przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest w odległości zgodnej ze stanem prawnym wystarczające jest wydanie decyzji dostosowującej wysokość istniejącego ogrodzenia do wysokości jaka wynika z planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...];
Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, wniesiono o rozpoznanie skargi
kasacyjnej na rozprawie.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną sąd administracyjny błędnie uznał, że jedynym sposobem przywrócenia stanu zgodne z prawem jest rozebranie spornego ogrodzenia. Jednakże przy założeniu, że płot stoi w miejscu właściwym do przywrócenie stanu zgodnego z prawem wystarczy obniżenie wysokości do wysokości zgodnej z planem. Zatem nie zachodzi konieczność rozbiórki, która zdaniem skarżącego jest ostatecznością i organ winien o tym pamiętać.
W piśmie przygotowawczym z 22 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszego pisma dokumentów uzyskanych od uczestnika postępowania Miasta i Gminy [...] w trybie dostępu do informacji publicznej, a także korespondencji e-mailowej.
Ponadto wniesiono o zobowiązanie uczestnika postępowania – Miasta i Gminy [...] do zajęcia stanowiska w odniesieniu do toczącego się postępowania:
• na jakim etapie są postępowania dot. wytyczenia nowego przebiegu drogi,
• czy w związku z toczącym się postępowanie dotyczącym odsunięcia drogi od istniejących przeszkód, a także usadowionych płotów i ogrodzeń prowadzone postępowanie dotyczące rozbiórki płotu jest konieczne i zasadne.
W motywach skargi kasacyjnej wskazuje się, że Miasto i Gmina [...] wszczęło procedurę wytyczenia nowego przebiegu drogi polegającą na odsunięciu istniejącej drogi od przeszkód istniejących w terenie, takich jak płoty, drzewa, wjazdy czy też staw. Powstał projekt nowego przebiegu (załączony do niniejszego pisma), doszło do wytyczenia przebiegu nowej drogi, a także uzyskania zgód wszystkich właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać nowa droga. W tej chwili jest opracowywana dokumentacja przez geodetę celem złożenia jej w Starostwie.
W piśmie zaś z 5 października 2022 r. strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa wniosła o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszego pisma dokumentów uzyskanych od uczestnika postępowania – Miasta i Gminy [...] – w trybie dostępu do informacji publicznej, tj. poświadczonej kopii pisma z 6 sierpnia 2019 r. informującego pełnomocnika skarżącego o tym, że droga przy której posadowiony jest sporny płot nie jest drogą publiczną, a drogą wewnętrzną, wbrew twierdzeniom organu wydającego zaskarżoną decyzję, celem wykazania braku wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcia decyzji na błędnych danych.
Ponadto wniesiono o załączenie do akt niniejszego postępowania wyroku NSA z 3 października 2022 r. II OSK 3098/19 wraz z uzasadnieniem. Przedmiotowe orzeczenie zapadło na tym samym stanie faktycznym i prawnym co w niniejszym postępowaniu.
W toku rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał stwierdzenia i wniosku zawarte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty oparte są usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z oferowanych dokumentów, skoro – uwzględniając ich przedmiot oraz wytworzenie po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również po wydaniu zaskarżonego wyroku – nie zachodzi przesłanka z art. 106 § 3 Ppsa, tj, nie służyłyby one wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie.
B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Odrębną kwestią jest trafność ocen sądu a quo co do prawidłowości decyzji nakazowej o rozbiórce ogrodzenia w przyjętym, jako niewadliwie ustalony przez organy, stanie faktycznym sprawy. Przyznać także wypadnie, że sąd wojewódzki nie odniósł się w motywach swego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1-4 w zw. z art. 28 K.p.a., gdy idzie o niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu właścicielce działki nr [...], a także nałożenie nakazu rozbiórki na skarżącego. Sam brak odniesienia się do takiego zarzutu nie ma zasadniczego znaczenia, z punktu widzenia skuteczności wywodów samej skargi kasacyjnej.
C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1-4 w zw. z art. 28 K.p.a., gdy idzie o niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu właścicielce działki nr [...], a także nałożenia na skarżącego nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Tożsamy zarzut był już postawiony w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 24 maja 2019 r., VII SA/Wa 2846/18, co w skardze kasacyjnej uwypuklono. W tym aspekcie Sąd wyjaśnia, że taki zarzut został uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2022 r., II OSK 3098/19, uchylający w/w wyrok WSA w Warszawie, jako niezasadny. Tam wyrażoną ocenę w pełni popiera Sąd w tym składzie. Skarżący kasacyjnie nie może skutecznie powoływać się na zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym innego podmiotu, skoro rozporządzanie wynikającymi z tego faktu uprawnieniami procesowymi należy wyłącznie do pominiętej strony.
D. Trafnie natomiast strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że sąd pierwszej instancji wadliwie nie dostrzegł uchybień orzekających w sprawie organów, a dotyczących braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Niesporne jest, że skarżący dokonał robót budowlanych w sposób niezgodny z wniesionym przez siebie zgłoszeniem, realizując ogrodzenie o wyższej wysokości, niż w nim przewidziane. Rzecz w tym, że podejmując nakaz rozbiórki oznaczonego fragmentu ogrodzenia od drogi nr dz. [...], należało uprzednio niewadliwie ustalić kategorię tej drogi oraz rzeczywistą odległość od niej wzniesionego ogrodzenia. Przeprowadzone w trakcie postępowania oględziny nie doprowadziły do jednoznacznych ustaleń, skoro za każdym razem (protokoły z 10 października 2017 r. oraz z 7 czerwca 2018 r.) uzyskiwano różne wyniki odległości miejsca zlokalizowania spornego ogrodzenia od osi drogi (odpowiednio 3,60 m i 4,20 m od osi "wyjeżdżonej" drogi), a ponadto w motywach zaskarżonej decyzji zawarto uwagę odnośnie wymogu zachowania odległości 5 m od "krawędzi jezdni". Trafnie także strona skarżąca kasacyjnie uwypukliła, że z treści protokołu oględzin wykonanych przez organ I instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego wynika, że brak jest możliwości precyzyjnego ustalenia przebiegu drogi. Tych wszystkich niejednoznacznych ustaleń faktycznych i ich prawidłowej oceny nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, zatem dopuścił się naruszenia przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., skoro skargę oddalił.
E. W konsekwencji skuteczny jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb (na s. 3 uzasadnienia skarżonego wyroku oczywiście omyłkowo przywołano "art. 51 ust. 1 pkt 7 uPb" – uwaga Sądu) poprzez przyjęcie, że nakazana rozbiórka stanowić będzie doprowadzenie wzniesionego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznych ustaleń co do miejsca zlokalizowania tego obiektu wobec osi drogi na dz. nr [...], a nie można wykluczyć, że wystarczającym byłby – w sytuacji poczynienia jednoznacznych ustaleń co do prawidłowości lokalizacji ogrodzenia w stosunku do osi drogi – nakaz obniżenia wysokości wzniesionego ogrodzenia.
F. Trafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. wobec oddalenia skargi w aspekcie niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki braku wyjaśnienia charakteru drogi oznaczonej jako dz. nr [...].
G. W tych okolicznościach Sąd Naczelny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.
I. Organ powiatowy poczyni raz jeszcze niewadliwe ustalenia faktyczne co do przebiegu drogi i jej kategorii, w razie potrzeby rozważając przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety. W zależności od tych ustaleń i treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego PINB rozważy podjęcie stosownej decyzji.