II OSK 3350/19

II OSK 3350/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 225/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-06-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 36a ust.2 art. 51 ust. 1 pkt 3 ust 4 ust 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 225/19 w sprawie ze skargi E. M. i J. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 lutego 2019 r. nr O-123/19 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 czerwca 2019 r., II SA/Wr 225/19 oddalił skargę E. M. i J. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 25 lutego 2019 r. nr O-123/19 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z 11 stycznia 2019 r. znak: DAR.6740.951.2014 Starosta Lubiński, działając na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., uchylił własną decyzję z 29 października 2014 r. nr 1006 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. M. i J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi, w tym: wewnętrzną linię zasilającą, instalacją gazu, instalacją kanalizacji sanitarnej na zewnątrz budynku oraz budowę zjazdu na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] oraz własną decyzję z 26 maja 2017 r. nr 494 zatwierdzającą zmiany do ww. decyzji polegające na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury budynku). Organ w uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że stwierdzenie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę łączące się z wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wiąże się z obowiązkiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ, który tę decyzję wydał. W rozpatrywanej sprawie Staroście Lubińskiemu została przekazana decyzja PINB z 25 maja 2018 r. znak: PINB.7355-17-2/18 nakładająca na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 września 2018 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniające zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb nr [...] w [...] w związku ze stwierdzeniem wykonywania tychże robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i przepisach.
Nie uwzględniając odwołania E. M. i J. M., Wojewoda Dolnośląski decyzją z 25 lutego 2019 r. utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 36a ust. 2 p.b. wynika dla organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że PINB decyzją z 28 grudnia 2017 r. wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb nr [...] w [...], a następnie decyzją z 25 maja 2018 r. nałożył na odwołujących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wynikającego z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wobec czego zachodziła konieczność orzeczenia o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzją ją zmieniającej. Wojewoda Dolnośląski zauważył, że w odwołaniu odwołujący zawarli szereg uwag dotyczących ustaleń dokonanych przez PINB, zaznaczył jednak, iż w postępowaniu w przedmiocie uchylenia decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. nie jest on uprawniony do badania słuszności, czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest w powyższym zakresie związany treścią decyzji organu nadzoru budowlanego i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Odwołujący taką możliwość mieli na etapie ewentualnego postępowania odwoławczego od decyzji wydanej przez PINB, jednakże, jak wynika z przedłożonej dokumentacji, decyzja z 2 lipca 2018 r. stała się ostateczna z uwagi na jej niezaskarżenie, przez co wywołuje skutki zarówno dla organu, jak i dla strony postępowania.
E. M. i J. M. złożyli skargę na powyższą decyzję Wojewody Dolnośląskiego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubińskiego. Obu decyzjom skarżący zarzucili naruszenie: - art. 36a ust. 2 p.b. polegające na niewłaściwej (przedwczesnej) aplikacji tego przepisu, wobec okoliczności, iż organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze nie wydał dotychczas w sprawie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 lub 5 p.b.; art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 36a ust. 2 p.b. poprzez uznanie odstępstw od zatwierdzanego projektu budowlanego za istotne oraz uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, mimo że organ nadzoru budowlanego nie zakończył postępowania legalizacyjnego. Swoje stanowisko skarżący uzupełnili w dodatkowych pismach z 12 czerwca i 18 czerwca 2019 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd I instancji przypomniał, że z art. 36a ust. 2 p.b. wynika, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołane przepisy, zdaniem Sądu I instancji, nie budzą istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest uchylenie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego wyda decyzję nakazującą sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Pozostawanie w systemie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wykluczałoby bowiem pod względem prawnym, jak i logicznym możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z art. 51 ust. 4 lub 5 p.b. kończącej postępowanie nadzorcze. Dopóki obowiązuje decyzja udzielająca pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nie mógłby wydać decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, ewentualnie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd I instancji zaakcentował, że nie podziela argumentu skargi wskazującego na dopuszczalność uchylenia pozwolenia na budowę dopiero po zakończeniu postępowania naprawczego. Jest bowiem wprost przeciwnie, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla pozwolenie budowlane właśnie po to, by organowi nadzoru umożliwić zakończenie postępowania nadzorczego. Dopóki nie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., tak długo nadzór budowlany nie może zatwierdzić projektu zamiennego. Sąd I instancji nie zgodził się również z twierdzeniem skargi, jakoby w postępowaniu z art. 36a ust. 2 p.b. organ architektoniczno-budowlany zobowiązany był do samodzielnej oceny, czy konkretna inwestycja dotknięta jest istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z treści art. 36a ust. 2 p.b. wynika jednoznacznie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję określoną w tym przepisie, jest obowiązany jedynie do stwierdzenia, czy inwestycja, na której realizację udzielono pozwolenia na budowę, została objęta ostateczną decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., czyli ostateczną decyzją zobowiązującą do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Oznacza to, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu z art. 36a ust. 2 p.b. nie mogą weryfikować ocen wyrażonych przez organ nadzoru budowlanego w ostatecznej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Sąd I instancji wskazał, że nie dostrzega kolizji pomiędzy zasadą określoną w art. 16 § 1 k.p.a. a pozostałymi zasadami z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a., którym zdaniem strony skarżącej należało przyznać pierwszeństwo. Sąd I instancji zauważył, że jeżeli skarżący nie podzielają ocen zawartych w decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to należało kwestionować tę właśnie decyzję. Spóźnione jest podnoszenie argumentów zmierzających do wykazania, że odstępstwa od pozwolenia budowlanego nie mają charakteru istotnego, bądź też w ogóle nie są odstępstwami dopiero na etapie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Niezasadne jest oczekiwanie, by organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonywał samodzielnych ustaleń w tej materii.
E. M. i J. M. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 36a ust. 2 p.b. w następstwie niewłaściwego zastosowania tych przepisów wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że w sprawie nie doszło do niewłaściwej (tj. przedwczesnej) aplikacji art. 36a ust. 2 p.b. wobec okoliczności, iż organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze nie wydał jeszcze w sprawie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. 5 p.b. i w rezultacie oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 2 p.b. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 oraz art. 12 § 1 k.p.a. w następstwie niewłaściwego zastosowania tych przepisów wskutek nieuprawnionego przyjęcia, iż w sprawie nie doszło do niewłaściwego w stosunku do zachodzącego w sprawie stanu faktycznego i prawnego uzasadnienia zaskarżonego aktu, w szczególności poprzez posługiwanie się w odniesieniu do skarżących nieuprawnioną kategorią prawno-budowlaną istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i w rezultacie oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W piśmie procesowym z 27 czerwca 2022 r. skarżący wskazali, że podtrzymują zarzuty skargi kasacyjnej i popierają zawartą w niej argumentację.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Okolicznością niesporną w sprawie pozostaje, że w stosunku do robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżących przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] na podstawie decyzji Starosty Lubińskiego z 29 października 2014 r., zmienionej decyzją z 26 maja 2017 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie naprawcze, które z związku z ustaleniem, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i przepisach skutkowało wydaniem decyzji z 25 maja 2018 r. nakładającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta nabyła status rozstrzygnięcia ostatecznego.
Powyższa okoliczność znajdująca swój formalny wyraz w powiadomieniu Starosty Lubińskiego jako organu administracji architektoniczno-budowlanej o zainicjowaniu postępowania naprawczego i wydanej w jego toku decyzji determinowała czynności podjęte w sprawie, które skutkowały wydaniem przez Starostę Lubińskiego decyzji z 11 stycznia 2019 r. uchylającej na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. decyzję z 29 października 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, jak również decyzję z 26 maja 2017 r. ją zmieniającą. Prawidłowość powyższego działania, potwierdzona utrzymaniem w mocy ww. decyzji przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z 25 lutego 2019 r. i oddalenie złożonej na nią skargi przez Sąd I instancji nie może budzić, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakichkolwiek wątpliwości. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej został powiadomiony przez organ nadzoru budowlanego, że została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i stała się ona ostateczna, organ ten zobligowany jest na mocy art. 36a ust. 2 p.b. do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę i w tym zakresie nie może kierować się względami innymi niż określonymi w przepisie.
Z zarzutu skargi kasacyjnej obejmującego art. 36a ust. 2 p.b. wynika, że skarżący tak sformułowanego wniosku nie podzielają, albowiem uznają, iż skutek uchylenia pozwolenia na budowę, jakkolwiek wynika z normy powołanego przepisu, to powinien nastąpić dopiero po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji wymienionej w art. 51 ust. 4 lub w art. 51 ust. 5 p.b. Tego rodzaju założenie pozostaje jednakże w całości nieuprawnione. Nie tylko ze względu na językowe brzmienie art. 36a ust. 2 p.b., który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a zatem jednoznacznie łączy obowiązek skorzystania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ze wskazanej kompetencji z momentem wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a nie z kolejnymi fazami postępowania naprawczego, które mają miejsce pod podjęciu tego aktu. Odrzucenie koncepcji przedstawionej w skardze kasacyjnej, jako opierającej na oczywiście błędnej wykładni przepisów p.b., przede wszystkim uzasadnia cel, jakiemu służy uchylenie przez organ na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. pozwolenia na budowę.
Wbrew odmiennej ocenie skarżących, zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "linia argumentacyjna" Sądu I instancji dotycząca wskazanego celu nie może być sprowadzona do "zabiegu sztucznego i zarazem chybionego". Wadliwość działania inwestora wynikająca z istotnego odstąpienia przez niego od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę prowadzi do zaistnienia formalnej i materialnej współzależności aktów podjętych (podejmowanych) w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i postępowania naprawczego. Zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. ustawodawca nadał konstrukcji postępowania naprawczego postać nakazującą przyjąć, że wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. decyzja powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego. Zatwierdzany przez organ projekt budowlany powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, a także roboty budowlane planowane przez inwestora. Decyzja ta ma na celu zalegalizowanie "całości" inwestycji. Współzależność tego aktu z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę wyraża się w tym, że decyzja wymieniona w art. 51 ust. 4 p.b. zastępuje pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak jej uchylenia oznaczający, że pozostaje ona w obrocie prawnym i wywiera z tego względu właściwe sobie skutki prawne, mając na uwadze podstawowe założenia postępowania administracyjnego kształtujące sposób załatwienia sprawy administracyjnej, stanowi procesową przeszkodę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, której rozstrzygnięcie pokrywa się z pozwoleniem na budowę. Nie mogą bowiem w obrocie prawnym funkcjonować równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., II OSK 1/22; wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., II OSK 2850/18; wyrok NSA z 20 października 2018 r., II OSK 2686/16).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zauważa się, że wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzja z 25 lutego 2019 r. ma umożliwić organowi nadzoru budowlanego zakończenie postępowania naprawczego, przez co zastrzeżenia zgłoszone przez autora skargi kasacyjnej względem stanowiska interpretacyjnego przedstawionego przez Sąd I instancji muszą zostać odrzucone. Wykładnia nadana art. 36a ust. 2 p.b. jest spójna, a zarazem zgodna z obowiązującym prawem. Nie można tejże oceny przenieść na argumentację przedstawioną przez skarżących w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ponieważ twierdzenie, że po wydaniu decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego aż do momentu wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b., sporna inwestycja będzie znajdować się w "swoistej próżni prawnej" nakazującej zrównanie jej statusu prawnego z klasyczną "czystą" samowolą budowlaną, dla sanowania której jest przewidziany tryb określony w art. 48 p.b., abstrahuje w całości od przypisanego przez ustawodawcę znaczenia normatywnego rozstrzygnięciom podejmowanym w postępowaniu regulowanym przepisami art. 50-51 p.b.
Zaskarżony wyrok oddalający skargę nie uchybia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 2 p.b. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 oraz art. 12 § 1 k.p.a., ponieważ za nieuzasadniony trzeba traktować zarzut łączący się z uznaniem, że w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie mógł zaaprobować posługiwania się względem spornej inwestycji kategorią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem skarżących, wydając decyzję, o której mowa w art. 36a ust. 2 p.b., organ powinien nie tylko rozważyć przedmiot decyzji nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego i jej ostateczny charakter, ale również z treści tego przepisu ma wynikać konstatacja, że obowiązkiem organu jest weryfikacja okoliczności wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W tym zakresie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, na organie administracji architektoniczno-budowlanej miałby ciążyć obowiązek dokonania "autonomicznych" ustaleń koniecznych elementów stanu faktycznego i prawnego związanych z kwalifikowaniem konkretnych robót budowlanych jako istotnego odstępstwa. Tak sformułowanego wniosku Naczelny Sąd Administracyjny podzielić jednakże nie może, ponieważ na gruncie art. 36a ust. 2 p.b. ustawodawca przesłanką uchylenia decyzji uczynił wydanie przez organ nadzoru budowanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. a nie stan istotnego odstąpienia przez inwestora od ustaleń i warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę. Zaistnienie tegoż stanu wchodzi ponadto w zakres zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., przy czym nie może budzić wątpliwości stanowisko, że mieści się on w obszarze właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 p.b.).
Jeżeli jedynym warunkiem podjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to nie sposób jest przyjąć, by organ administracji architektoniczno-budowlanej sposób konkretyzacji przypisanej mu kompetencji zobowiązany był odnieść do obowiązku samodzielnego dokonania ustaleń odpowiadających zakresowi ustaleń przyjmowanych we wskazanej decyzji organu nadzoru budowlanego. Takie działanie w istocie prowadziłoby do niedopuszczalnego badania, czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem, co z oczywistych powodów należy wykluczyć (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2022 r., II OSK 3350/19; wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 2161/16). Na gruncie prawa administracyjnego procesowego nie podlega wątpliwości zasada związania ostatecznym aktem administracyjnym i skutkami prawnymi przez niego wywoływanymi (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 78 i n.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zamieszczone zostały szczegółowe rozważania dotyczące przyczyn, z powodu których zakwalifikowanie wykonanych przez skarżących robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] nie może być traktowane jako dowód dopuszczenia się przez skarżących jako inwestorów istotnego odstępstwa. Skarżący, odwołując się do wniosków wyprowadzonych z powyższej analizy, pomijają jednak, że w kontrolowanej sprawie ze względu na jej granice wyznaczone sprawą administracyjną załatwioną decyzją z 25 lutego 2019 r. Sąd I instancji nie mógł zaznaczonej materii objąć swoimi rozważaniami, w konsekwencji czego zaskarżonemu wyrokowi nie można przypisać wadliwości wynikającej z pominięcia przez Sąd zarzucanego decyzji PINB z 25 maja 2018 r. naruszenia prawa. Należy przypomnieć, że ustalenia merytoryczne zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. mogą zostać podważone jedynie w razie skutecznego uruchomienia jednego z przewidzianych w k.p.a. postępowań nadzwyczajnych i wydania w jego toku decyzji prowadzącej do wzruszenia (stwierdzenia nieważności) decyzji, której przypisywana jest przez stronę wada prawna (art. 16 § 1 k.p.a.).
Jakkolwiek z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zasadzie trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej skarżący przypisują nieco odmienne znaczenie, uznając "prymarny" charakter reguły pieczy nad słusznym, obiektywnym interesem strony postępowania, tym niemniej brak jest podstaw do takiego postrzegania tejże zasady ogólnej. Strona postępowania ma prawo oczekiwać, że jej sytuacja prawna nie zostanie ukształtowana przez organ państwa w sposób dowolny, jednakże zasady, na jakich to uprawnienie jest w postępowaniu administracyjnym realizowane, wyznaczają przepisy obowiązującego prawa, określając tak granice czasowe, jak i treściowe powyższego żądania. Prawo strony do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia jej sprawy nie oznacza prawa do formułowania zarzutów z pominięciem ram prawnych, które zawężają dopuszczalność dowolnego podważania decyzji ostatecznej (prawomocnej). Ochrona trwałości takiej decyzji powinna być rozumiana w szerszym kontekście, sprowadzając przysługujący jej status do traktowania sprawy nią rozstrzygniętej jako zakończonej definitywnie, wraz z odebraniem wszelkiej z nią polemice skuteczności.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.