II OSK 3347/19

II OSK 3347/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1795/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-07
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84 § 1, 80, 84 § 85 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184, 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Teatru [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1795/18 w sprawie ze skargi Teatru [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prace konserwatorskie oraz odmowy pozwolenia na określone działania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Teatru [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1795/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Teatru [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na prace konserwatorskie przy 180 krzesłach oryginalnej widowni sceny im. [...] Teatru w [...] przy pl. [...] w W. oraz odmowy pozwolenia na działania polegające na trwałym pozostawieniu tymczasowych, współczesnych foteli na widowni sceny, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Teatr [...], zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ drugiego stopnia nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości dostosowania foteli widowni do wymogów ochrony przeciwpożarowej bez istotnego uszczerbku dla ich wartości zabytkowej, z uwagi na to, że pracownicy organu drugiego stopnia dysponują odpowiednią wiedzą fachową w tym zakresie (podczas gdy w kompetencji organu pierwszego i drugiego stopnia nie leżą sprawy ochrony przeciwpożarowej) w sytuacji, w której w aktach sprawy brak jest dowodów na posiadanie przez osoby zajmujące się tą sprawą odpowiednich kwalifikacji w zakresie ochrony przeciwpożarowej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ drugiego stopnia w toku postępowania administracyjnego wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci braku dopuszczenia oraz przeprowadzenia opinii biegłych z zakresu renowacji i konserwacji zabytków oraz ochrony przeciwpożarowej na okoliczność wskazania, czy istnieje techniczna możliwość dostosowania foteli do wymogów ochrony przeciwpożarowej (podczas gdy w kompetencji organu pierwszego i drugiego stopnia nie leżą sprawy ochrony przeciwpożarowej] oraz ich ponowne zamontowanie do podłoża bez uszczerbku dla ich wartości zabytkowej (bez zniszczeń), a jeżeli byłyby uszczerbki na zabytku to w jakiej skali, albowiem zdaniem skarżącego, przykręcanie odrestaurowanych foteli do podłoża za pomocą śrub i gwoździ spowoduje ponowne zniszczenie oraz naruszenie zabytkowych foteli;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ drugiego stopnia w toku postępowania administracyjnego wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci braku dokonania oględzin sceny im. [...] zlokalizowanej w [...] w W., co skutkowało przyjęciem, że istnieje możliwość przytwierdzenia do podłoża tej sceny mniejszej niż pierwotna liczby foteli, przy zachowaniu jej zabytkowego charakteru, podczas gdy taka korelacja nie jest możliwa;
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 4 pkt 2-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której brak jest możliwości przytwierdzenia odrestaurowanych foteli na stałe do podłoża bez uszczerbku wartości zabytków oraz ich częściowego zniszczenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu polegałoby na zapobieżeniu uszczerbkom odrestaurowanych foteli oraz spadku ich wartości przy ich montażu do podłoża, które można byłoby osiągnąć uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszego i drugiego stopnia.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie zachodzi potrzeba uzyskania wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz renowacji i konserwacji zabytków, która odpowiedziałaby na pytanie, czy istnieje techniczna możliwość przymocowania na trwałe do podłoża zabytkowych foteli w taki sposób, który nie powodowałby utraty wartości przez historyczne fotele oraz ich uszkodzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ekspertyzy, jakie przedłożył do akt postępowania, świadczą o tym, że nie ma możliwości zachowania pierwotnej funkcji zabytkowych foteli w ich historycznym położeniu. W aktach sprawy brak jest innych ekspertyz, z których Sąd pierwszej instancji mógłby wywieść, że odrestaurowanie zabytkowych foteli i ich następcze trwałe przymocowanie obejdzie się bez szkody na zabytku.
W piśmie z [...] października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna, częściowo powielająca zarzuty podniesione już przed Sądem wojewódzkim, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organy ustaliły, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...] września 2013 r. pozwolił Teatrowi [...] na ustawienie tymczasowej widowni Dużej Sceny w Teatrze [...] w [...], zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją, z terminem ważności pozwolenia (demontażu tymczasowej widowni) do [...] grudnia 2016 r. W orzeczeniu tym wskazano, że ponowny montaż widowni, po wykonaniu konserwacji jej elementów, wymagać będzie uzyskania odrębnego pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków.
We wniosku z [...] października 2017 r., zmienionym i uzupełnionym [...] października 2017 r., Teatr zwrócił się o wydanie pozwolenia na zmianę statusu tymczasowej widowni na widownię stałą oraz na odrestaurowanie 180 ze 332 foteli z podłokietnikami i pozwolenie na zwrócenie Zarządowi [...] sp. z o.o. pozostałej części tzw. oryginalnej widowni, tj. 152 foteli wyściełanych z podłokietnikami, 36 foteli wyściełanych bez podłokietników i 241 foteli wyściełanych w postaci ław zespolonych. Do wniosku dołączono m.in. plan rozmieszczenia 180 oryginalnych foteli wyścielanych, sporządzony [...] października 2017 r. oraz zestawienie ilościowe foteli widowni Teatru [...] z [...] sierpnia 2013 r. We wniosku podano, że obecnie zamontowana widownia spełnia wymogi PPOŻ, a także założenia widowni funkcjonalnej, estetycznej, wygodnej i bezpiecznej dla widzów, jej kolorystyka i wygląd wpisuje się w zabytkowy charakter Sceny. Natomiast odrestaurowane fotele Teatr planuje ustawić w reprezentacyjnych częściach Teatru, w tym w Dużym Foyer Sceny.
Planowane prace konserwatorskie mają polegać na naprawie i uzupełnieniu ubytków elementów drewnianych z wykończeniem w kolorze białym (zgodnie z oryginalnym rozwiązaniem), a prace tapicerskie obejmą wymianę wypełnienia i dzianiny meblowej na nową, w kolorze czerwonym (również zgodnie z oryginalnym rozwiązaniem), ale spełniającą aktualne wymogi ochrony przeciwpożarowej.
W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został dokładnie ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej, dotyczących zarówno ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i gwarancji procesowych strony.
Na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny (art. 85 § 1 k.p.a.).
Przywołane przepisy wskazują, że dowodami w postępowaniu administracyjnymi mogą być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a także, że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1336/18, LEX nr 3216052). Ponadto, zarówno powołanie biegłego, jak i przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84 § 1 i 85 § 1 k.p.a. wyraz "może"). Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1076/19, LEX nr 3404440).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organy dysponowały wyczerpującym materiałem dowodowym, który w sposób szczegółowy został przez nie przeanalizowany. Dołączone do akt ekspertyzy czy program prac konserwatorskich (sporządzony przez osoby posiadające wiedzę fachową w tym zakresie), jak również dokumentacja fotograficzna słusznie zostały uznane za wystarczające dla oceny stanu faktycznego sprawy. Wobec tego organy nie były zobowiązane do skorzystania z możliwości (fakultatywnego) rozszerzenia materiału dowodowego o opinię biegłych z zakresu renowacji i konserwacji zabytków oraz ochrony przeciwpożarowej, czy dokonania oględzin sceny w Teatrze, jak chce tego skarżący kasacyjnie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, co następuje.
W niniejszej sprawie wniosek, który zainicjował postępowanie zakończone decyzją wydaną na podstawie m.in. art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczył wydania pozwolenia na zmianę statusu widowni tymczasowej na stałą i odrestaurowanie 180 foteli. Związany takim żądaniem strony, organ pierwszej instancji zgodził się na odrestaurowanie ww. foteli zgodnie z programem prac konserwatorskich z [...] października 2017 r. oraz odmówił zgody na pozostawienie widowni tymczasowej. Skoro wystrój i wyposażenie architektoniczne Teatru zostało wpisane do rejestru zabytków (decyzja z [...] lutego 2007 r.) jako w przykład architektury wnętrz utrzymanej w historyzująco-eklektycznej konwencji, nazywanej stalinowskim empire, to należy je zachować w niezmienionej formie, by utrzymać jego walory zabytkowe – świadectwo minionej epoki, socrealizmu. Zatem ww. decyzja z 2007 r. o wpisie [...] wraz ze stałym wyposażeniem i wystrojem architektonicznym do rejestru zabytków przesądziła także o zabytkowym charakterze Teatru. Niewątpliwie, opieka nad zabytkiem należy do jego dysponenta – właściciela lub posiadacza. W związku z tym, prawidłowo organy konserwatorskie odmówiły pozostawienia współczesnych foteli na widowni Teatru.
Natomiast inną kwestią, następczą wobec powyższego, i w związku z tym nadal otwartą, pozostaje to, w jaki sposób należy odrestaurować fotele, jak je rozmieścić na widowni by spełnione zostały warunki dotyczące bezpieczeństwa i ochrony przeciwpożarowej. Rozwiązanie w tym zakresie powinno zostać przygotowane przez Teatr, a dopiero potem ocenione przez właściwy organ. Rację miał organ odwoławczy twierdząc, że możliwe jest trwałe zamontowanie do podłoża historycznych foteli w sposób, który spełniałby wymogi ochrony przeciwpożarowej i inne przepisy zapewniające bezpieczeństwo, nawet jeśli wiązałoby się to z koniecznością zmniejszenia liczby siedzisk na widowni w celu zapewnienia odpowiedniej szerokości przejść między rzędami siedzeń. Nie ulega zatem wątpliwości, że odrestaurowanie foteli i dostosowanie ich do wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego jest możliwe i celowe z punktu widzenia ochrony zabytku. Do jego dysponenta należy, by te wymogi zostały zachowane.
Podkreślić również należy, że kwestia dużych nakładów finansowych czy fakt, że fotele obecnie zamontowane są bardziej wygodne dla widzów Teatru, nie mogą stanowić przesłanki rezygnacji z utrzymania wartości zabytkowej obiektu, o której przesądzono w decyzji z [...] lutego 2007 r. Widownia tymczasowa, której utrzymania domaga się skarżący kasacyjnie, nie nawiązuje formą do oryginalnych siedzisk, a jej pozostawienie spowodowałoby utratę oryginalnego elementu wyposażenia teatru, stanowiącego kompozycyjną i strukturalną całość z wystrojem Dużej Sceny. W efekcie, wnętrze ww. sali utraciłoby na stałe swoje walory zabytkowe.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.