II OSK 1795/20

II OSK 1795/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 848/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 35 ust. 4
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 848/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2019 r. znak: DOA.7110.392.2018.MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2019 r., znak: DOA.7110.392.2018.MMS; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 848/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 7 lutego 2013 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek A. H. i D. S. z 1 lutego 2013 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze oraz garażem podziemnym, wraz z instalacjami wewnętrznymi, elementami małej architektury (np. murami oporowymi, ogrodzeniem itp.), miejscami postojowymi naziemnymi oraz zjazdem z drogi wewnętrznej wraz z przyłączem kanalizacji ogólnospławnej, na dz. nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]., K.. Dnia 12 kwietnia 2013 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
Decyzją z 5 lipca 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził po wszczęciu postępowania z urzędu nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r.
Organ przytoczył art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 1623, ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", na podstawie którego weryfikowaną decyzją Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Organ podkreślił, że Prezydent sprawdził kolejno zachowanie wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a dokonana ocena była prawidłowa, poza jednym wyjątkiem. Wojewoda [...] ocenił, że niewłaściwie zbadano projekt budowlany w kwestii związanej ze spełnieniem wymogów zawartych w § 60 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie. Podkreślił, że projektowana zabudowa nie powinna ograniczać spełnienia odpowiednich wymogów nasłonecznienia określonych w § 60 rozporządzenia. W ocenie organu pierwszej instancji, "Analiza przesłaniania oraz dostępu światła dziennego do budynków" z lipca 2010 r (dołączona z przedłożonym do zatwierdzenia projektem budowlanym) była wadliwa. Organ podniósł, że nie można było stwierdzić, by wszystkie mieszkania budynku wielorodzinnego os. [...] miały zapewniony odpowiedni czas naświetlenia słonecznego. Wskazał, że Prezydent Miasta [...] w ogóle nie odniósł się w swojej decyzji do kwestii zacienienia, nie zajmując się dokumentacją projektową, która była w powyższym zakresie niewystarczająca. Wojewoda [...] stwierdził, że działanie Prezydenta w zakresie braku zbadania problematyki zacienienia istniejących budynków przez budynek nowopowstały oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej mającym istotny wpływ na wynik postępowania (art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.). Podniesiono również, że podjęte przez Prezydenta w toku postępowania czynności dowodowe w sposób oczywisty były niewystarczające do należytego zbadania przedmiotowej sprawy i wydania weryfikowanej decyzji.
Decyzją z 1 marca 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z 5 lipca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 kwietnia 2013 r. GINB stwierdził naruszenie § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie, oceniając jednocześnie, że wskazane naruszenie nie miało charakteru rażącego. Nie podzielił argumentacji Wojewody, by decyzja z 12 kwietnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niewłaściwe zbadanie projektu budowlanego w kwestii związanej ze spełnieniem wymogów zawartych w § 60 ww. rozporządzenia. Wykazano, że błędnym jest twierdzenie, jakoby Prezydent naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie "problematyki zacienienia istniejących budynków przez budynek nowopowstały". Organ drugiej instancji wskazał również, że decyzja 12 kwietnia 2013 r. nie uchybiała pozostałym przesłankom, powodującym nieważność decyzji, wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 12 kwietnia 2013 r. nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 11 października 2007 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadnie organ stwierdził, że odejmując od wysokości wyższej części projektowanego budynku, tj. 29,82 m, wysokość na której znajduje się poziom dolnej krawędzi najniżej położonego okna budynku os. [...], tj. 1,72 m, to wysokość przesłaniania wynosi 28,1 m. Natomiast odejmując od wysokości niższej części projektowanego budynku, tj. 18,59 m, wysokość na której znajduje się poziom dolnej krawędzi najniżej położonego okna budynku os. [...], tj. 1,72 m, to wysokość przesłaniania wynosi 16,87 m. Z powyższego wynika zatem, że zarówno odległość niższej, jak i wyższej części projektowanego budynku od budynku os. [...] jest mniejsza niż wysokość przesłaniania wyznaczona na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. o około 2,1 m w przypadku wyższej części budynku oraz o 2,19 m w przypadku niższej części projektowanego budynku. Tym samym w analizowanym przypadku faktycznie doszło do naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, zasadnie jednak organ odwoławczy uznał, że wskazane naruszenie nie ma charakteru "rażącego". Zdaniem Sądu nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie skutki takie byłyby spowodowane nieznacznym przekroczeniem wysokości przesłaniania (tj. o ok. 2,1 m oraz 2,19 m). W ocenie Sądu, w analizowanym przypadku nie doszło również do naruszenia § 60 ww. rozporządzenia. Ze znajdującej się w aktach sprawy części graficznej analizy przesłaniania oraz dostępu światła dziennego do budynków, wynika, że projektowany budynek zacienia budynek wielorodzinny os. [...] "od godz. 16:15 do godz.17:00, warunek co najmniej 3 godz. nasłonecznienia w dniach równonocy w godz. 7-17 spełniony" (Analiza przesłaniania oraz dostępu światła dziennego do budynków). Tym samym nie powoduje to niezgodnego z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. ograniczenia dostępu do światła dziennego dla budynku wielorodzinnego os. [...].
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnie uznał GINB, iż okoliczność, że z "Analizy przesłaniania oraz dostępu światła dziennego do budynków" wynika, że budynek wielorodzinny os. [...] z racji swojego kształtu, usytuowania nie miał zapewnionego dostępu do światła dziennego zgodnego z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. już przed zaprojektowaniem spornej inwestycji, nie nakładała na organ pierwszej instancji wskazanego przez organ wojewódzki obowiązku "zbadania problematyki zacienienia istniejących budynków przez budynek nowopowstały, a zwłaszcza czy nowa budowa nie doprowadzi do niedopuszczalnego (niezgodnego z przepisami) zacieniania mieszkań w północno-zachodniej części budynku wielorodzinnego os. [...]". Jak zostało bowiem wskazane, inwestycja w swoim projektowanym kształcie powoduje zacienienie jedynie fragmentu budynku wielorodzinnego os. [...] i to wyłącznie od godz. 16.15 do godz.17:00.
Zdaniem Sądu, nie można twierdzić, że w postępowaniu naruszono art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie "problematyki zacienienia istniejących budynków przez budynek nowopowstały". W aktach sprawy znajduje się analiza zgłoszonych uwag z 22 lipca 2016 r. sporządzona przez mgr inż. arch. A. K., z której wynika, że "jak wykazano na załącznikach graficznych, w czasie zimowym, w dniu równonocy przypadającym na 21 marca, projektowany budynek zacienia wspomniane pomieszczenia dopiero po godzinie 17:00. O godzinie 17:00 światło słoneczne pada jeszcze na analizowane okna, a zatem mieszkania zlokalizowane w północno-zachodnim narożniku budynku nr [...] będą miały zapewniony dostęp do światła słonecznego od godziny 13:55 do godz. 17:00, czyli przez co najmniej trzy godziny. Z kolei w czasie letnim, w dniu równonocy przypadającym na 21 września projektowany budynek zacienia przedmiotowe mieszkania dopiero w godzinach wieczornych. Analizowane okna o godz. 17:00 mają pełny dostęp światła słonecznego, a zatem w świetle obowiązujących przepisów dniu 21 września projektowany budynek nie zacienia istniejącego budynku nr [...]".
Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy opinii "[...]" z 8 maja 2017 r., sporządzonej przez mgr inż. arch. A. K., wynika, że "do godz. 15:00 mieszkania zlokalizowane w północno-zachodnim narożniku budynku nr [...] są zacienione przez elementy tego budynku (przez wysuniętą w kierunku zachodnim część budynku nr [...] oraz przez loggie). Niezależnie od projektowanego na dz. nr [...] budynku, istniejące mieszkania są nasłonecznione dopiero od godziny 15:00, a zatem długość obecnego czasu nasłonecznienia tych mieszkań w dniach równonocy (21 marca) to 2 godziny. Pomimo cienia rzucanego przez projektowany budynek, rozpatrywane mieszkania będą miały zapewniony dostęp światła słonecznego od godz. 15:00 do godz. 17:00, przy czym o godzinie 15:00 do godz. 16:00 będzie się to odbywać jak dotychczas. Dopiero od godz. 16:00 do godz. 17:00 cień projektowanego budynku ograniczy ilość światła słonecznego wpadającego do rozpatrywanych mieszkań w bud. nr [...] (zmniejszy się powierzchnia okien znajdująca się w słońcu), ale pomimo tego obecny czas nasłonecznienia tych mieszkań nie zostanie skrócony. Tym samym jak wykazano w analizie sporządzonej przez mgr inż. arch. E. D., projektowany budynek nie zmniejszy długości obecnego czasu nasłonecznienia istniejących mieszkań w bud. nr [...]". Dodatkowo, ze sporządzonej przez pracownika Urzędu Miasta [...] Pana [...] [...] analizy z 31 września 2016 r. wynika, że istniejący budynek os. [...] nie posiada prawidłowego nasłonecznienia w stanie aktualnie istniejącym.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r., nr 733/2013, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegającym na niewystarczająco wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niedostatecznym rozważeniu spełnienia przez projekt budowlany wymogów zgodności z przepisami art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 kwietnia 2013r. nie narusza § 60 rozporządzenia, zgodnie z którym pomieszczenie przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godz. 8:00 do 16:00, natomiast pokoje mieszkalne – w godzinach 7:00 do 17:0, podczas gdy z dołączonej do akt sprawy wynika, że w dniu 21 marca, w stosunku do istniejących mieszkań jednopokojowych czas nasłonecznienia wynosi 2 godziny, co stanowi naruszenie prawa.
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w wyniku błędnego ustalenia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 12 kwietnia 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem wymagań w przedmiocie rodzaju inwestycji, nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do powierzchni działki o nr. ew. [...], udziału powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem art. § 13 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji;
- art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia opierającego się na ustaleniach organu z pominięciem elementów umożliwiających rekonstrukcję rozstrzygnięcia oraz zaniechanie badania czy organ dokonując ustaleń faktycznych nie dopuścił się naruszenia przepisów, co stanowi naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zawiera usprawiedliwione zarzuty. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 ust. 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że decyzja GINB z 1 marca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwiema odrębnymi skargami. W rozpatrywanej sprawie skargę złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w K., natomiast w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 847/19 skarga na tę samą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K.. Ze znajdującej się w aktach sądowych sprawy niniejszej odpowiedzi GINB na skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. wynika, że akta sprawy zostały przekazane do WSA w Warszawie wraz z pismem GINB z 23 kwietnia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję GINB z 1 marca 2019 r. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na ww. decyzję GINB z 1 marca 2019 r. Po uprawomocnieniu się orzeczenia, akta sprawy zostały zwrócone do organu. W aktach sprawy niniejszej brakuje części akt dotyczących kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. W szczególności brak w nich dokumentacji projektowej, w tym projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy oraz stanowiącej część dokumentacji projektowej analizy przesłaniania oraz dostępu do światła dziennego do budynków. Ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji wskazujące, że odległość niższej, jak i wyższej części projektowanego budynku od budynku os. [...] jest mniejsza niż wysokość przesłaniania wyznaczona na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.), a zatem doszło do niekwalifikowanego naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a także przyjęcie, iż zasięg i okres zacienienia przez projektowany budynek budynku wielorodzinnego os. [...] nie powoduje niezgodnego z § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ograniczenia dostępu do światła dziennego dla budynku wielorodzinnego os. [...], a budynek wielorodzinny os. [...] z racji swego kształtu, usytuowania jeszcze przed realizacją inwestycji nie miał zapewnionego dostępu do światła dziennego zgodnie z § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, którymi dysponował Sąd pierwszej instancji, natomiast stanowią wyłącznie powtórzenie ustaleń poczynionych przez orzekający w sprawie organ nadzoru. W konsekwencji należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał rzeczywistej weryfikacji legalności decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pod kątem oceny kontrolnej występowania bądź nie w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 kwietnia 2013 r. kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 k.p.a. Kontrola legalności zaskarżonej w sprawie decyzji miała zatem wyłącznie charakter pozorny, a nie realny, zgodny z wymogami, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r, poz. 137, ze zm.).
Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. Specyfiką postępowania nieważnościowego jest nieprowadzenie co do zasady postępowania wyjaśniającego, ale dokonanie oceny, czy nie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego zastosowanie do ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego. Ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego może być też jego zastosowanie do stanu faktycznego w przepisie tym niewskazanego. Ustalenie, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi faktycznemu wskazanemu w normie prawa materialnego wymaga ponownej oceny materiału dowodowego, a czasami nawet przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie natomiast, że bezwzględnie obowiązuje zakaz prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprzeczne z zasadami ogólnymi, w tym zasadą prawdy obiektywnej i zasadą ogólną praworządności, przy poszanowaniu zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych. Ochrona trwałości decyzji jest wyznaczona granicą zgodności z prawem decyzji - art. 16 § 1 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 571/18). W kontekście istoty sprawy wymaga podkreślenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności bez wątpienia opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, ale rzeczą organu w tym postępowaniu jest dokonanie kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego.
Uwzględniając powyżej opisaną specyfikę postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w ramach postępowania nadzorczego w trybie nieważnościowym, przyjąć należało, że ocena istnienia bądź nie kwalifikowanej wady materialnoprawnej w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. wymagała zarówno szerszej analizy stanu faktycznego sprawy niż poczyniona przez organ odwoławczy, jak i uzupełnienia materiału dowodowego akt sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]. Uwzględniając stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, gdyż organ niewłaściwie zbadał projekt budowlany w kwestii związanej ze spełnieniem wymogów zawartych w § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., co wyrażało się w braku zbadaniu problematyki zacienienia istniejących budynków przez budynek nowopowstały, a zwłaszcza, czy nowa budowa nie doprowadzi do niedopuszczalnego zacienienia mieszkań w północno – zachodniej części budynku os. [...], jednozdaniowa podsumowująca wyniki analizy przesłaniania oraz dostępu światła dziennego do budynków konkluzja GINB, że w analizowanym przypadku nie doszło do naruszenia § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., stanowi naruszenie wymogów prowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego wskazanych w zarzucie kasacyjnym. Zadaniem organu nadzoru w postępowaniu nieważnościowym jest nie tylko przywołanie wniosków opinii specjalistycznej, ale również wyjaśnienie, dlaczego stały się one podstawą rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, a takich ocen w zaskarżonej decyzji brakuje. Uwzględnić należy przy tym, że twierdzenia analizy, w oparciu o którą GINB przyjął konkluzywne dla rozstrzygnięcia sprawy wnioski, miały zdecydowanie bardziej rozbudowany charakter, przy czym z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że analiza ta nie jest opracowaniem wolnym od wad, do czego GINB w ogóle się nie odniósł.
Kontrolowana decyzja GINB w zakresie weryfikacji problematyki zacienienia projektowaną inwestycją budynku sąsiadującego nie odpowiada wymogom określonym w k.p.a. Już z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB wynika zresztą, że na tle pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów, m.in. sporządzonej przez pracownika Urzędu Miasta [...] analizy z dnia 31 września 2016 r., okoliczność, czy budynek os. [...] w związku z realizacją inwestycji posiada bądź nie prawidłowe nasłonecznienie w stanie istniejącym, nie została wyjaśniona w sposób, który pozwalałby na sformułowanie oceny, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. nie była dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Z oceny dowodów przez GINB płyną sprzeczne wnioski: z jednej strony na podstawie analizy przesłaniania oraz dostępu do światła dziennego budynków GINB przyjął, że inwestycja "nie powoduje niezgodnego z § 60 rozporządzenia ograniczenia dostępu do światła dziennego dla budynku wielorodzinnego os.[...]", a z drugiej że: "również ze sporządzonej przez pracownika Urzędu Miasta [...] Pana [...] [...] analizy z 31 września 2016 r. wynika, że istniejący budynek os. [...] nie posiada prawidłowego nasłonecznienia w stanie istniejącym". Do istotnych dowodów w sprawie, jak np. opinii [...] z 8 maja 2017 r., GINB odnosi się jedynie na marginesie, a zatem poza nurtem głównych rozważań okoliczności mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy. Zarówno GINB, jak i Sąd pierwszej instancji zignorowały ustalenia materiału dowodowego sprawy wskazujące na ograniczenie ilości światła słonecznego wpadającego do wybranych mieszkań w budynku Wspólnoty poniżej normatywnego wzorca z § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdza się, że już sama analiza przesłaniania oraz dostępu do światła dziennego budynków, na której GINB oparł swoje rozstrzygnięcie w sprawie, jest wadliwa z tego powodu, że prawidłowo sporządzona powinna być dokonywana na każdy z dni równonocy odrębnie, a ponadto nie zawierała informacji o dacie, dla której prowadzone były zawarte tam wyliczenia.
Wymaga odnotowania, że nie można zgodzić się z argumentacją organu oraz Sądu, iż organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zbadania problematyki zacienienia istniejących budynków przez nowopowstały budynek, zwłaszcza, czy nowa budowa nie doprowadzi do niedopuszczalnego zacienienia mieszkań w części północno zachodniej budynku os. [...] w sytuacji, gdy budynek os. [...] z racji kształtu i usytuowania przed zaprojektowaniem spornej inwestycji nie miał zapewnionego dostępu do światła dziennego zgodnie z § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie można zatem przyjąć za prawidłową ocenę, że skoro budynek wielorodzinny nie miał zapewnionego dostępu słonecznego zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r., to nie można przyjąć, aby zaprojektowanie spornej inwestycji mogło spowodować naruszenie tych warunków. Z zasady określonej w art. 7 k.p.a. wynika wskazany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy.
Zauważyć należy, że postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. Fragmentaryczna część akt administracyjnych sprawy wznowieniowej została dołączona do akt sprawy niniejszej. Prezydent Miasta [...] wstrzymując wykonanie decyzji z dnia 12 kwietnia 2013 r. stwierdził, że do dnia wydania postanowienia nie otrzymał od inwestora wystarczającego materiału dowodowego wskazującego spełnienie przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a wątpliwości organu co do prawidłowego nasłonecznienia mieszkań w budynku nr [...] os. [...] zostały poparte informacją fotograficzną pozyskaną z portalu [...]. Ponadto przy użyciu programu "[...]" w tamtejszym organie wykonano analizę, na podstawie której stwierdzono, że istniejący budynek zlokalizowany na os. [...] nie posiada prawidłowego nasłonecznienia w stanie obecnym, a projektowany w sąsiedztwie budynek spowoduje dodatkowe ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w godzinach 7.00 - 17.00. W toku postępowania wznowieniowego inwestor przedłożył do akt sprawy analizę zgłoszonych uwag, w skład której wchodzi również analiza nasłonecznienia.
Z powyższego wynika, że znajdująca się w aktach sprawy fragmentaryczna dokumentacja sprawy wznowieniowej nie zawierała dowodów, które mogą być istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym pozwalających ocenić, czy w sprawie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r, czy też nie. Ocena GINB, że nie możemy mówić o rażącym naruszeniu ww. przepisów Prawa budowlanego i aktów wykonawczych nie jest w świetle zarówno zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i materiału dowodowego, o który akta sprawy powinny zostać uzupełnione, oceną zgodną z wymogami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Aby dokonać w sprawie wyczerpujących ustaleń w przedmiocie rażącego naruszenia przez Prezydenta Miasta [...] warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, potrzebna była całościowa ocena materiału dowodowego sprawy, w tym przedłożonego do akt sprawy wznowieniowej. Dopiero taka ocena pozwalałby organowi odwoławczemu rozważyć, czy materiał dowodowy sprawy daje podstawy do wiążącej oceny naruszenia (stopnia/kwalifikowanego charakteru naruszenia) przepisów Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych, czy też wymaga on uzupełnienia w zakresie umożliwiającym weryfikację prawidłowości zastosowania tych przepisów w stanie faktycznym sprawy. Dokonanie wiążącej oceny tego zagadnienia wymaga wiedzy specjalistycznej. Ocena taka powinna być zatem dokonana na podstawie opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.
Jeżeli zgromadzony w sprawie w postępowaniu głównym materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do oceny kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 k.p.a., orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić dodatkowego postępowanie dowodowe. Zakres i granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym określa art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a., w myśl którego, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Obowiązkiem zatem GINB w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ustalenie, czy wobec istniejących w sprawie wątpliwości i braków materiału dowodowego możliwe jest ich wyjaśnienie oraz jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. z zachowaniem wymogów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze, że ocena rażącego naruszenia prawa dokonana przez organ pierwszej instancji odnosiła się do stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania dowodowego, podczas gdy niesporne w doktrynie pozostaje, że rażące naruszenie przepisów postępowania w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. może mieć miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że organ pierwszej instancji zgromadził i ocenił materiał dowodowy sprawy. Niezbędne jest zatem ustalenie czy w sprawie nie zostały rażąco przepisy naruszone przepisy prawa materialnego, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w [...] zawiera nieprawidłowo sformułowaną podstawę kasacyjną w ramach której z powołaniem się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. prokurator zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi się ona cechować. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy należy powiązać naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Dodatkowo odnotowania wymaga, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. prokurator zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy ten ostatni jest przepisem prawa materialnego zamieszczonym w ustawie procesowej. Przepisami prawa materialnego są również art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Pomimo tego, mając na uwadze, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasem możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i tym samym może być w ten sposób zrealizowany nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek, o którym mowa w art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał tak sformułowany zarzut kasacyjny (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.