II OSK 3338/17

II OSK 3338/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-12-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 212/17 - Wyrok WSA w Krakowie z 2017-04-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art. 29 par. 1, art. 122 par. 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. i E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 212/17 w sprawie ze skargi B. B. i E. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 212/17 oddalił skargę B.B. i E.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem
z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64 a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w związku z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2015 r. nałożył na B.B. i E.B. grzywnę w wysokości 31 463,87 zł w celu przymuszenia, zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wystawionym przez PINB w T.. Organ administracji wezwał zobowiązanych do uiszczenia opłaty w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia przypomniał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., nakazał inwestorom B. i E. B. wykonać rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach 6,05 m x 6,40 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w W.. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1273/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę w przedmiocie nakazu rozbiórki. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru, Budowlanego w T. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Odpis tytułu wykonawczego został zobowiązanym prawidłowo doręczony. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1143/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ administracji wskazał, że mając na względzie cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest spełnienie przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku, organ egzekucyjny stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie organu spośród katalogu środków egzekucyjnych, zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, bowiem w najmniejszym stopniu wpływa na jego prawa
i obowiązki, pozostawiając swobodę w wyborze środków prowadzących do faktycznego wykonania obowiązku. W przypadku zastosowania innych środków egzekucyjnych jest to znacznie ograniczone. Za zastosowaniem grzywny w celu przymuszenia przemawia również fakt, że ustawodawca określając składniki postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie pozostawił dowolności interpretacyjnych, wskazując, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku pomimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia - będzie orzeczone wykonanie zastępcze, co potwierdza, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze.
Rozpatrując zażalenie wniesione przez B.B. i E.B. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 30 790,14 zł, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych niepieniężnego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, a ściślej obowiązku dokonania rozbiórki budynku garażowego o wymiarach 6,05 m x 6,40 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w W.. Zgodnie z art. 119 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków
o charakterze niepieniężnym. Z samej swej istoty grzywna w celu przymuszenia nakładana może być jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonał, w całości lub w części, powinności, do której był zobligowany. Zdaniem organu odwoławczego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazuje, że pomimo doręczenia zobowiązanym upomnienia z dnia [...] kwietnia 2014 r., oraz wystawienia
w dniu [...] kwietnia 2015 r. tytułu wykonawczego nr [...], egzekwowany
w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki pozostaje niewykonany. W związku
z powyższym w myśl art. 121 ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba, że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Grzywna ta nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł,
z zastrzeżeniem, że w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Egzekucja w sprawie dotyczy spełnienia przez B. i E.B. obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego, a ściślej obowiązku rozbiórki budynku garażowego o wymiarach 6,05 m x 6,40 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W.. W sentencji decyzji PINB w T. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wprost zapisano, że podlegający rozbiórce obiekt budowlany to budynek. W przypadku gdy podlegający rozbiórce obiekt jest budynkiem, przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie ma art. 121 § 5 ustawy. Wymiary budynku podlegającego rozbiórce określone zostały w sentencji decyzji, z której wynika obowiązek. W decyzji wskazano, że rozbiórka dotyczy budynku garażowego o wymiarach 6,05 m x 6,40 m. Zatem powierzchnia zabudowy tego budynku wynosi 38,72 m. Taką też wartość powierzchni zabudowy przyjął PINB w T. do obliczenia grzywny nakładanej na B. i E.B.. Organ egzekucyjny posłużył się też prawidłowo określoną ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, którą przyjął z obowiązującego w dniu orzekania przez ten organ Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] sierpnia 2016 r, w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2016 r. Cena ta wynosiła 4 063 zł. Na podstawie tak pozyskanych danych PINB w T. dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia w następujący sposób: 1/5 x 4 063 zł/ m2 x 38,72 m2 = 31 463,87 zł. Organ rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB w T. z dnia [...] listopada 2016 r., wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. Zaś w aktualnym stanie prawnym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2016 r. wynosi 3 976 zł. Przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy podlegającego rozbiórce budynku garażowego i ceny za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, wskazanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w aktualnym komunikacie, obliczenie wysokości grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 ustawy przedstawia się w następujący sposób: 1/5 x 3 976 zł/ m2 x 38,72 m2 = 30 790,14 zł. Z porównania kwoty grzywny nałożonej zaskarżonym postanowieniem - 31 463,87 zł oraz wyliczonej przez organ wartości - 30 790,14 zł wyraźnie wynika, że wyliczona obecnie grzywna jest niższa.
Organ odwoławczy wskazał, że w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Powyższe postanowienie zawiera wymagane zgodnie z art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny
w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny
w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Odnosząc się do kwestii podniesionych w zażaleniu MWINB wyjaśnił, że do wszczęcia postępowania egzekucyjnego dochodzi w sytuacji braku dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a istotą egzekucji jest jej dolegliwość i jak najszybsze doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Zobowiązani w istocie kwestionują ciążący na nich obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji PINB
w T. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Tymczasem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że wynikający z niej obowiązek ciąży na zobowiązanych. Egzekwowany obowiązek rozbiórki wynika z ostatecznej decyzji, którą zobowiązani winni wykonać. W przypadku niewykonania przez zobowiązanych ciążącego na nich obowiązku, organ egzekucyjny zobowiązany jest do stosowania środków egzekucyjnych, do których zalicza się grzywnę w celu przymuszenia. Organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wnieśli B.B. i E.B. zarzucając naruszenie:
1/ art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej grzywny w celu przymuszenia i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, podczas gdy postanowienie organu pierwszej instancji winno być uchylone w całości w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie;
2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez uprzedniego pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy,
a w szczególności wielkości budynku przyjętej do wyliczenia wysokości grzywny
w celu przymuszenia dla realizacji obowiązku rozbiórki i dokonanie nie swobodnej lecz dowolnej oceny dowodów;
3/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego dotyczącego kwestii przyjęcia wielkości powierzchni zabudowy budynku na potrzeby wymiaru wysokości grzywny w celu przymuszenia;
4/ art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie danych do określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Powołanym we stepie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podziela argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, które zostało oparte na prawidłowo ustalonych faktycznych i prawnych przesłankach.
Sąd wyjaśnił, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Podkreślił, że nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej.
W sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą nakazano inwestorom B. i E. B. wykonać rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach 6,05 m x 6,40 m zlokalizowanego na działce nr [...] w W.. Sąd podkreślił, że na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd nie ma kompetencji do ponownego badania prawidłowości decyzji. Z art. 29 § 1 zd. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest prawidłowa. Z tego też względu wszelkie podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące niewłaściwego - ich zdaniem nakazania rozbiórki oraz wymiarów budynku pozostają poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie. Skarżący podczas całego postępowania egzekucyjnego nie kwestionowali wielkości powierzchni budynku. W żadnym ze składanych pism, na żadnym etapie postępowania – także zakończonego decyzją o nakazie rozbiórki, nie podnieśli takich argumentów. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1143/15 oddalił skargę B.B. i E.B. na postanowienie MWINB w K. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu tym zostało jednoznacznie określone, że obowiązek rozbiórki dotyczy budynku garażowego o wymiarach 6,05 m x 6,40 m. Wyrok jest prawomocny.
Zdaniem Sądu organy wydając zaskarżone postanowienie oparły się na dokumentach zebranych w toku całego postępowania i dlatego też kwestionowanie
w skardze wymiarów budynku jest pozbawione jakichkolwiek podstaw i nie daje Sądowi możliwości skontrolowania tego na obecnym etapie postępowania. Celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających
z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji, obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny.
W ocenie Sądu bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że ostateczną decyzją MWINB w K. z dnia [...] lipca 2013 r. skarżący zostali zobowiązani do dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego. Bezspornym pozostaje również, że skarżący pomimo upomnienia nie wykonali nałożonego obowiązku, co zostało stwierdzono na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2014 r. Powyższe okoliczności uzasadniały wydanie przez PINB w T. dniu [...] kwietnia 2015 r. tytułu wykonawczego nr [...]. W ocenie Sądu wystawiony tytuł wykonawczy spełnia wymogi z art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowanego środki egzekucyjnego Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt 12 lit. b ustawy, to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 539/13). Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast
w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia
z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10). Jednocześnie Sąd zaznaczył, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt
I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06).
Zdaniem Sąd organ prawidłowo ocenił, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Ponadto wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 ustawy. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela,
a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na skarżącą obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez skarżących. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 ustawy. Jeśli natomiast chodzi o wysokość ustalonej grzywny to
w ocenie Sądu ustalona ona została w prawidłowej kwocie nieprzekraczającej kwoty określonej w art. 121 § 2 ustawy.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.B. i E.B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1/ art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi, mimo że organ nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób rzetelny i zgodny z zasadami prawidłowego rozumowania, i nie zebrał go w sposób wyczerpujący,
a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez uchylenie się od ustalenia kluczowej dla przedmiotu sprawy kwestii dotyczącej wielkości powierzchni budynku garażowego przyjętej do wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia dla realizacji obowiązku rozbiórki, i dokonanie nie swobodnej lecz dowolnej oceny dowodów;
2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego dotyczącego kwestii przyjęcia wielkości powierzchni zabudowy budynku na potrzeby wymiaru wysokości grzywny w celu przymuszenia;
3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2016 r. poz. 599 ze zm.) poprzez dokonanie niewłaściwej oceny prawidłowości jego zastosowania i błędne przyjęcie danych do określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia
w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł
o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących kasacyjnie podkreślił, że dokonując wymiaru grzywny w celu przymuszenia organy nie dokonały istotnych
w sprawie ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni budynku przyjętej do wymierzenia grzywny, oraz nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na prawidłowość jej wymiaru. W konsekwencji nie sposób jest jednoznacznie stwierdzić czy wysokość wymierzonej grzywny jest prawidłowa.
W celu prawidłowego ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia organy obowiązane są w toku postępowania ustalić w sposób nie budzący wątpliwości powierzchnię zabudowy budynku lub jego części oraz cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. W treści zaskarżonego postanowienia MWINB
w K., jak i w treści poprzedzającego je postanowienia PINB w T. przyjęto powierzchnię zabudowy budynku wynoszącą 38,72 m2 (6,05m x 6,40 m). Wskazano przy tym , że chodzi o budynek garażowy, jednak z treści żadnego
z zaskarżonych postanowień, ani z treści zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w jaki sposób powierzchnia budynku przyjęta do ustalenia wysokości grzywny została ustalona. Organy ograniczyły się jedynie do jej podania. Nie wskazano czy
i kiedy dokonano pomiarów budynku po zewnętrznym obrysie obiektu w celu ustalenia prawidłowej powierzchni zabudowy. Nie powołano się na jakikolwiek dokument czy dokumenty, na podstawie których przyjęto taką a nie inną powierzchnię zabudowy dla określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę
w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji nie może dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obejmuje ustalenie, czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy, jeżeli było to wymagane, doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Badanie, o którym mowa, nie może przekraczać granic wyznaczonych przez art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ocena legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 18 kwietnia 2012 r. nakazującej rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach 6,05 m x 6,40 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w W..
U podstaw sądowej kontroli, znalazło się postanowienie o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Badając zgodność
z prawem tego postanowienia, sąd administracyjny władny jest wyeliminować je
z obrotu prawnego w razie stwierdzenia, że nie odpowiada ono wymaganiom formalnym określonym w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji, bądź ustalona w nim wysokość grzywny jest nieadekwatna do podlegającego wykonaniu obowiązku, nie wypełniając tym samym swojej przymuszającej funkcji.
Z przedstawionych względów zarzuty kasacyjne oparte o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Nie dotyczyły one bowiem tej materii, która podlega ocenie w ramach kontroli postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie formułując takie podstawy zmierzali bowiem do wykazania, że także na Sądzie spoczywała powinność dokonania weryfikacji prawidłowości nałożenia na skarżących obowiązku, co na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego nie mogło mieć miejsca.
Na etapie określania wysokości grzywy w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie był władny podejmować działania ingerujące w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a do tego zmierza argumentacja skarżących kasacyjnie. Wymiary budynku zostały w decyzji ustalone (6,05 m x 6,40 m). W tej sytuacji próbę podważenia tej wartości na etapie wymierzenia grzywny należy uznać za nieskuteczną. Decyzja o nakazie rozbiórki jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, a zatem obowiązki z niej wynikające mogą być egzekwowane. Powyższe czyni nieskutecznym zarzut naruszenia art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając
w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.