II OSK 3333/20

II OSK 3333/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 222/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 222/20 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz E. J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/20, na skutek skargi E. J., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 22 listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z 17 maja 2019 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku frontowego na funkcję usługową – hotel, rozbudowę oraz budowę dwóch kondygnacji podziemnych o funkcji usługowej – gastronomia z zapleczem, na terenie działki nr [...], przy ul. [...] w W.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji dołączony do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projekt budowlany jest sprzeczny z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z 30 czerwca 2017 r., nr [...], w zakresie miejsc parkingowych. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał, że według decyzji o warunkach zabudowy inwestycja obejmowała m.in. budowę podziemnego garażu, którego nie przewidziano w projekcie budowlanym, zastępując go pomieszczeniem o funkcji gastronomicznej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy był także projekt budowlany po zmianach dokonanych w postępowaniu przed organem drugiej instancji. W ocenie tego Sądu umiejscowienie miejsc parkingowych na dziedzińcu obiektu budowlanego, a nie w garażu podziemnym jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy, w której przewidziano budowę garażu podziemnego. Takie rozwiązanie według Sądu pierwszej instancji "budzi bardzo poważne wątpliwości" i "kłóci się (...) z przyjętą w projekcie budowlanym koncepcją funkcjonowania dziedzińca (...) [oraz] jest wysoce (...) [wątpliwe] z punktu widzenia funkcjonalności". Nadto taka zmiana projektu w postępowaniu odwoławczym zdaniem Sądu pierwszej instancji narusza zasadę dwuinstancyjności.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w W., przytoczył następujące podstawy kasacyjne.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zarzucił naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a, "wobec dokonania przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy ze skargi (...) [skarżącej] złożonej na decyzję wydaną w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oceny pod względem zgodności z prawem decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, tj. dokonania przez Sąd oceny co ta decyzja w ocenie Sądu powinna zawierać, w konsekwencji czego Sąd rozpoznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie z przekroczeniem jej granic",
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 16 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a, "polegające na bezzasadnym zakwestionowaniu przez Sąd dokonanej przez organy architektoniczno - budowlane oceny zapisów decyzji WZ i w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy na podstawie błędnie przyjętych przez Sąd ustaleniach faktycznych, tj. że decyzja o warunkach zabudowy nakładała na Inwestora obowiązek realizacji miejsc parkingowych, podczas gdy decyzja w żadnym miejscu nie zawiera takich zapisów, nie nakłada na Inwestora obowiązku ich realizacji i nie określa jej szacunkowej ilości, zaś przyjęta przez Sąd ocena decyzji sprowadza się do dopisywania decyzji treści, których ta nie zawiera, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało błędnym uznaniem, że projekt budowlany jest niezgodny z decyzją WZ, podczas gdy decyzja WZ przyznała Inwestorowi uprawnienie do realizacji inwestycji obejmującej m.in. garaż podziemny i nie określała budowy garażu podziemnego, jako jednego z warunków realizacji inwestycji, podobnie jak nie uzależniała realizacji inwestycji od obowiązku zapewnienia przez Inwestora miejsc parkingowych lub postojowych, a co za tym idzie organ wydający decyzję WZ uznał, że dla przedmiotowej inwestycji nie zachodzi konieczność lokalizowania miejsc parkingowych lub postojowych",
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15 i art. 136 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. "poprzez bezzasadne uchylenie decyzji organu II i I instancji na skutek błędnego uznania, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie zaprojektowania miejsc postojowych jest niedopuszczalne na etapie postępowania przed organem odwoławczym i stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezzasadnym uchyleniem przez Sąd decyzji, która została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i uzupełnieniu projektu w zakresie dopuszczalnym na etapie postępowania (...) [przed] organem II instancji",
4/ art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. "polegające na niewyjaśnieniu przyczyn, z powodu których Sąd uznał za wątpliwe przyjęte przez Inwestora rozwiązanie w zakresie miejsc postojowych na dziedzińcu obiektu wobec ograniczenia się przez Sąd do lakonicznego wskazania, że jest to wysoce wątpliwe z punktu widzenia funkcjonalności tej koncepcji bez wyjaśnienia, co konkretnie w zaprojektowanej koncepcji jest niefunkcjonalne, co w konsekwencji powoduje, że Inwestor nie zna motywów tej negatywnej oceny Sądu w jednej z kluczowych dla sprawy kwestii".
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:
1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 54 pkt 2 lit. c i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany musi być tożsamy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że ustalenia zawarte w projekcie muszą mieścić się w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy, a nie w pełni się z nimi pokrywać, która to błędna wykładnia miała istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowała błędnym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji,:
a) że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy przewiduje dla inwestora uprawnienie realizacji budynku usługowego z garażem podziemnym, to inwestor nie może na jej podstawie ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego bez garażu; zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeżeli inwestor na etapie projektowania nie decyduje się na budowę garażu i w jego miejsce rozciąga przestrzeń gastronomiczną, na której lokalizację w części podziemnej zezwolił organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, to nie można uznać, że projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy,
b) że zaprojektowanie na wezwanie organu administracji architektoniczno-budowlanej miejsc postojowych powoduje niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy; zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaprojektowanie miejsc postojowych na dziedzińcu nie powoduje naruszenia funkcji, parametrów czy cech budowlanych dla realizacji przedmiotowej inwestycji, które zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy w konsekwencji czego taki sposób zagospodarowania terenu mieści się w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym jest z nią zgodny,
2/ art. 55 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może i powinien interpretować decyzję o warunkach zabudowy w sposób rozszerzający i sprowadzający się w istocie do jej modyfikacji, co de facto zrobił Sąd pierwszej instancji; zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ związany jest treścią tej decyzji i nie może uzależniać wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę od spełnienia warunków, których decyzja o warunkach zabudowy na inwestora nie nakłada; powyższe skutkowało – w ocenie skarżącego kasacyjnie – wadliwym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że niezaprojektowanie miejsc parkingowych w części podziemnej budynku powoduje niezgodność projektu budowlanego i decyzji zatwierdzającej ten projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, a w konsekwencji błędnym uznaniem przez Sąd, że decyzje organu pierwszej i drugiej instancji są wadliwe,
3/ art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2, 3 i 4, art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej; zdaniem skarżącego kasacyjnie, inwestor spełnił wszystkie warunki wymagane przez prawo do uzyskania pozwolenia na budowę i - nawet gdyby przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy nakładała obowiązek lokalizacji miejsc postojowych dla inwestycji - na wezwanie Wojewody zaprojektował miejsca postojowe w odpowiedniej liczbie, co powoduje, że Wojewoda Mazowiecki nie miał podstaw do uchylenia decyzji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, a Sąd pierwszej instancji błędnie zakwestionował decyzję organu odwoławczego.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z 18 listopada 2022 r. skarżący kasacyjnie, podtrzymując zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnie, przytoczył dodatkową argumentację na ich poparcie.
W odpowiedzi na ww. pismo skarżącego kasacyjnie skarżąca w piśmie z 18 kwietnia 2023 r. wniosła o pominięcie lub nieuwzględnienie nowych zarzutów i podstaw kasacyjnych zawartych w "Uzupełnieniu skargi oraz Opinii prawnej", jako złożonych po upływnie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu administracji pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powołanych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Niedopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie ustalenia, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy wynika także z art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W razie ustalenia, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ ten nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem, gdy nie zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1, a więc m.in. nie została zachowana zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ administracji może wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Zasadnicze zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie można sprowadzić do pytania, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany ustaleniem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 30 czerwca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy w zakresie, w jakim w tej decyzji wskazano, że opisana w niej inwestycja obejmuje budowę garażu podziemnego.
Związanie decyzją o warunkach zabudowy wynika z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w myśl art. 64 ust. 1 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Powołany art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera postanowień, które wskazywałyby na to, że tylko niektóre postanowienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem także decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z powołanych przepisów wynika zatem zasada związania decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co za tym idzie decyzją o warunkach zabudowy, organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
Związanie, o którym mowa w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obejmuje niewątpliwe wskazaną w decyzji o warunkach zabudowy funkcję obiektu budowlanego. Wymaga to szczególnego podkreślenia w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, do której art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio, a więc z uwzględnieniem specyfiki tej decyzji, różniącej ją od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o warunkach zabudowy w stanie prawnym, który był istotny w rozpoznawanej sprawie, była w większości przypadków wydawana w oparciu o tak zwaną zasadę dobrego sąsiedztwa, która, jak wynikało z ówczesnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegała m.in. na nawiązaniu do istniejącej w sąsiedztwie funkcji zabudowy.
Z uzasadnienia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 30 czerwca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy wynika, że decyzja ta także została wydana m.in. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym wskazać należy, że w decyzji tej kilkakrotnie określono funkcję planowanej inwestycji, jako "hotel", "gastronomia" i "garaż podziemny". Szczególnie wyraźnie wyartykułowano to w punkcie 1.2. powołanej decyzji, w którym wskazano, "(f)unkcja zabudowy i zagospodarowania terenu - zabudowa usługowa w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej z zakresu usług hotelarskich z garażem podziemnym wraz z usługami uzupełniającymi". Z kolei w punkcie 1.3.2. powołanej decyzji wskazano, że planowana inwestycja obejmuje "(b)udowę trzech kondygnacji podziemnych o funkcji garażu podziemnego dla samochodów osobowych oraz o funkcji usługowej z zakresu gastronomii wraz z pomieszczeniami technicznymi związanymi technologicznie i funkcjonalnie wyłącznie z przedmiotową inwestycją".
Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza oczywiście nawiązania jedynie do funkcji zabudowy, ale także do występujących w sąsiedztwie miejsca planowanej inwestycji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Każda ostateczna decyzja administracyjna dopóki nie zostanie zakwestionowana w przewidzianym przez prawo trybie korzysta z domniemania zgodności z prawem. Zachodzi zatem domniemanie, że ustalenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 30 czerwca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy w zakresie, w jakim w tej decyzji wskazano, że opisana w niej inwestycja obejmuje budowę garażu podziemnego wynika z przeprowadzonej przed jej wydaniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przypomnieć należy, że zgodnie z obowiązującym w chwili wydania powołanej decyzji rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczał wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzał na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ ust. 1). Przy czym przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należało rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, a przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ pkt 2 i 3). Istnieje więc domniemanie, że to, iż część planowanej inwestycji ma obejmować garaż i to garaż usytuowany na kondygnacji podziemnej wynikało z ustaleń stanowiących podstawę wydania decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 30 czerwca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy.
W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że projekt budowlany, w którym zamiast podziemnego garażu przewidziano pomieszczenie o funkcji gastronomicznej, jest sprzeczny z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z 30 czerwca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy. Zasadnie też przyjęto, że sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy jest także projekt budowlany, który przewiduje miejsca postojowe nie w podziemnym garażu, lecz na dziedzińcu hotelu. Podkreślić przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż projekt budowlany jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż w projekcie tym nie uwzględniono jednej z funkcji planowanej inwestycji. Stwierdził dosłownie, że powołana decyzja "przewidywała garaż podziemny. Tymczasem zatwierdzony projekt wyeliminował ten garaż zastępując go częścią gastronomiczną", co w ocenie Sądu pierwszej instancji spowodowało, że projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy.
Dalej Sąd pierwszej instancji przedstawił argumentację, według której ustalenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 30 czerwca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy dotyczące podziemnego garażu stanowią ustalenia dotyczące miejsc parkingowych, które w ocenie Sądu pierwszej instancji są obowiązkowym elementem decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną tak kategoryczne stwierdzenie nie znajdowało dostatecznego oparcia w przepisach prawa obowiązujących w chwili podjęcia powołanej decyzji. Zdaniem NSA § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) nie stanowi podstawy wywiedzenia takiego obowiązku. Podobnie zawierający ogólne stwierdzenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej należy wyraźnie podkreślić, że zapewnienie miejsc parkingowych może być ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to przede wszystkim z tego, że jest to cecha zagospodarowania terenu, a więc jedno z kryteriów określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto nie można pomijać, że ustawodawca przypisuje w planowaniu przestrzennym ustaleniu liczby miejsc parkingowych istotne znaczenie. W relewantnym ze względu na czas wydania decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 30 czerwca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy stanie prawnym w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiono, że jednym z obowiązkowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być określenie minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji. Zatem takie ustalenia mogły być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jeżeli zatem w decyzji o warunkach zabudowy ustalono sposób zapewnienia miejsc parkingowych to takie ustalenia są wiążące. Dotyczy to także ustalenia dotyczącego funkcji planowanego obiektu budowlanego jako garażu podziemnego, gdyż jest oczywiste, iż taka funkcja jest związana z parkowaniem samochodów. Reasumując stwierdzić należy, że rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące miejsc parkingowych mają jedynie znaczenie dla wzmocnienia tezy o sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy wynikającej z tego, że zamiast podziemnego garażu w projekcie budowlanym przewidziano pomieszczenia przeznaczone na gastronomię.
W tym miejscu należy zauważyć, że argumentacja Sądu pierwszej instancji dotycząca miejsc parkingowych nie stanowi przejawu wykraczającej poza granice skargi kontroli wykonywania administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji w żadnym miejscu uzasadnienia nie sformułował oceny, co do zgodności z prawem decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 30 czerwca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy. Nie objął jej też rozstrzygnięciem. Wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie podważył powołanej decyzji i jej nie uzupełnił. Stwierdził jedynie oczywisty fakt, że garaż podziemny miał zapewnić miejsca parkingowe. Dosłownie napisał: "Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uznał, że (...) z powodu rozwiązań parkingowych a ściślej nie zapewnienia ich w części podziemnej budynku dokumentacja projektowa jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy".
Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej oraz jej uzupełnienia zawartego w piśmie procesowym z 18 listopada 2022 r. dotyczącej uprawnienia, a nie obowiązku realizacji całej planowanej inwestycji, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, zauważyć należy, że jest niedopuszczalnym uogólnieniem teza, jakoby inwestor był uprawniony pominąć na etapie realizacji inwestycji, niektóre jej części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość odstąpienia od realizacji całego przedsięwzięcia, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, zależy od konkretnej sytuacji. W rozpoznawanej sprawie natomiast nie była dopuszczalna rezygnacja z podziemnego garażu, gdyż - jak już wyżej powiedziano - takie ustalenie było wynikiem określenia funkcji obiektu budowlanego, za którym przemawiało domniemanie zgodności z prawem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej oraz jej uzupełnienia zawartego w piśmie procesowym z 18 listopada 2022 r. w zakresie jakoby nadmiernego ograniczenia prawa własności i naruszenia zasady legalizmu wystarczy wskazać, że z uzasadnienia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 30 czerwca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy wynika, iż skarżący kasacyjnie wnosząc o wydanie tej decyzji sam określił funkcję planowanej inwestycji m.in. jako podziemny garaż. Zatem takie ustalenie jest wynikiem jego woli. Z domniemania zgodności z prawem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że to ustalenie jest także zgodne z prawem, w szczególności jest skutkiem zgodnych z prawem ustaleń faktycznych, co do nawiązania przez planowaną inwestycję do funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących w jej sąsiedztwie. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa była dopuszczalna realizacja w tym samym miejscu inwestycji bez podziemnego garażu lub z innym sposobem zapewnienia miejsc parkingowych to może wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tak określonej inwestycji.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że NSA rozpoznający skargę kasacyjną nie podziela kategorycznych stwierdzeń zawartych w piśmie procesowym z 18 listopada 2022 r. oraz załączonej do niej opinii prawnej, jakoby niedopuszczalne było określanie w decyzji o warunkach zabudowy dokładnej liczby kondygnacji i ich funkcji. Jest to dopuszczalne w szczególności wówczas, gdy takie cechy i parametry zabudowy wynikają z zasady dobrego sąsiedztwa. W rozpoznawanej sprawie zachodzi zaś domniemanie, że ustalenie dotyczące umieszczenia garażu na podziemnej kondygnacji wynikało właśnie z zasady dobrego sąsiedztwa.
Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne zawierające zarzuty dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż ta kwestia nie miała decydującego znaczenia. Sąd pierwszej instancji stwierdza bowiem, że "(p)odstawową sprawą jest to, że skonkretyzowany w ten sposób nowy projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, która garaże na samochody osobowe przewidziała w kondygnacji podziemnej". Podstawą uwzględnienia skargi była zatem przede wszystkim sprzeczność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy wynikająca z tego, że w projekcie budowlanym nie przewidziano podziemnego garażu. Z tego względu podstawy kasacyjne dotyczące zagadnienia naruszenia zasady dwuinstancyjności nie mają istotnego znaczenia. Podobnie jest też z podstawami kasacyjnymi dotyczącymi rzeczywiście nieprecyzyjnego stwierdzenia Sądu pierwszej instancji odnoszącego się do rozwiązania przyjętego w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego, polegającego na wydzieleniu miejsc postojowych na dziedzińcu. Podkreślić należy, że w ocenie NSA trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sprzeczność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy wynika z tego, że w projekcie budowlanym nie przewidziano podziemnego garażu. Sprzeczności tej nie usuwało zatem wyznaczenie miejsc postojowych na dziedzińcu.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą.
-----------------------
SKARGA KASACYJNA