II OSK 3332/19

II OSK 3332/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 85/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-02
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zask. wyrok w części i w tym zakresie oddalono skargę; uchylono zask. wyrok w pkt.2 , w pozost. części oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 3 ust. 1, art. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2017 poz 459
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust.3, art.64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 85/19 w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym w części co do zawartego w § 6 zaskarżonej uchwały punktu 3 lit. a) i w tym zakresie skargę oddala; 2. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku; 3. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 85/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz 152 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1R co do § 6 pkt 3 lit. a) i pkt 6 w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew. [...] oraz wstrzymał wykonanie wyroku w zakresie określonym w punkcie 1 do czasu uprawomocnienia się wyroku a ponadto zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Przedmiotem skargi wniesionej przez K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była uchwała Rady Gminy S. z dnia 20 kwietnia 2018r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego K. (dalej: Plan, Uchwała) w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści Panu symbolem 1R (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew. [...]), co do § 6 pkt 3 lit a) i pkt 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. terenu.
Skarżąca wskazanej wyżej Uchwale zarzuciła:
- naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), poprzez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (dalej: Studium), uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001r.
- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Gminy S. granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżących do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.
Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi wskazał, że skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny bowiem przysługuje jej prawo własności działek nr ew. [...] z obrębu [...] objętej zaskarżonym Planem, a jej interes prawny został naruszony w ten sposób, że prawo własności doznaje ograniczenia, gdyż zaskarżony Plan przewiduje na tym terenie zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych oraz dopuszczenie wyłącznie upraw polowych.
Sąd zaznaczył, że ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.). Upoważnia ona gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustalane jest przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu ( art. 1 ust. 1pkt 1 i 2 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).
W ocenie Sądu, niezasadny był zarzut skarżącej, iż ustalenia uchwały dotyczące działki stanowiącej jej własność zostały wydane z naruszeniem ustaleń Studium.
Sąd wskazał, że w obowiązującym Studium przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. K. z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. K. obszar objęty zaskarżoną uchwałą położony jest zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego w strefie A, obszarze O3, terenie A3. Zgodnie z zapisami Studium w strefie A, tj. w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej na glebach średniej jakości z osadnictwem w przewadze skoncentrowanym, w zakresie gospodarki rolnej należy ukierunkować działania na kontynuacje produkcji rolnej. W zakresie budownictwa i ochrony krajobrazu: działalność inwestycyjną należy kierować przede wszystkim na tereny przeznaczone pod zabudowę w uprzednio sporządzonych planach zagospodarowania przestrzennego, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nowe tereny pod zabudowę wyznaczać w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk, przy drogach wyposażonych w infrastrukturę techniczną, zaniechać lokalizacji obiektów mogących powodować dewastację środowiska. Obszar O3 to obszar rolnictwa ekstensywnego na glebach średniej jakości i słabych z osadnictwem w większości skupionym. Z kolei teren A3 to teren o funkcjach podstawowych w strefie A. Na terenie A3 wprawdzie wprowadza się zabudowę mieszkaniową, usługi użyteczności publicznej oraz obiekty produkcyjne i składowe ale na terenach skoncentrowanej zabudowy; pod zabudowę należy wykorzystywać przede wszystkim tereny przeznaczone pod zabudowę w uprzednio sporządzonych planach zagospodarowania przestrzennego, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nowe tereny przeznaczone pod zabudowę powinny być lokalizowane w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, przy drogach wyposażonych w infrastrukturę techniczną. Obiekty produkcyjne i usługowe mogą być realizowane w powiązaniu z zabudową zagrodową i jednorodzinną pod warunkiem, że nie będą to obiekty uciążliwe.
Analizując załącznik graficzny: kierunki zagospodarowania przestrzennego - Sąd uznał, iż wynika z niego, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą to obszar produkcji rolnej, na który nie są skierowane kierunki rozbudowy jednostek osadniczych. Zatem wprawdzie obowiązujące studium nie przewiduje rozwiązania polegającego na całkowitym zakazie zabudowy, jednakże obszar objęty zaskarżoną uchwałą w obowiązującym studium, to obszar wyłącznie terenów rolnych. Zdaniem Sądu, tym samym brak jest podstaw do uznawania, że zapisy Planu pozostają w sprzeczności z zapisami Studium.
Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że drugi z zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą okazał się zasadny. Uchwała narusza bowiem obowiązujące przepisy prawa, jak również uchwalając zaskarżony akt gmina dopuściła się nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności skarżącej.
Sąd zauważył, że w granicach obszaru objętego planem wyznaczony został teren o przeznaczeniu – R- teren rolniczy (§ 3 uchwały). Cały obszar objęty planem leży w N. Obszarze Chronionego Krajobrazu (§ 4 uchwały). W ustaleniach szczegółowych planu, dotyczących działek skarżącej, w § 6 pkt 3 lit a) zapisano, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R ustala się m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu poprzez zakazanie lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Z kolei w § 6 pkt 6 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R ustalono że dopuszcza się wyłącznie uprawy rolnicze. Zdaniem Sądu, z powyższych uregulowań wynika zatem, że w stosunku do działki skarżącej nr [...] obręb [...] K., zaskarżona uchwała określa przeznaczenie rolne, ograniczone wyłącznie do możliwości rolniczego zagospodarowania terenu jednak związanego tylko z uprawą roślinną (uprawy rolnicze) oraz de facto z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione. A zatem gmina co do zasady ma uprawnienie do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, jednak winna wyjaśnić dlaczego właśnie takim ograniczeniem objęto daną nieruchomość.
W ocenie Sądu ograniczenie prawa własności względem działki skarżącej, która zgodnie z zapisami Planu została przeznaczona pod tereny rolnicze, zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Choć przeznaczenie tego obszaru nie zostało zmienione w stosunku do dotychczasowego faktycznego przeznaczenia, to wyłączono możliwość lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy nawet tej związanej z gospodarką rolną.
Sąd wskazał, że z odpowiedzi na skargę wynika, że Rada Gminy S. postanowiła o pozostawieniu terenu objętego zaskarżoną uchwałą – w tym również działki skarżącej- w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu, gdyż jest to zgodne z polityką przestrzenną gminy S. Organ wyjaśnił przy tym że aktualnie trwają prace nad zmianą obowiązującego studium, w którym przewiduje się zaprojektowanie kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wskazanym obszarze. Zakaz zabudowy określony na terenie oznaczonym symbolem 1R, zdaniem organu, nie nosi cech dowolności, gdyż jego wprowadzenie miało na celu uporządkowanie ładu przestrzennego oraz zablokowanie rozlewaniu się zabudowy na danym obszarze. Obszar ten docelowo przeznaczony jest w koncepcji tworzonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem organu powstanie w międzyczasie inwestycji planowanej przez skarżącą, znacznie zaburzyłoby ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Wprowadzenie zakazu zabudowy ma jedynie charakter tymczasowy i ma służyć zabezpieczeniu przed ewentualnym rozlewaniem się zabudowy i stanowi mechanizm usprawniający tworzenie ładu przestrzennego. A zatem rada przyjmując zaskarżaną uchwałę kierowała się dobrem ogółu społeczeństwa, zapewniając rezerwę pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego.
Sąd wywiódł, że Plan jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest on aktem prawa miejscowego. Ustalenia planu miejscowego regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Z założenia zatem, skoro planowanie miejscowe co do zasady jest fakultatywne, to gmina przystępując do sporządzania planu miejscowego i następnie uchwalając plan miejscowy, daje wyraz swojej wizji zagospodarowania przestrzennego. A zatem Gmina gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Uchwalenie planu miejscowego jest wyrazem realizacji przyszłościowej polityki przestrzennej gminy. Plan nie może być rozwiązaniem przejściowym, tymczasowym, służącym przyszłej, dopiero realnej i prawdziwej polityce przestrzennej gminy. Tym samym uchwalenie planu w celu zablokowania rozlewania się zabudowy na danym obszarze, gdyż obszar ten docelowo przeznaczony jest w koncepcji dopiero tworzonego studium jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ocenie Sądu, przekracza wynikającą z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. generalną zasadę władztwa planistycznego gminy.
Wskazany powyżej przepis określa bowiem, że zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Gmina ma zatem obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia danej polityki. Wynika to w szczególności z ustanowionego w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku wprowadzenia przez każdą gminę uchwałą rady gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu polityki przestrzennej gminy. I o ile, każda gmina musi mieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tak co do zasady, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje uchwalenia przez każdą gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem, jeżeli nawet Rada Gminy S. uchwali studium, w którym obszar objęty zaskarżoną uchwałą przeznaczony będzie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to nie oznacza to, że zostanie uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodny z nowym studium. I o ile studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może stanowić rezerwę pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego, tak uchwalenie planu miejscowego jedynie w celu umożliwienia stworzenia takiej rezerwy pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego, jest niezgodne z celem jakiemu służy uchwalenie planu.
Sąd wyjaśnił, że organ wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że wynika to z nowych potrzeb związanych z rozwojem części miejscowości K. Kwestionowane ustalenia uchwały przeczą temu, by taka analiza została przeprowadzona, co potwierdza również ogólnikowe uzasadnienie uchwały Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego K.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących zostały zatem, co słusznie podniosła strona skarżąca, wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.
W skardze kasacyjnej Rada Gminy S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez błędne przyjęcie, że skarżący, uchwalając plan miejscowy, przekroczył generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, gdyż jednym z powodów uchwalenia planu miejscowego w zaskarżonej części była potrzeba zablokowania rozlewaniu zabudowy na obszarze, który przeznaczony jest w koncepcji tworzonego studium jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
2. art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący, uchwalając zaskarżoną uchwałę, istotnie naruszył zasadę sporządzania planu miejscowego przez niewyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego właścicielki działki o nr ew. [...];
3. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący, uchwalając zaskarżoną uchwałę, istotnie naruszył zasadę sporządzania planu miejscowego przez nieuwzględnienie prawa własności właścicielki działki o nr ew. [...];
4. art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwalenie planu miejscowego w zaskarżonej części odbyło się z naruszeniem i ograniczeniem prawa własności właścicielki działki o nr ew. [...];
5. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w żądanym zakresie w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw, a zasadnym było zastosowanie przez sąd art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Z. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 27 czerwca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Następnie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 27 czerwca 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania w dniu 15 września 2022 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w części dotyczącej regulacji § 6 pkt. 3 lit. a) przedmiotowej Uchwały, natomiast niezasadne okazały się zarzuty w zakresie odnoszącym się do stwierdzonej przez Sąd Wojewódzki nieważności § 6 pkt 6 zaskarżonej Uchwały.
W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała zgodność z prawem postanowień zaskarżonej Uchwały, w której dla terenu rolniczego obejmującego jej nieruchomość wprowadzono ograniczenia w postaci:
- po pierwsze, zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 6 pkt 3 lit. a);
- po drugie, zakazu jakiejkolwiek zabudowy.
W związku z zarzutami postawionymi w skardze, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).
Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne należało zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że gmina dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, wprowadzając do uchwalonego planu takie ustalenia dla terenu rolniczego 1R, które oznaczają wyłączenie lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy.
Jak słusznie podniesiono w skardze Rada Gminy przy uchwaleniu planu powinna mieć na uwadze, że teren rolniczy nie powinien być ograniczony wyłącznie do gruntów uprawnych, lecz dopuszczona powinna być zabudowa związana z produkcją rolniczą. Oczywiście nie można wykluczyć przypadków, gdy określone kompleksy gruntów rolniczych znajdą w planie miejscowym przeznaczenie ograniczone tylko do upraw rolniczych. Jednak w rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił takich okoliczności, które uzasadniałyby przyjęte ograniczenia co do zagospodarowania terenu objętego planem, w tym działki skarżącej.
Mianowicie Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wskazała, że zakaz zabudowy określony na ternie rolniczym (1R) ma na celu uporządkowanie ładu przestrzennego oraz "zablokowanie rozlewania się zabudowy na danym obszarze", gdyż obszar ten docelowo przeznaczony jest w koncepcji tworzonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Wyjaśniono przy tym, że wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżącej ma charakter tymczasowy, ma bowiem zapewnić rezerwę pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego, dla dobra ogółu społeczeństwa.
W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że plan jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego, a jego ustalenia określają status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skoro uchwalenie planu miejscowego jest wyrazem realizacji przyszłościowej polityki przestrzennej gminy, to nie może być rozwiązaniem tymczasowym.
Dalej Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo, że o ile studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może określać kierunkowo tereny pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego, tak uchwalenie planu miejscowego nie może być ograniczone tylko do zarezerwowania konkretnych nieruchomości pod zabudowę, która nie jest jeszcze ustalona w studium.
Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że przedstawione przez Radę Gminy przesłanki ustanowionego zakazu zabudowy na terenie rolnym oznaczonym symbolem 1R nie były wystarczające do tak istotnego ograniczenia prawa własności skarżącej do nieruchomości objętej przedmiotowym planem.
Ze wskazanych na wstępie reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.
Tymczasem w niniejszej sprawie zastosowano co do nieruchomości skarżącej zakaz zabudowy, bez jednoczesnego wykazania ważnych potrzeb, usprawiedliwiających tak istotną ingerencję w prawo zagospodarowania przedmiotowej działki rolnej.
Dodatkowo założony cel w zakresie ewentualnej zmiany przeznaczenia terenu na budownictwo mieszkaniowe nie może blokować w nieokreślonej perspektywie czasowej zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Dlatego słusznie Sąd Wojewódzki przyjął w zaskarżonym wyroku, że Rada Gminy przy uchwalaniu planu nie uwzględniła w sposób właściwy interesu prawnego skarżącej.
W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 74/18).
Niedochowanie powyższych wymogów w zakresie uchwalonej treści § 6 pkt 6 planu miejscowego uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w tej części, o czym Sąd Wojewódzki orzekł, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a.
Tym samym zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nietrafne w tym przedmiocie.
Natomiast w odniesieniu do przepisu § 6 pkt 3 lit. a) kontrolowanej Uchwały ocena Sądu Wojewódzkiego nie zasługiwała na akceptację.
Przede wszystkim należy zauważyć, że ani w skardze, ani też w uzasadnieniu wyroku nie przedstawiono konkretnej argumentacji podważającej ustalenia przedmiotowego planu podjęte w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W szczególności Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił z jakich względów uznał, za niezgodny z prawem wprowadzony na wyznaczonym terenie zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych.
W tym aspekcie istotne były ustalenia Sądu Wojewódzkiego, że teren objęty zaskarżoną Uchwałą położony jest według zapisów Studium w strefie A, obszarze O3, terenie A3, przy czym obszar O3 – to obszar rolnictwa ekstensywnego na glebach średniej jakości i słabych z osadnictwem w większości skupionym, zaś dla terenu A3 przewidziano m.in., że obiekty produkcyjne i usługowe mogą być realizowane w powiązaniu z zabudową zagrodową i jednorodzinną pod warunkiem, że nie będą to obiekty uciążliwe.
Niewątpliwie przyjęte w planie postanowienia w § 6 pkt 3 lit. a) korespondują z wymienionymi zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Mając na uwadze podane przez organ informacje dotyczące charakteru zagospodarowania terenów sąsiednich oraz kierunku polityki przestrzennej z priorytetem zabudowy mieszkaniowej - uznać należało za uprawnione wprowadzenie na wyznaczonym w planie terenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, do których na terenach rolnych zalicza się chów lub hodowlę zwierząt o obsadzie inwentarza (DJP) określonej w Rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 51, § 3 pkt 102 i 103).
Rozwijając tę argumentację podkreślić należy, że podstawą prawną ograniczeń w zakresie skali produkcji zwierząt hodowlanych na wyznaczonych terenach w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 72 Prawa ochrony środowiska.
Mając na względzie regulację wymienionych przepisów w orzecznictwie wskazano, że zasada zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje więc procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego, zapewniając tym samym poprawę jakości życia mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. II OSK 1281/16). W wymienionym wyroku zaznaczono, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących produkcji hodowlanej w celu ograniczania emisji odorów.
W świetle dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego nie budzi wątpliwości fakt, że obiekty przeznaczone do intensywnego chowu i hodowli zwierząt są przedsięwzięciami, które zwykle są źródłem poważnych uciążliwości odorowych dla osób zamieszkałych w ich otoczeniu (zob. G. Rząsa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi - wybrane zagadnienia, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2019 r., nr 1, s. 46-47).
Warto zwrócić uwagę na opracowanie sporządzone przez Ministerstwo Środowiska (Departament Ochrony Powietrza i Klimatu, 5 września 2016 r.) zatytułowane "Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej", w którym wskazano, że w obecnym stanie prawnym najbardziej skutecznym działaniem ograniczającym lokalizowanie uciążliwych przedsięwzięć jest kształtowanie i planowanie polityki przestrzennej na terenie gminy, stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (str. 11-12).
W orzecznictwie ukształtowane jest stanowisko co do zasadności wprowadzenia w planie miejscowym ustaleń mających na celu przeciwdziałanie uciążliwościom związanym z funkcjonowaniem wielkopowierzchniowych obiektów produkcji zwierzęcej, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. II OSK 1156/17, 18 grudnia 2019 r. II OSK 335/18, wyrok WSA z dnia 6 października 2020 r. II SA/Ol 243/20, wyrok NSA z dnia 5 października 220/21).
W powołanych judykatach wyjaśniono, że lokalny prawodawca może ustanowić w planie miejscowym zakaz zabudowy budynków określonego rodzaju lub przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza, wielkość budynku. W szczególności jako przydatne przyjęto kryterium maksymalnej obsady inwentarza, wyrażanym w dużych jednostkach przeliczeniowych (DJP), odpowiednio do kwalifikacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że organ uchwałodawczy przyjął regulację ograniczającą lokalizację uciążliwych przedsięwzięć po właściwym wyważeniu interesu społecznego związanego z koniecznością ochrony środowiska oraz warunków życia mieszkańców gminy, a także interesu skarżącej, planującej realizację inwestycji w zakresie budynku gospodarczo-inwentarskiego.
Jak sama skarżąca przyznała w skardze, "osiągnięcie celu w postaci wyłączenia możliwości lokowania ferm hodowlanych możliwe było chociażby poprzez zastosowania mniej restrykcyjnych ograniczeń niż wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy".
Dlatego uzasadnione było wnioskowanie, że o ile wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy stanowiło nadużycie władztwa planistycznego, to zastosowania ograniczeń w lokalizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko było faktycznie i prawnie usprawiedliwione. Rzeczą bowiem organów gminy przy kształtowaniu polityki przestrzennej jest właściwe uwzględnienie w odpowiednich proporcjach wszystkich wartości chronionych obowiązującymi przepisami prawa.
W konsekwencji częściowo zasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c., co skutkowało rozstrzygnięciem o uchyleniu zaskarżonego wyroku w oznaczonym w sentencji zakresie.
Ponadto uchyleniu podlegało rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim zaskarżonego wyroku, jako niemające podstawy prawnej.
Wskazany w uzasadnieniu wyroku art. 152 § 2 p.p.s.a. nie może stanowić umocowania do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania wyroku w zakresie stwierdzonej nieważności zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Z art. 152 § 2 p.p.s.a. wynika, że do aktów prawa miejscowego nie stosuje się § 1 tego artykułu stanowiącego, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
Znaczenie tej regulacji jest takie, że:
- po pierwsze, sąd co do zasady nie orzeka odrębnie o wykonalności aktu lub czynności, gdyż ex lege nie wywołują żadnych skutków w razie uwzględniania skargi. Jedynie w przypadku gdy sąd uzna za zasadne zachowanie wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności, to wówczas zawiera w wyroku stosowane rozstrzygnięcie;
- po drugie, uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, nie wstrzymuje automatycznie wykonalności tego aktu, ani też nie jest dopuszczalne orzekania o tym w wyroku.
Wynikająca z art. 152 § 1 p.p.s.a. zasada niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych nie odnosi się do aktów prawa miejscowego, co wyraźnie ustanowiono w art. 152 § 2 p.p.s.a. Tym samym zaskarżona Uchwała wywołuje skutki do momentu uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego jego nieważność (por. wyroki NSA z 23 maja 2017 r. II OSK 1802/16; 25 listopada 2020 r. II OSK 2037/18; wyroki WSA: z dnia 17 listopada 2021 r. IV SA/Wa 1039/21; z dnia 29 lipca 2021 II SA/Po 1103/19).
Skoro uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego nie powoduje zgodnie a art. 152 § 2 p.p.s.a. utraty mocy jego obowiązywania, to zbędnym jest orzekania o tym odrębnie w wyroku. W szczególności brak jest w takim przypadku umocowania do wstrzymania wykonania wyroku, przy czym zauważyć trzeba, że jeżeli ustawodawca dopuszcza taką możliwość to czyni to wyraźnie, jak w art. 284 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 184 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.
-----------------------
15