II OSK 3326/19

II OSK 3326/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1465/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust.1 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1465/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 września 2018 r., znak SKO.ZP/415/408/2018 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr AU-2/6730.2/520/2018 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J. K. kwotę 1724 (jeden tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1465/18 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 września 2018 r., znak: SKO.ZP/415/408/2018, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 17 września 2018 r. po rozpoznaniu odwołania J. K., od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 kwietnia 2018 r., Nr AU-2/6730.2/520/2018 odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...]1, [...]2 obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkach nr [...]1, [...]2 obr. jw. przy ul. [...] w K.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniono, że pomimo tego, iż funkcja planowanej inwestycji (funkcja mieszkaniowa) była zgodna z funkcją występującą na działkach sąsiednich (dz. nr [...]3), ponieważ w obszarze analizowanym znajdował się fragment budynku mieszkalnego, to jednak z uwagi na jego lokalizację w odległości 215 m od terenu objętego wnioskiem inwestora, za pasem zadrzewień, uznano że obiekt ten nie stanowił kontekstu urbanistycznego dla planowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał także na niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Wskazano bowiem, że według stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 czerwca 2015 r., znak: KZ-03.4120.6.508.2015.EB, teren przedmiotowej inwestycji wchodził w skład krajobrazu kulturowego [...] figurującego w wojewódzkiej i w gminnej ewidencji zabytków i tym samym objęty był ochroną konserwatorską. Zaznaczono przy tym, że na omawianym obszarze, powyżej poziomicy 270 m n.p.m. wykluczono sytuowanie obiektów kubaturowych ponad istniejący poziom terenu, a na zamieszczonym w analizie urbanistyczno-architektonicznej scanie mapy widać było, że wszystkie rzędne terenu, tj. dz. nr [...]1 i dz. nr [...]2, znajdowały się powyżej poziomicy 270 m n.p.m., co wykluczało na tym terenie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. K. Zdaniem odwołującego, przyjęto bez podstawy prawnej, że taki element architektury istniejący w obszarze analizowanym nie był dostatecznym "kontekstem urbanistycznym", aby przyjąć, iż projektowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację istniejącej już funkcji terenu. W treści odwołania zarzucono także, że na rozstrzygnięcie sprawy istotny wpływ miało stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w K., które nie zostało zajęte w żadnej procesowej formie współdziałania (art. 106 § 1 k.p.a.) przewidzianej jako wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne. Odwołujący się wniósł również o dopuszczenie dowodu z opinii urbanistycznej z dnia 15 maja 2018 r., znak: WA-77/OB./18, na okoliczność, że z punktu widzenia wiedzy specjalnej (urbanistycznej i z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego) obydwa argumenty, na jakich oparto rozstrzygnięcie organu I instancji były nieuzasadnione.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, nie można było w rozpatrywanej sprawie stwierdzić spełnienia warunku kontynuacji funkcji, gdyż przedmiotem planowanej inwestycji była budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego na gruntach rolnych, w bezpośrednim otoczeniu działek objętych wnioskiem znajdowały się tereny niezainwestowane, brak było zabudowy o charakterze mieszkalnym, zaś w obszarze analizowanym występowała jedna działka pełniąca funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która znajdowała się w dużej odległości od terenu inwestora (ok. 215 m) i tylko część tej działki, z fragmentem budynku jednorodzinnego znajdowała się w obszarze analizowanym.
Ponadto organ II instancji wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, co oznacza, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Zdaniem organu odwoławczego, samo niespełnienie przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. było wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji organ I instancji nie miał obowiązku dokonywania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., zaś drugorzędne znaczenie miała okoliczność, że w sporządzonej analizie oraz decyzji wskazano dodatkowo na sprzeczność lokalizacji spornego obiektu z przepisami odrębnymi, wskazując na regulacje ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2187, dalej: "u.o.z.o.z"). Tym niemniej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie podzieliło ustalenia organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 5 u.p.z.p.
Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – J. K., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie z naruszeniem:
1. przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne ustalenie, że projektowana przez inwestora inwestycja nie spełnia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy obszar analizowany determinujący kierunek rozstrzygnięcia obejmował nieruchomość z budynkiem o funkcji mieszkalnej, tzn. budynek zbieżny z funkcją projektowanej inwestycji;
2. art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., poprzez sformułowanie przeszkody w realizacji inwestycji w postaci wymogów ochrony konserwatorskiej, podczas gdy organy obu instancji nie widziały potrzeby występowania o uzgodnienie w tym zakresie do właściwego organu współdziałającego, a nadto wynik sprawy uzależniły od oceny (niestanowiącej postanowienia, wyrażonej w formie pozaprocesowej) Miejskiego Konserwatora Ochrony Zabytków w K., podczas gdy ww. regulacje wymagają współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków; pominięto też milczące pozytywne uzgodnienie przez właściwy organ orzekający w zakresie ochrony zabytków, tj. Wojewódzkiego Konserwatora Ochron Zabytków w K.;
3. przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 71 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez nieuprawnioną i niepopartą żadnymi racjonalnymi argumentami, a w szczególności inną (przeciwstawną w konkluzjach) opinię biegłego, odmowę udzielenia mocy dowodowej przedłożonej w toku postępowania opinii biegłego z zakresu urbanistyki; proces naruszono też przez pominięcie oceny prawnej zawartej we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej Kolegium.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że kontrolowane organy naruszyły w sposób istotny art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 71 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, w tym m. in. przez akceptację nieuprawnionej i niepopartej żadnymi racjonalnymi argumentami, a w szczególności inną, przeciwstawną w konkluzjach, opinię biegłego/analizatora (tj. przeciwstawną wobec przedłożonej przez skarżącego opinii urbanisty), a także przez odmowę udzielenia mocy dowodowej przedłożonej w toku postępowania ww. opinii biegłego z zakresu urbanistyki przedłożonej przez skarżącego. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy wyczerpuje zasadę prawdy materialnej i daje podstawy do uzasadnionej prawem odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Sąd podniósł, że w kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że teren przedmiotowej inwestycji wchodzi w skład krajobrazu kulturowego [...] figurującego w wojewódzkiej i w gminnej ewidencji zabytków i tym samym objęty jest ochroną konserwatorską oraz że na omawianym obszarze krajobrazu kulturowego, powyżej poziomicy 270 m n.p.m. wykluczono sytuowanie obiektów kubaturowych ponad istniejący poziom terenu. (tak: m.in. stanowisko/informacja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 czerwca 2015 r., znak: KZ-03.4120.6.508.2015.EB).
W ocenie Sądu organ I instancji zgodnie z prawem przygotował negatywny wobec wniosku inwestora projekt decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z zasadniczych powodów prawidłowej odmowy ustalenia warunków zabudowy było m.in. stanowisko/informacja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 czerwca 2015 r., znak: KZ-03.4120.6.508.2015.EB. Podnoszone zarzuty wobec tego stanowiska, jako wydanego w formie nieprocesowej, nie są uzasadnione, gdyż w realiach kontrolowanej sprawy należy je potraktować jako znajdujące się w aktach sprawy zobiektywizowane zawiadomienie, informację organu funkcjonalnie właściwego w sprawach ochrony zabytków tj. Miejskiego Konserwatora Zabytków o stanie prawnym terenu planowanej inwestycji. Wbrew temu co twierdzi skarżący, projekt decyzji negatywnej został poddany procedurze uzgodnieniowej, do której odnosi się postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 stycznia 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.144.2018.MPU., którym to organ ten uchylił zaskarżone postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 grudnia 2017 r. jako wydane po upływie terminu w którym organ mógł orzekać w drodze postanowienia, a to z uwagi na upływ czasu, o którym stanowi art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Jednocześnie ten sam organ II instancji stwierdził, że nie dokonuje się uzgodnień decyzji negatywnej, ponieważ organ uzgadniający nie ma w tej sytuacji przedmiotu do oceny. Sąd podzielił stanowisko i argumentację zawarte w ww. postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 stycznia 2018 r., że projekt decyzji negatywnej w kontrolowanej sprawie nie podlega uzgodnieniu.
Odnosząc się do stanowiska organów, że część działki nr [...]3, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie może stanowić punktu odniesienia dla kontynuowania funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na terenie planowanej inwestycji, Sąd stwierdził, że podziela to stanowisko jednak z pewnym innym rozłożeniem akcentów zakresie jego uzasadnienia. W ocenie Sądu szerokie rozumienie działki sąsiedniej powinno być obiektywizowane prawem i realiami sprawy. W realiach kontrolowanej sprawy działka nr [...]3 i zabudowa mieszkalna jednorodzinna na działce nr [...]3 została jedynie w części objęta obszarem analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przekonaniu Sądu argumentacja analizatora/urbanisty w przedmiocie uzasadnionego braku kontekstu urbanistycznego części tej działki nr [...]3 jako punktu odniesienia do kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy, przemawia w ogóle za nieobjęciem przedmiotowej działki obszarem analizy urbanistyczno-architektonicznej, a takie możliwości potencjalnie wynikają w myśl orzecznictwa sądowego z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie w ramach wykładni za orzekającymi organami, że projektowana przez inwestora inwestycja nie spełnia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy obszar analizowany determinujący kierunek rozstrzygnięcia obejmował nieruchomości: z budynkiem o funkcji mieszkalnej, tzn. budynek zbieżny z funkcją projektowanej inwestycji; nadto na działce nr [...]4 wzniesiono już, na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i ostatecznego pozwolenia na budowę, budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości 6 m oraz szerokości elewacji frontowej 14 m oraz budynek mieszkalny na działce nr [...]3;
2. art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie za orzekającymi organami, że zachodzi przeszkoda w realizacji inwestycji w postaci wymogów ochrony konserwatorskiej, podczas gdy organy obu instancji nie widziały potrzeby występowania o uzgodnienie w tym zakresie do właściwego organu współdziałającego, a nadto wynik sprawy uzależniły od oceny (niestanowiącej postanowienia, wyrażonej w formie poza procesowej) Miejskiego Konserwatora Ochrony Zabytków w K., podczas gdy ww. regulacje wymagają współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do warunków wymaganych przez przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.; WSA pominął też milczące pozytywne uzgodnienie przez właściwy organ orzekający w zakresie ochrony zabytków, tj. Miejskiego Konserwatora Ochron Zabytków w K., jako okoliczność «nie mającą znaczenia dla wyniku sprawy»; błędnie przyjęto też, że uzgodnieniu podlegał, zgodnie z wnioskiem Prezydenta, projekt decyzji, a nie projektowana inwestycja;
3. § 3 rozporządzenia MI polegającego na podzieleniu poglądu Kolegium, że w realiach badanej sprawy wiedza urbanistyczna uzasadniała przyjęcie, iż sposób wykorzystania działki objętej obszarem analizowanym (nr [...]3) na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie stanowił motywu za wydaniem decyzji pozytywnej dla inwestora z tego tytułu, że obszar analizowany wyznaczony przez urbanistę jakkolwiek obejmował tę zabudowę, to jednak z uwagi na zadrzewienie i brak dostatecznej widoczności zabudowy, działka ta nie mogła być uwzględniona jako «sąsiednia», tzn. mająca dostateczny kontekst urbanistyczny; w ocenie WSA tylko zabudowa widoczna z działki projektowanej inwestycji i dostatecznie blisko położona może delimitować to co jest podobną co do funkcji zabudową już istniejącą w obszarze analizowanym, a co nie jest;
4. przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została obarczona naruszeniem procesu administracyjnego wynikającym z nieuwzględnienia konkluzji wynikających z opinii biegłego urbanisty przedłożonych w toku postępowania; w obszarze analizowanym obejmującym granice badanej sprawy, Prezydent Miasta Krakowa przyjął już wcześniej praktykę orzeczniczą uwzględniania podań o warunki zabudowy na budynki mieszkalne jednorodzinne w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o:
a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
b. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;
c. skierowanie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie;
d. dopuszczenie dowodów uzupełniających w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z dokumentów w postaci: decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 kwietnia 2017 r., nr ZU-01-1.6740.1.180.2017 (w załączeniu) poprzedzonej decyzją o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 lipca 2016 r., nr AU- 2/6730.2/1278/2016, a także aktualnej na datę składania skargi kasacyjnej, fotografii tej zabudowy, na okoliczność, że zabudowa w obszarze analizowanym, również w zakresie obejmującym działkę nr [...]4 obejmowała istniejącą już zabudowę jednorodzinną o gabarytach zbliżonych do projektowanej inwestycji, co uzasadniało wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora, co przesądza, że Prezydent już przyjął w tym obszarze analizowanym praktykę wydawania decyzji pozytywnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a., zaś WSA nie dopatrując się naruszenia tego przepisu, z naruszeniem przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., wydał wyrok wadliwy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były w pełni trafne.
Podstawą uzasadniającą wniesioną skargę kasacyjną jest naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., z którego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz § 3 rozporządzenia MI, określającego sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przywołane przepisy należy odczytywać przy uwzględnieniu istoty prawnej konstrukcji decyzji o warunkach zabudowy, w tym zwłaszcza celów, jakim ma służyć i funkcji, do realizacji których została przewidziana w obowiązującym porządku prawnym. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy ma na celu ustalenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji niebędących inwestycjami celu publicznego.
Z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy pełni funkcję swoistego weryfikatora granic, w których każdy kto ma tytuł prawny do korzystania z terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma równocześnie prawo do jego zabudowy i zagospodarowania w granicach ustaw, jeżeli sposób tego korzystania nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawo, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest wyrazem wolności zabudowy, wynikającej z objętego ochroną norm konstytucyjnych prawa własności (w szerokim – konstytucyjnym rozumieniu tego terminu). Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają charakteru absolutnego i doznają ograniczeń. Ograniczenia te na poziomie ustawy zasadniczej zostały określne w szczególności w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"). Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Z kolei w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw."
Odnosząc konstytucyjne gwarancje i granice wolności zabudowy do wskazanego powyżej celu i funkcji decyzji o warunkach zabudowy, należy przyjąć, że decyzja ta w sposób wiążący potwierdza możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony we wniosku inwestora bądź też brak takiej możliwości. Rozstrzyganie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dokonywane w granicach tak zwanego ogólnego porządku przestrzennego, statuowanego przepisami odrębnych ustaw oraz wymogów określonych w art. 61 u.p.z.p. Z uwagi na to, że powyższe przepisy wytyczają granice zasady wolności zabudowy, dokonywanie ich wykładni nie może iść w kierunku poszerzania pola ograniczeń tej zasady.
W świetle tego stwierdzenie, że działka położona w obszarze analizowanym jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym odpowiadający parametrom planowanej inwestycji nie może być uznana z działkę, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. z powodu odległości jaka dzieli obie nieruchomości oraz przedzieleniem ich pasem zadrzewień, nie znajduje uzasadnienia, ani w treści przywołanego przepisu ani w innych przepisach określających ogólny porządek przestrzenny. Wskazany w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a także w decyzji organu odwoławczego i w zaskarżonym wyroku, wymóg istnienia "kontekstu urbanistycznego dla planowanej inwestycji" nie może z wyżej wskazanych względów być wywodzony z brzmienia art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., a tym bardziej z przepisów rozporządzenia MI.
Z tych też względów pozytywna ocena Sądu I instancji zakwestionowania, przez organy administracji wypełnienia wymogu określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., z przedstawionych powodów, jest konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu oraz § 3 rozporządzenia MI, zobowiązującego organ do przeprowadzenia na obszarze analizowanym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Nie można natomiast uznać za trafny zarzutu wskazanego w pkt. 2 skargi kasacyjnej. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotem uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie projektowana inwestycja. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu (in principio): "Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu...".
Po drugie, projekt decyzji został poddany procedurze uzgodnieniowej, do której odnosi się wskazane w zaskarżonym wyroku oraz w decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 stycznia 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.144.2018.MPU., uchylające postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 grudnia 2017 r. jako wydane po upływie terminu określonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p.
Na marginesie należy wskazać, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było niewypełnienie wymogów przewidzianych nie tylko w art. 61 ust.1 pkt 1, ale także pkt 5 u.p.z.p., a więc nie tylko niespełnienie warunku wynikającego z zasady dobrego sąsiedztwa, ale i brak zgodności z przepisami odrębnymi, w tym przypadku z przepisami u.o.z.o.z., chociaż w żadnej z decyzji nie wskazano przepisu będącego źródłem zakazu zabudowy z perspektywy ochrony konserwatorskiej. Art. 19 ust. 1a u.o.z.o.z., przywołany w zaskarżonej decyzji nie może być traktowany jako wystarczająca podstawa do wprowadzenia ograniczania zabudowy na przedmiotowym terenie. Źródłem zakazów i nakazów administracyjnoprawnych są normy prawa powszechnie obowiązującego. Mogą one wynikać wprost z tychże przepisów, jeżeli dany zakaz lub nakaz jest w sposób dostatecznie dookreślony w przepisie bądź z aktów stosowania prawa, które w obszarze prawa administracyjnego przybierają zazwyczaj postać decyzji administracyjnej i wydawane są na podstawie szczegółowej ustawowej kompetencji, określającej przesłanki jej wydania.
Również ostatni zarzut, sformułowany w pkt 4 skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy odniósł się do konkluzji wynikających z opinii biegłego urbanisty przedłożonej w toku postępowania, przy czym, poddając je ocenie, przyjął jako poprawne wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. z uwzględnieniem wskazanego powyżej celu, któremu służy i funkcji, do realizacji których została przewidziana decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku, gdy ponowna ocena planowanej inwestycji określonej we wniosku, pod kątem jej dopuszczalności na terenie objętym ochroną konserwatorską, wykluczy możliwość jej realizacji, organ wskaże podstawę ograniczenia zabudowy bądź zakazu zabudowy na tym terenie, wynikającą z powszechnie obowiązującego prawa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.