II OSK 3315/19

II OSK 3315/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Po 228/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-06-26
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 160
art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2,4,6
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 393
par. 3 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w  podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 228/19 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 lipca 2018 r. nr 548/2018/P w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie powołania Komisji konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Poznańskiego Ośrodka Specjalistycznych Usług Medycznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 228/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody Wielkopolskiego, stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 lipca 2018 r. nr 548/2018/P w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie powołania Komisji konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Poznańskiego Ośrodka Specjalistycznych Usług Medycznych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Poznania, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na naruszeniu:
a) art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o działalności leczniczej w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie powołania komisji konkursowej w konkursie na kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą jest właściwy jej organ stanowiący, podczas gdy do zadań Prezydenta Miasta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, Prezydent Miasta jako kierownik urzędu wykonywać ma uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, co za tym idzie wyrok Sądu I instancji zmierza do niewłaściwego wskazania, że kompetencje przyznane Prezydentowi Miasta na podstawie ustawy mogą zostać przyjęte oraz wykonywane przez inny organ jednostki samorządu terytorialnego, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy prowadzi do twierdzenia, że rola Prezydenta Miasta ma sprowadzać się jedynie do podpisania umowy;
b) § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą poprzez błędną wykładnię i w jej następstwie ustalenie, że w rozumieniu cytowanych przepisów "właściwym podmiotem" do powołania komisji konkursowej w konkursie na kierownika podmiotu leczniczego jest Rada Miasta Poznania;
c) art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie, że zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 lipca 2018 r. jest nieważne, podczas gdy przedmiotowe zarządzenie jest zgodne z prawem.
II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:
a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia zamiast nieuwzględnienia skargi Wojewody Wielkopolskiego;
b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżone zarządzenie jest nieważne;
c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, albowiem w ocenie skarżącego nie zawiera ono dostatecznego odniesienia się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę organu, a nadto brak jest wskazania, co do odmiennej linii orzeczniczej w zakresie ustalenia kompetencji Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie oraz brak elementów koniecznych, w szczególności, lakoniczne, fragmentaryczne i znacznie ograniczone ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieprzywołanie w sposób szczegółowy dowodów, na jakich Sąd oparł się wydając rozstrzygnięcie w sprawie, jak również niewyjaśnienie w sposób wystarczający podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przytoczenia mających zastosowanie przepisów prawa.
Mając na względzie podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wydanie wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę Wojewody Wielkopolskiego w całości, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że zachodzą ku temu przesłanki na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie na rzecz Prezydenta Miasta Poznania kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a jeżeli przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości – o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów, zgodnie z art. 187 p.p.s.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Wielkopolski, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.
Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. poinformowano strony m.in., że wobec ograniczeń w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), skarżący kasacyjnie może zrzec się rozprawy i jeżeli pozostałe strony w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a. nie zażądają rozprawy, to sąd taką skargę kasacyjną rozpozna na posiedzeniu niejawnym w składzie 3-osobowym.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, pismem z dnia 30 maja 2022 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 lipca 2018 r. Nr 548/2018/P, którym organ ten na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej "u.s.g.", art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 160 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2018 r., poz. 393), dalej "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r." zmienił zarządzenie Nr 416/2018/P Prezydenta Miasta Poznania z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Poznańskiego Ośrodka Specjalistycznych Usług Medycznych.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezydent Miasta Poznania ma kompetencję do wydania zarządzenia (zmiany zarządzenia) w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, czy też taka kompetencja przysługuje Radzie Miasta.
Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej, w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika. Stosownie zaś do art. 49 ust. 2 ww. ustawy, konkurs na stanowisko kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska – kierownik. Takie określenie podmiotu właściwego do ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownika przez przyznanie kompetencji podmiotowi tworzącemu nie wskazuje expressis verbis, który z organów jednostki samorządu gminnego jest właściwy. W orzecznictwie podkreśla się, że ustawa o działalności leczniczej posługuje się terminem "podmiot tworzący", dla wykonywania szeregu czynności na jakie składa się procedura wyłaniania kandydatów na stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym. Również rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. posługuje się terminem "właściwy podmiot", pod którym to pojęciem, zgodnie z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia rozumie się "podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy". Nie daje też podstaw do wyprowadzenia, który z organów samorządu gminy ma przypisaną kompetencję, przepis art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej, który definiuje podmiot tworzący jako "podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej". Takiej regulacji nie zawiera też art. 4 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, który określa rodzaje podmiotów leczniczych, a nie właściwość do ich tworzenia. W takim stanie normatywnym do wyprowadzenia kompetencji organów samorządu gminnego konieczne staje się uwzględnienie wykładni systemowej, w tym regulacji przyjętej w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a zwłaszcza w art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Rozwiązania przyjęte w ustawie ustrojowej wypełniają regulację w ustawach materialnoprawnych w przedmiocie ustalenia kompetencji. Takie znaczenie ma art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z tego domniemania kompetencji przyznanego radzie gminy należy wyprowadzić następstwa dla ustalenia kompetencji, gdy przepis prawa nie normuje jej expressis verbis. Do takiej regulacji należy np. ta zawarta w art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, że organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. W przypadku braku takiej regulacji nie można pominąć regulacji przyjętej w ustawie ustrojowej. Jest to jedna z podstawowych reguł wykładni, która nakazuje oparcie wykładni przepisu prawa na systemie przyjętych rozwiązań prawnych, wyłączając dokonanie wykładni z pominięciem regulacji prawnej przyjętej w innych ustawach pozostających w związku z regulacją poddanego wykładni przepisu prawa. Tam zatem gdzie przepis prawa reguluje właściwość organów samorządu gminnego nie można przyjąć wykładni wbrew regulacji ustrojowej zawartej w ustawie o samorządzie gminnym (zob. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt 484/16, z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1673/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W oparciu o przyjęte w ustawie o samorządzie gminnym rozwiązania należy wyodrębnić kompetencje do tworzenia podmiotu leczniczego oraz kompetencje w zakresie czynności wykonawczych związanych z zatrudnieniem, wyłonionego w drodze konkursu, kandydata. W ramach tego podziału kompetencji powołanie komisji konkursowej należy do rady gminy, a nie organu wykonawczego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Należy podkreślić, że katalog zadań wójta określony w art. 30 ust. 2 u.s.g. ma jedynie charakter przykładowy. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że organ wykonawczy może wykonywać również inne zadania niż określone w tym przepisie, jednakże tylko wtedy, gdy taką kompetencję przewidują przepisy szczególne. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tego przepisu, jako obejmującego wszelkie czynności prowadzące do nawiązania stosunku pracy (bądź zawarcia umowy cywilnoprawnej). Ani ustawa o działalności leczniczej, ani rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r., nie wskazują expressis verbis, że właściwym organem do powołania komisji konkursowej i ogłoszenia konkursu jest organ wykonawczy, posługują się jedynie określeniem "podmiotu tworzącego". Zgodnie z art. 49 ust. 4 i 6 ustawy o działalności leczniczej, z kierownikiem nawiązuje się stosunek pracy lub zawiera umowę cywilnoprawną. Wykładając ściśle tę normę należy stwierdzić, że w ramach tej kompetencji nie mieszczą się czynności związane z wyłonieniem kandydata na stanowisko kierownika, w tym czynności inicjujące postępowanie konkursowe. Powołanie komisji konkursowej stanowi etap wstępny w całym procesie zmierzającym do wyboru kandydata na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego, zasadniczo różniący się charakterem od końcowego aktu zawarcia umowy. Nie są to zatem działania wykonawcze, ale stanowiące, gdyż powołanie komisji konkursowej, inicjujące całe postępowanie konkursowe, należy uznać za rozstrzygnięcie o stworzeniu podstaw normatywnych do obsadzenia stanowiska kierownika poprzez nawiązanie z nim stosunku pracy albo zawarcie umowy cywilnoprawnej. Innymi słowy, samo nawiązanie stosunku pracy jest rezultatem przeprowadzenia konkursu i stanowi wykonanie rozstrzygnięć o powołaniu komisji konkursowej (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2927/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazał NSA w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 56/14, w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r., postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika podmiotu leczniczego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko, które jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA, uznając przy tym, że nie ma potrzeby przedstawiania zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a.
Wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy stanowiło istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).