II OSK 331/22

II OSK 331/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 894/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 282
art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Tczewskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 894/21 w sprawie ze skargi Powiatu Tczewskiego na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 26 lutego 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.188.2021.WK w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Powiatu Tczewskiego kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2021 r., VII SA/Wa 894/21, oddalił skargę Powiatu Tczewskiego na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 26 lutego 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.188.2021.WK utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 22 stycznia 2021 r. znak: PWKZ.5142.3.2019.IS w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: PWKZ) w wyniku rozpatrzenia wniosku Powiatu Tczewskiego z 23 grudnia 2016 r., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282; dalej: u.o.z.o.z.), decyzją z 5 stycznia 2017 r., znak: ZN.5142.863.2016, pozwolił Powiatowi na przebudowę wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z 7 października 2016 r. znak: RD.5140.104.2016.KA.8, mostu drogowego przez rzekę W. w T. według "Projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego" autor – mgr inż. W. K. z zespołem, usytuowanego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jedn. ew. [...], obr. ewid. nr [...], określając 30 grudnia 2019 r. jako termin ważności pozwolenia.
Postanowieniem z 27 września 2019 r. PWKZ, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną wznowienia postępowania jest stwierdzenie, iż będący przedmiotem wydanego pozwolenia na przebudowę most drogowy, a ściślej objęte projektem zamiennym przęsła nr 2 i 3 tego mostu, wykonane w konstrukcji angielskiej typu ESTB, stanowią unikatowe i jedyne zachowane w Europie przęsła mostowe tego typu. Powoduje to, że należy dążyć do ich zachowania jako wyjątkowego w skali kraju i Europy dzieła architektury i budownictwa. Stan techniczny tych przęseł jest dobry, a zwłaszcza jakość użytej do ich wykonania stali. PWKZ wyjaśnił, że z licznych informacji dostępnych w mediach, w tym relacji fotograficznych i filmowych dostępnych w internecie oraz fotografii przekazanych przez Towarzystwo O. wynika, iż przęsła ESTB podlegają trwałemu niszczeniu, tzn. są cięte na mniejsze elementy i jako złom metalowy są sprzedawane i przeznaczone do przetopienia w hucie. Okoliczność ta uzasadnia również rozważenie przyczyny wznowienia postępowania z art. 47 ust. 1 u.o.z.o.z. Wydając pozwolenie PWKZ, nie mając wiadomości o wyjątkowości zachowanej konstrukcji przęseł ESTB w skali europejskiej, zakładał na podstawie przedstawianej dokumentacji projektowej, że stan przęseł jest zły, a zwłaszcza w złym stanie jest materiał, z którego są one wykonane. Nadto przyjęte zostało, że konstrukcja przęseł zostanie zdemontowana, odrestaurowana i wyeksponowana. Założenie takie potwierdza także zapis projektu wykonawczego pn. "Projekt wykonawczy. Mosty. Przebudowa mostu drogowego przez rzekę W. w T. – Projekt zamienny. Projekt rozbiórek wraz z projektem koncepcyjnym ekspozycji przęsła ESTB" autorstwa W. K. (główny projektant), Gdańsk, luty 2017 r.
Decyzją z 22 stycznia 2021 r. PWKZ umorzył postępowanie wznowione z urzędu postanowieniem z 27 września 2019 r. w sprawie zakończonej własną decyzją z 5 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w celu ustalenia aktualnego stanu technicznego przęsła ESTB oraz możliwych sposobów jego przeniesienia w inne miejsce, uwzględniając przyszłą funkcję ekspozycyjną, jako dowód w sprawie przyjęto "Opinię techniczną. Raport z oceny stanu technicznego konstrukcji przęsła kratownicy ESTB", opracowaną w listopadzie 2020 r. przez specjalistów z Politechniki Gdańskiej Wydziału Inżynierii Lądowej i Środowiska Katedra Transportu Szynowego i Mostów – dra hab. inż. K. Ż., prof. nadzw. PG oraz mgr. inż. M. M. Opinia ta pozwoliła ustalić nowe fakty i okoliczności dotyczące stanu zachowania elementów pozostałych jeszcze przęseł ESTB, przede wszystkim w aspekcie zjawiska korozji i związanego z nią procesu degradacji części metalowych, a także wpływu aktualnego stanu zachowania elementów pozostałych jeszcze przęseł ESTB na możliwy sposób ich demontażu. PWKZ stwierdził, że termin ważności pozwolenia z 5 stycznia 2017 r. upłynął 30 grudnia 2019 r., co skutkuje wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Bez względu więc na poczynione w toku postępowania wznowieniowego ustalenia nowych faktów i okoliczności, które na podstawie art. 47 u.o.z.o.z. stanowiłyby podstawę do zmiany decyzji z 5 stycznia 2017 r., obiektywnie, wskutek upływu terminu jej ważności, zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W wyniku rozpoznania odwołania Powiatu Tczewskiego od powyższej decyzji Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister) decyzją z 26 lutego 2021 r. utrzymał ją w mocy. Minister wskazał, że wznowienie postępowania dotyczyło decyzji z 5 stycznia 2017 r., której termin ważności określono do 30 grudnia 2019 r., stosownie do § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987; dalej: rozporządzenie MKiDN z 27 lipca 2011 r.), który stanowił, że pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Minister podkreślił, że wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym, posiadającym przymiot trwałości, dlatego też nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego (wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., I OSK 3061/14). Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie oznacza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Jak zauważył Minister, w chwili wznowienia postępowania decyzja z 5 stycznia 2017 r. obowiązywała, natomiast jej wygaśnięcie z dniem 30 grudnia 2019 r. uniemożliwiło prowadzenie postępowania wznowieniowego i w konsekwencji nakazywało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydana w sprawie decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego w pełni więc odpowiada prawu, ponieważ stwierdzenie wady wznowienia nie mogłoby skutkować uchyleniem wadliwego aktu, gdyż skutek ten (na innej drodze prawnej) został już osiągnięty (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., II OSK 2689/20). Powyższe rozważania dotyczą również drugiej ze wskazanych w postanowieniu wznowieniowym podstawy prawnej, tj. art. 47 ust. 1 u.o.z.o.z. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47a ust. 2 u.o.z.o.z. przez jego niezastosowanie w sprawie, a w rezultacie wszczęcie postępowania wznowieniowego po upływie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się decyzji, Minister wyjaśnił, że zgodnie art. 47a ust. 1 u.o.z.o.z., minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego po zasięgnięciu opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej może z urzędu uchylić lub zmienić pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1, jeżeli realizacja działań określonych w tym pozwoleniu spowodowałaby: 1) uszczerbek dla wartości zabytku lub 2) uszkodzenie lub zniszczenie zabytku, lub 3) niewłaściwe korzystanie z zabytku. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1, nie może być wszczęte po upływie 2 lat od dnia, w którym to pozwolenie stało się ostateczne (art. 47 ust. 2 u.o.z.o.z.). Minister stwierdził, że z przytoczonych przepisów wynika, iż 2-letnie ograniczenie czasowe dotyczy wszczęcia przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1, a nie postępowania wznowieniowego prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na innej podstawie prawnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Powiat Tczewski, zarzucając naruszenie:
1) art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie: stanu mostu drogowego przez rzekę W. w T., który określony został w sposób sprzeczny ze sporządzoną w sprawie opinią biegłych oraz sposobu prowadzenia rozbiórki mostu drogowego przez rzekę W. w T.;
2) art. 107 k.p.a. przez brak wskazania szczegółowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do większości zarzutów zawartych przez w treści odwołania, a skierowanych względem ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji;
3) błędne uznanie przez organ, że decyzja PWKZ z 5 stycznia 2017 r. utraciła moc prawną, tj. naruszenie prawa przez błędną wykładnię § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2015 r. poz. 1789; dalej: rozporządzenie MKiDN z 14 października 2015 r.), polegającą na przyjęciu przez organ, że termin określony w decyzji z 5 stycznia 2017 r. o udzieleniu Powiatowi pozwolenia na przebudowę mostu drogowego przez rzekę W. w T. powoduje wygaśnięcie tej decyzji oraz konieczność uzyskania przez skarżącego nowego pozwolenia na budowę wobec rzekomej utraty mocy obowiązującej wskazanej decyzji;
4) naruszenie § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MKiDN z 27 lipca 2011 r., który został zastosowany w sprawie przez organ pomimo faktu, że przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania decyzji z 5 stycznia 2017 r. i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie;
5) naruszenie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm.; dalej: u.o.m.f.) przez brak wyłączenia organu z urzędu w sytuacji, w której kierownik organu wydaje decyzję administracyjną w sprawie, w ramach której wyrządził stronie szkodę majątkową polegającą na konieczności wydatkowania środków publicznych na tymczasowe zabezpieczenie Mostu T. w wyniku bezprawnego wstrzymania wykonalności decyzji z 5 stycznia 2017 r. oraz prac budowlanych na ww. Moście;
6) naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. przez brak wyłączenia PWKZ ze sprawy ze względu na jego stronniczość.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi wyliczonymi enumeratywnie w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych (por. K. Sobieralski [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 332). Ma ono za przedmiot sprawę weryfikacyjną, w ramach której, w przypadku potwierdzenia przyczyny wznowienia, sprawa weryfikacji obowiązywania decyzji powiązana jest, po dokonaniu jej uchylenia, z obowiązkiem rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej co do jej istoty (por. M. Kamiński, Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, Casus 2015, nr 77, s. 31). Wzgląd na tę cechę konstytutywną wskazanego trybu postępowania sprawia, że warunkiem jego zainicjowania i zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem jest obowiązywanie decyzji ostatecznej, która miałaby podlegać weryfikacji. W wyroku z 13 lutego 2013 r., II OSK 1731/11, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał, że z regulacji k.p.a. odnoszącej się do postępowania wznowieniowego jednoznacznie wynika, że kodeks ten nie przewiduje możliwości orzekania o wznowieniu postępowania wobec aktu, który nie ma mocy prawnej (podobnie w wyrokach NSA: z 13 stycznia 2021 r., II OSK 2689/20 oraz z 14 lipca 2020 r., II OSK 3858/19). Zapatrywanie, zgodnie z którym nie można wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego akcentuje się również w piśmiennictwie (por. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2020, komentarz do art. 145, Nb 5). Brak spełnienia tejże przesłanki, jeżeli ma charakter następczy, a zatem podlega ustaleniu po wydaniu postanowienia o wznowieniu, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., powinien prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie wznowienia jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Takie wnioski interpretacyjne odnośnie do przepisów rozdziału 12 działu II k.p.a. przyjął w sprawie Minister w treści zaskarżonej decyzji i ich niewadliwość, zdaniem Sądu I instancji, nie powinna budzić wątpliwości.
Zastrzeżeń Sądu I instancji nie wzbudził również sposób zastosowania powyżej wskazanej zasady względem stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Zasadniczym jego elementem pozostaje przyjęcie, że organ I instancji, powołując się na przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wydał postanowienie wznawiające postępowanie, które podlegało następczemu umorzeniu z uwagi na stwierdzenie, iż kończąca to postępowanie decyzja z 5 stycznia 2017 r. w toku postępowania weryfikacyjnego przestała mieć charakter obowiązujący, albowiem z upływem wskazanego w jej rozstrzygnięciu terminu (31 grudnia 2019 r.) wygasła. Sąd I instancji podkreślił, że pojęcie terminu powszechnie odnosi się do zdarzenia przyszłego i pewnego związanego z upływem czasu, z zastrzeżeniem którego wiąże się wywołanie z mocy prawa skutku prawnego. Zastrzeżenie tego elementu akcesoryjnego decyzji administracyjnej wymaga wyraźnego umocowania ustawowego o charakterze szczegółowym (art. 107 § 2 k.p.a.). Istota zastrzeżenia terminu sprowadza się do tego, że z chwilą upływu wskazanego w akcie administracyjnym czasu (terminu) wywołane zostają z mocy samego prawa, bez konieczności podejmowania dalszych działań ze strony podmiotów administracji określone skutki prawne. Termin końcowy zwany również terminem rozwiązującym oznacza, że określone skutki prawne ustaną, a więc akt przestanie wywoływać określone skutki prawne z chwilą nadejścia wyznaczonego aktem momentu (por. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. Ziemski [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 5. Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 201).
Sąd I instancji wskazał, że na gruncie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony zabytków pozwolenie konserwatorskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., pozostaje aktem administracyjnym wydawanym z zastrzeżeniem terminu jego obowiązywania. Pozwolenie tego rodzaju zatem wygasa z mocy prawa po upływie określonego przez organ konserwatorski terminu. Twierdzenie to należy odnieść bez wątpienia również do spornego pozwolenia z 5 stycznia 2017 r., którego adresatem był skarżący, albowiem zamieszczony został w nim termin końcowy obowiązywania decyzji (30 grudnia 2019 r.), z czym korespondowała wprowadzona do § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MKiDN z 14 października 2015 r. regulacja, która takie rozstrzygnięcie czyniła obligatoryjnym. Akt ten wszedł w życie w dniu 30 listopada 2015 r. (§ 25 rozporządzenia), zastępując rozporządzenie MKiDN z 27 lipca 2011 r., do którego § 14 ust. 1 pkt 6 posiadającego analogiczne brzmienie odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister. Pomyłka ta nie mogła mieć jednak jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem prawidłowo sformułowany przez Ministra wniosek, że decyzja z 5 stycznia 2017 r. utraciła moc obowiązującą, a przyznane skarżącemu terminowe uprawnienie wygasło, nie jest determinowane poprawnością wskazania podstawy upoważniającej organ konserwatorski do zastrzeżenia terminu ważności pozwolenia, jeżeli termin końcowy w weryfikowanym pozwoleniu został zamieszczony i sama strona dostrzega, że działanie to w pełni odpowiada przepisowi powołanemu przez nią w pkt. 3 podstawy złożonej skargi.
W ocenie Sądu I instancji, Minister nie oparł się w sprawie na błędnej wykładni § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MKiDN z 14 października 2015 r., argumentacja podnoszona przez stronę, że przepis ten nie kształtuje okresu obowiązywania decyzji pozbawiona jest bowiem merytorycznych podstaw. Sąd I instancji uznał, że wskazywany w decyzji "termin ważności pozwolenia" jest okresem, w którym podmiot zainteresowany może korzystać z przyznanego mu uprawnienia, a nie terminem, w którym działanie takie powinien jedynie niejako zapoczątkować. Prawo to zostaje na mocy decyzji wykreowane po złożeniu stosownego wniosku i zasadniczo w sposób zgodny z wolą zainteresowanego. Wymóg wskazania terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest skorelowany z obowiązkiem inwestora określenia przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MKiDN z 14 października 2015 r.). Niewątpliwie organ konserwatorski powinien mieć na uwadze przedstawione mu przez inwestora ramy czasowe, w których wykonywanie prac zostało zaplanowane, niemniej określając termin ważności pozwolenia organ swoim rozstrzygnięciem nie kształtuje jedynie terminu rozpoczęcia robót budowlanych, ponieważ również ich zakończenie powinno uwzględniać zamieszczony w decyzji termin obowiązywania decyzji.
Zdaniem Sądu I instancji przepisy u.o.z.o.z. nie pozwalają dostatecznie uzasadnić poglądu, zgodnie z którym po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora podlega skonsumowaniu, przez co inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską dopóty, dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu I instancji taki wniosek nie uwzględnia tego, że przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa u.o.z.o.z. (art. 1 u.o.z.o.z.), a jednocześnie stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: u.p.b.) ta ostania ustawa nie narusza przepisów szczególnych zawartych w u.o.z.o.z., odnoszących się do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Nie można nie dostrzegać, że przepisy obu wskazanych wyżej aktów prawnych pozostają w relacji współstosowania. Sposób stosowania instytucji prawnych przewidzianych w u.p.b. nie może ograniczać, ani tym bardziej wyłączać form reglamentacji, jakim podlegają w świetle przepisów u.o.z.o.z. określone działania inwestycyjne przy zabytkach. Ich samodzielny charakter normatywny kształtowany szczegółowo przepisami tej ustawy sprzeciwia się tym samym, by pozwoleniu konserwatorskiemu (art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z.) można było przypisać niesamoistne znaczenie procesowe, prowadzące do nadania mu charakteru zależnego od pozwolenia na budowę wydawanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wyrażającego się możliwością jego "skonsumowania". Sąd I instancji przyjął, że w okresie prowadzenia robót budowlanych inwestor powinien dysponować oboma pozwoleniami, jeżeli obowiązek ich uzyskania wynika z przepisów u.p.b. i u.o.z.o.z. Regulacja, zgodnie z którą prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 p.b.) nie może być rozumiana jako wymóg legitymowania się ważnym pozwoleniem konserwatorskim przez inwestora wyłącznie w toku ubiegania się o pozwolenie na budowę. Obowiązek taki spoczywa na inwestorze w toku wykonywania robót budowlanych do ich zakończenia, co oznacza, że utrata ważności pozwolenia konserwatorskiego wiążąco kształtuje jego sytuację prawną i sam fakt pozostawania pozwolenia na budowę w obrocie prawnym jest bez znaczenia z punktu widzenia materii regulowanej w u.o.z.o.z. i możliwości wstrzymywania robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W ocenie Sądu I instancji powyższego zagadnienia nie można oceniać przez pryzmat oceny prawnej wyrażonej w przywołanym przez skarżącego wyroku NSA z 14 kwietnia 2010 r., II OSK 671/09, albowiem został on wydany w stanie prawnym nieuwzględniającym zmiany normatywnej, która doprowadziła do ukształtowania pozwolenia konserwatorskiego jako aktu administracyjnego posiadającego zastrzeżony termin swojej ważności. W uzasadnieniu skargi odwołano się również do argumentacji zamieszczonej w wyroku WSA w Gdańsku z 1 kwietnia 2015 r., II SA/Gd 717/14, nie zwracając jednakże uwagi na to, że w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wyraźnie stwierdził, że określony termin ważności w pozwoleniu konserwatorskim wskazuje czas, w którym decyzja ta "obowiązuje". Po upływie określonego terminu decyzja ta przestaje de facto zatem istnieć. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd ten został podtrzymany. W przywołanym przez Ministra wyroku z 27 września 2017 r., II OSK 120/16, NSA, odnosząc się do kwestii terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, jednoznacznie przyjął, że wskazanie w decyzji okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie potwierdza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, iż po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Podobny pogląd prawny wynika również z przytaczanego wcześniej wyroku NSA z 13 stycznia 2021 r., II OSK 2689/20.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono na podstawie:
I. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. przez brak uwzględnienia podniesionego w skardze zarzutu wyczerpującego rozpatrzenia przez organ II instancji materiału dowodowego sprawy oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, jak również odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zakresie: stanu mostu drogowego przez rzekę W. w T., który określony został w sposób sprzeczny ze sporządzoną w sprawie opinią biegłych oraz sposobu prowadzenia rozbiórki mostu drogowego przez rzekę W. w T., co doprowadziło do utrzymania w treści decyzji organu I instancji ustaleń faktycznych, które po pierwsze są nieprawidłowe, po drugie zbędne w decyzji o charakterze formalnym. Uwzględnienie wskazanego zarzutu przez Sąd I instancji winno doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji;
2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji za zasadne umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji w której postępowanie w sprawie nie było bezprzedmiotowe, co więcej konieczne było wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., a w rezultacie brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu II instancji;
3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez uznanie za zgodne z zasadą praworządności oparcie orzeczenia na nieobowiązującym § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia rozporządzenie MKiDN z 27 lipca 2011 r., który został zastosowany w sprawie przez organ pomimo faktu, że przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania decyzji z 5 stycznia 2017 r. i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a w rezultacie brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu II instancji;
II. art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MKiDN z 14 października 2015 r. polegającą na przyjęciu na gruncie zaskarżonego wyroku, że upływ terminu określonego w decyzji z 5 stycznia 2017 r. o udzieleniu Powiatowi pozwolenia na przebudowę mostu drogowego przez rzekę W. w T. powoduje wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dodatkowo na przyjęciu, że upływ terminu określonego w decyzji z 5 stycznia 2017 r. o udzieleniu Powiatowi pozwolenia na przebudowę mostu drogowego przez rzekę W. w T. powoduje niemożność kontynuowania prac budowlanych na podstawie istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego na podstawie decyzji z 5 stycznia 2017 r.
W dniu 11 lutego 2025 r., na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w odpowiedzi na pytanie Sądu poinformował, że w 2014 r. Wojewoda Pomorski i Starosta Tczewski wydali decyzje o pozwoleniu na budowę, następnie most został wpisany do rejestru zabytków i po decyzji konserwatora zabytków z 5 stycznia 2017 r. zostały wydane decyzje zamienne: pierwsza Wojewody Pomorskiego z 8 lutego 2017 r. nr 28/217SG, a druga Starosty Tczewskiego z 9 lutego 2017 r. nr 9.1.2017.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MKiDN z 14 października 2015 r.
Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepisy u.o.z.o.z. są regulacją odrębną, której nie naruszają przepisy u.p.b. w odniesieniu do obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków (art. 2 ust. 2 pkt 3 u.p.b.). Ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest podstawowym aktem regulującym projektowanie, budowę i utrzymanie obiektów budowlanych. Ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.b. zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29- 31 tej ustawy. Pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (por. art. 32 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.b., prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Przytoczone regulacje odczytywać należy łącznie. Wynika z nich, że inwestor, chcąc prowadzić roboty budowlane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ma obowiązek, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zwrócić się do organów ochrony zabytków o wydanie stosownego pozwolenia na podstawie przepisów u.o.z.o.z. Uzyskanie pozwolenia jest warunkiem sine qua non wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nabywa na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do prowadzenia robót w niej określonych. Wobec tego, pozwolenie konserwatorskie, wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., musi zachowywać ważność w dacie udzielenia pozwolenia na budowę. Upływ terminu ważności tego pozwolenia po tym czasie nie powoduje, że inwestor, prowadzący roboty budowlane na podstawie wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wykonalność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie jest uzależniona od uznania organu ochrony zabytków, rozstrzygającego sprawę zmiany pozwolenia konserwatorskiego w zakresie terminu jego ważności. Uzależnione od wydania pozwolenia konserwatorskiego jest wydanie (a nie wykonanie) decyzji o pozwoleniu na budowę.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (wyroki NSA: z 27 stycznia 2011 r., II OSK 31/10, z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2625/11 oraz z 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10). Treść art. 39 ust. 1 u.p.b. wskazuje, że uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robot budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Jednocześnie wskazać trzeba, że żaden z przepisów prawa nie reguluje dalszej zależności tych dwóch decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym stanowisko zawarte w wyrokach NSA z: 4 grudnia 2024 r., II OSK 80/24; 9 kwietnia 2024 r., II OSK 869/22; 6 grudnia 2023 r., II OSK 676/21; 15 listopada 2022 r., II OSK 3526/19. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 3526/19, za takim kierunkiem wykładni przemawia również brzmienie art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z. Stosownie do tego przepisu, karze pieniężnej podlega nie ten, kto bez pozwolenia konserwatora zabytków prowadzi roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, ale ten, kto takie roboty podejmuje.
Ponadto, nie stoją takiej wykładni na przeszkodzie przepisy u.o.z.o.z. ani przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 37 tej ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 3 u.o.z.o.z. minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia dane i informacje, które zawierają pozwolenia, oraz warunki, które mogą zostać w nich zastrzeżone. W rozpoznawanej sprawie pozwolenie zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia MKiDN z 14 października 2015 r. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, pozwolenie konserwatora na prowadzenie robót budowlanych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Jednym z warunków zawartych w tym pozwoleniu jest zatem dochowanie określonego w nim terminu. Długość terminu pozostawiono uznaniu organu. Upływ terminu oznacza zaś, że wygasa uprawnienie inwestora do uzyskania w oparciu o to pozwolenie decyzji o pozwoleniu na budowę przy zabytku wpisanym do rejestru. Udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na działania przy zabytku wpisanym do rejestru jest bowiem, jak wskazano wcześniej, zagadnieniem wstępnym wymaganym (obok spełnienia innych wymogów określonych w prawie budowlanym) do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie organu konserwatorskiego nie daje bowiem prawa do rozpoczęcia prac budowlanych na realizację obiektu objętego zgodą organu konserwatorskiego. Pozwolenie to, stosownie do art. 39 ust. 1 u.p.b. warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a więc decyzji zezwalającej na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych.
Take rozumienie powyższych przepisów zapewnia spełnienie celów, którym służy określenie każdorazowo terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego. Organ ochrony zabytków, wydając pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ma na uwadze aktualny (na datę wydania pozwolenia) stan techniczny, a także określony stan zachowania substancji zabytkowej. Przyjęte w danym czasie określone rozwiązania techniczne mogą okazać się po upływie czasu niewystarczające. Dlatego pozwolenia nie mogą być realizowane w nieograniczonym czasie. Wskazać jednak należy, że takiego zagrożenia nie ma, albowiem inwestor ma w pierwszej kolejności zakreślony przez konserwatora zabytków termin na uzyskanie pozwolenia na budowę, następnie obowiązują go terminy z art. 37 ust. 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Inwestor nie może zatem podejmować działań przy zabytku w każdym czasie po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego i decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podsumowując, za całkowicie błędne uznać należało stanowisko, że upływ określonego w decyzji "terminu ważności pozwolenia" oznacza utratę ważności całego pozwolenia konserwatorskiego, a zatem że przestaje obowiązywać, nie istnieje w obrocie prawnym i stąd nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Określony w pozwoleniu konserwatorskim termin jego ważności oznacza jedynie, że wnioskodawca jest uprawniony w tym czasie do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub dokonanie zgłoszenia w przypadkach określonych w przepisach prawa budowlanego, zaś po upływie tego terminu traci to uprawnienie. Przyjęcie poglądu odmiennego mogłoby nawet prowadzić do niedopuszczalnej konkluzji, że po upływie terminu określonego w pozwoleniu konserwatorskim inwestor dysponując ważnym pozwoleniem na budowę lub po skutecznym zgłoszeniu robót traci uprawnienie do prowadzenia dalszych prac lub robót. O ile inwestor wystąpił w tym czasie ze stosownym wnioskiem jest uprawniony do ich kontynuowania (zob. wyroki WSA w Warszawie z 5 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 9/19 i NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 326/19). Realizacja prac lub robót po terminie określonym w pozwoleniu konserwatorskim nie może być bowiem utożsamiane z prowadzeniem prac lub robót bez pozwolenia konserwatorskiego. Pozwolenie konserwatorskie musi zatem zachowywać ważność w momencie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie przez cały okres prowadzenia robót budowlanych. Ponadto brak jest przepisu zarówno w u.o.z.o.z. jak i w u.p.b., który łączyłby upływ wskazanego w pozwoleniu konserwatorskim terminu z utratą mocy obowiązującej pozwolenia na budowę lub realizacji robót na podstawie zgłoszenia. Czym innym bowiem jest termin wykonania robót budowlanych, a czym innym ważność samego pozwolenia. Przepisy u.o.z.o.z. nie przewidują terminu ważności pozwolenia wydawanego w trybie art. 36 ust. 1. Brak jest tutaj chociażby odpowiednika w postaci art. 37 ust. 1 u.p.b. W tej sytuacji należy uznać, że termin określony w pozwoleniu konserwatorskim ma charakter formalny, a nie materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ nie powoduje, że decyzja przestaje obowiązywać w obrocie prawnym. Zatem dopóki ta ostateczna decyzja nie zostanie uchylona, zmieniona, nie zostanie stwierdzona jej nieważność lub wygaśnięcie w jednym nadzwyczajnych trybów administracyjnych przewidzianych w k.p.a., dopóty pozostaje ona w obrocie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu wznowieniowym umarza się postępowanie m.in., gdy prawomocnie stwierdzono nieważność decyzji dotychczasowej lub prawomocnie stwierdzono jej wygaśnięcie. W świetle zaś powyższych rozważań nie można uznać, że po upływie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego wygasa samo pozwolenie, a tym samym należy umorzyć postępowanie wznowieniowe. Dlatego Minister ponownie rozpoznając sprawę winien, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzec co do istoty sprawy i wydać jedno z rozstrzygnięć zawartych w 151 k.p.a., odpowiednio je uzasadniając.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie 2. sentencji, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.