II OSK 331/07

II OSK 331/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Jacek Chlebny
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 613/06 - Wyrok WSA w Łodzi z 2006-11-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 613/06 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
IIOSK 331/07
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2006r. w sprawie syg. akt II SA/Łd 613/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał Z. S. do wykonania i przedłożenia w terminie do dnia [...], opinii o stanie technicznym wykonanego docieplenia budynku mieszkalnego usytuowanego w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu pomimo dwukrotnie wyznaczonego terminu przeprowadzenia oględzin nieruchomości, strona bez wskazania przyczyny nie stawiła się. Dokonując oględzin poprzez ogrodzenie przedmiotowej nieruchomości ustalono, że roboty budowlane związane z dociepleniem budynku zostały zakończone, a wykonane zostały samowolnie, ponieważ zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku — Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1-13.
Od powyższego postanowienia Z. S. wniósł zażalenie, w którym podnosząc zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy — Prawo budowlane, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy — Prawo budowlane został wprowadzony ustawą dnia 27 marca 2003 roku — o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw i wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 roku, natomiast po dniu 11 lipca 2003 roku przy elewacji budynku nie były prowadzone już żadne prace remontowe.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i zobowiązał Z. S. do wykonania i przedłożenia w terminie do [...] oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu ocieplenia budynku. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 28 ustawy — Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r., roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku wymagały pozwolenia na budowę, dopiero nowelizacja przepisów obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 roku zezwalała na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynków o wysokości do 12 m bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.(art. 29 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy.). Jeśli zatem roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku wykonano, przed dniem 11 lipca 2003 roku, to na ich wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. Wykonanie zaś robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia podlega interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 ustawy — Prawo budowlane. Stosownie zaś do treści art. 81 c ust. 2 powołanej ustawy organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także oceny stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz w tym przypadku ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postąpił zatem prawidłowo wydając postanowienie o nałożeniu obowiązku dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej, natomiast nieprawidłowo sformułował treść obowiązku, ponieważ w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych niezbędne jest wykonanie oceny technicznej prawidłowości tych robót sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje. Brak jest natomiast podstaw prawnych do żądania sporządzenia projektu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 — ustawy — Prawo budowlane, ponieważ roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno — budowlanej.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Z. S. podtrzymując zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy — Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów prawa procesowego — art. 139 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub o jego uchylenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.71 8) z dniem 11 lipca 2003 roku zmianie uległ stan prawny w zakresie zagadnień objętych niniejszą sprawą. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku — Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynków o wysokości do 12 m. Jednakże, jak twierdzi sam skarżący wykonanie spornego docieplenia ścian budynku nastąpiło przed dniem 11 lipca 2003 r., co oznacza, że zgodnie z brzmieniem obowiązującego wówczas przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku — Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r., Nr 89, poz. 414 ze zm.), wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę.
Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego, Sąd I instancji wskazał, że w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, organy dwukrotnie wyznaczyły termin przeprowadzenia oględzin nieruchomości, które jednak z winy skarżącego nie odbyły się. Ustalono jedynie, że roboty budowlane związane z dociepleniem budynku zostały zakończone, a wykonane zostały samowolnie tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Wykonanie zaś robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia podlega interwencji organów nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 ustawy — Prawo budowlane. Stosownie zaś do treści art. 81 c ust. 2 powołanej ustawy organy administracji architektoniczno budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także oceny stanu technicznego obiektu budowlanego — co w rozpatrywanym stanie faktycznym niewątpliwie miało miejsce, mogą nałożyć, w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
W ocenie Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postąpił prawidłowo wydając postanowienie o nałożeniu na skarżącego obowiązku dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej, natomiast nieprawidłowo sformułował treść tego obowiąku, ponieważ w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych niezbędne jest wykonanie "oceny technicznej" a nie jak wskazał organ "opinii", prawidłowości tych robót sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje. Brak jest natomiast podstaw prawnych do żądania sporządzenia projektu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo zatem zweryfikował treść postanowienia organu pierwszej instancji, nakładając na skarżącego obowiązek wykonania i przedłożenia w terminie do dnia [...] "oceny technicznej" prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia budynku mieszkalnego usytuowanego w K. przy ul. [...], stwierdzając jednocześnie, że powyższe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno — budowlanej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z. S. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia , albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
|naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów |
|a. |art.28 w związku z art.3 pkt 7, art.3 pkt 6, art.3 pkt 1, art.3 pkt 2, art.3 pkt |
3, art.3 pkt 4, art.3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w okresie czerwca - lipca 2001 roku,
|b. |art. 32 ust. 1 pkt 1 I 2 oraz ust. 4pkt 1 i 2 w/w ustawy Prawo budowlane |
w brzmieniu obowiązującym w okresie czerwca - lipca 2001 roku,
|c. |art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 3 w/w ustawy Prawo budowlane - w |
brzmieniu obowiązującym w okresie czerwca - lipca 2001 roku
|d. |art. 81 c ust. 2 w/w ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w |
okresie czerwca - lipca 2001 r.,
|e. |art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, |
|2. |naruszenie przepisów postępowania, w postaci |
|a. |art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed |
sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
|b. |art. 133 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami |
administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
|c. |art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, |
które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
|d. |art..145 § 1 pkt 1 lit. a i c w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami |
administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
|e. |art.145 § 1 pkt 2 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami |
administracyjnymi
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż ocieplenie ścian budynku mieszkalnego nie było obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i jego wykonanie nie było budową w znaczeniu określonym w art. 3 pkt 6, ani montażem, remontem czy rozbiórką, co w konsekwencji stanowiło o braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie odmiennego stanowiska przez Sad I instancji stanowi naruszenie art. 32 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust 4 pkt 1 i 2, a także art. 33 ust 1 i ust 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, które dotyczą obowiązku spełnienia określonych w nich warunków, niezbędnych do otrzymania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego brak było także podstaw do zastosowania art. 81c ust 2 Prawa budowlanego, czego w uzasadnieniu nie zanalizował Sąd naruszając dyspozycję art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna zarzuca nadto, iż Sąd nie zastanowił się nad rzeczywistą przyczyną nie przeprowadzenia oględzin wykonanych robót budowlanych, którą w istocie był brak odpowiedzi Starosty Powiatu P. na skierowane przez skarżącego do niego pismo z dnia [...].
W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył także art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi akceptując naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania " jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 §1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej " biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego — uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. nr 80, poz. 718), zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 4 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na docieplaniu ścian budynku do wysokości 12 m. W poprzednim stanie prawnym, mającym zastosowanie w sprawie niniejszej ,wykonanie ocieplenia budynku stanowiło roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę
Według art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm.) w brzmieniu uwzględniającym ustawę z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. Nr 111 poz. 726/ ilekroć w tej ustawie mowa jest o robotach budowlanych to należy przez to rozumieć także prace polegające na modernizacji obiektu budowlanego. Z kolei w art. 28 Prawa budowlanego ustanowiono zasadę według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 29, art. 30 i art. 31 tej ustawy. Spośród sytuacji opisanych w tych trzech ostatnich przepisach najbliższy robotom budowlanym polegającym na ociepleniu budynku, który ocieplenia dotychczas nie posiadał, jest remont budynku. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na remoncie budynku nie wymagają pozwolenia na budowę z wyjątkiem remontu budynku zabytkowego, remontu obejmującego wymianę lub zamianę elementów konstrukcyjnych obiektu, instalacji gazowych i zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią oraz remontu powodującego zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miasta. Jednakże dodatkowe ocieplenie budynku nie mogło być uznane w stanie prawnym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, za remont budynku. W obowiązującym wówczas art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego wyjaśniono bowiem pojęcie remontu jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Zatem wykonanie dodatkowego ocieplenia nie mogło być uznane za remont, gdyż nie jest to robota budowlana polegająca na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku wykonaniu dodatkowego ocieplenia powstaje nowy dotychczas nie istniejący element budynku ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.11.2001r. , IVSA 390/01 oraz z dnia 11.02. 2002r., II SA/Ka 1008/00).
Prawidłowo więc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjęli, iż roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku mieszkalnego, wykonane zostały z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego.
Chybione są zaś zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust 4 pkt 1 i 2, a także art. 33 ust 1 i ust 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sytuacji gdy nie były one podstawą rozstrzygnięcia organów, a także oceny prawnej Sądu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81c ust 2 Prawa budowlanego należy podkreślić, iż postanowienie wydane na podstawie cytowanego przepisu ma charakter dowodowy. Może mieć ono charakter samodzielny, o ile służy wyjaśnieniu okoliczności faktycznych zmierzających do stwierdzenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w określonej sprawie, bądź charakter incydentalny w toku toczącego się postępowania w danej sprawie. Wydanie postanowienia w tym trybie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, on jest bowiem zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ( art. 7 kpa). Organ nadzoru budowlanego mógł mieć uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust 2, w przypadku, gdy ustalił, iż roboty budowlane prowadzone przez inwestora wykonane były w warunkach samowoli budowlanej, bez zatwierdzonej dokumentacji sporządzonej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Należy także podkreślić, iż sam skarżący, w sposób nieuprawniony nie dopuszczając do przeprowadzenia oględzin, uniemożliwił organom wyjaśnienie powyższych wątpliwości w inny sposób niż skorzystanie z normy art. 81c ust 2 Prawa budowlanego.
Postanowienie organu odwoławczego precyzującego obowiązek przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, zgodnie z brzmieniem art. 81 c ust 2 w żadnym wypadku nie narusza sformułowanego w art. 139kpa zakazu reformationis in peius, bowiem organ odwoławczy nie nałożył na odwołującego się nowego obowiązku, który nie był objęty postępowaniem w pierwszej instancji ( vide wyrok Sądu Najwyższego z 9.11.1995r, III ARN 53/95, OSN 1996, Nr 11, poz.152), a wręcz przeciwnie wyjaśnił, iż organ I instancji wadliwie, wobec braku podstawy prawnej zażądał dodatkowo sporządzenia projektu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
Z tych względów należało stwierdzić, iż również żaden ze zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie znajduje odzwierciedlenia w aktach postępowania sadowo-administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.