II OSK 3302/14

II OSK 3302/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 710/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-09-09
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 710/14 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 710/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] Minister Środowiska (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. S.A. reprezentowanej przez pełnomocnika J. L. (dalej: strona skarżąca, Spółka), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z [...] listopada 2013 r. znak: [...], w której Minister Środowiska utrzymał w mocy tę decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2007 r., znak: [...] (Nr [...]), udzielono firmie M. z siedzibą w K. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w W., przy ul. G. [...] i [...], obejmującej składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania powyżej 10 Mg na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest i Zakładu Recyklingu Odpadów - instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę. Decyzja ta w części została zmieniona decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] czerwca 2010 r., znak: [...],[...] (Nr [...]).
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Dolnośląskiego i Marszałka Województwa Dolnośląskiego, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
W wyroku z 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Ministra Środowiska.
W uzasadnieniu wyroku Sąd, wskazał, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Podsumowując rozważania prowadzone w odniesieniu do stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego, w tym wydania go z rażącym naruszeniem prawa na gruncie kontrolowanej decyzji Ministra Środowiska, Sąd wskazał, że organ administracji publicznej powinien pamiętać, iż w obu wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzjach w przeważającej ich części organ zacytował przepisy prawa materialnego, wskazując naprzemiennie, iż wydane pozwolenie zintegrowane, czyli decyzja Wojewody, albo je narusza, albo jest z nimi sprzeczna. Poprzestał także na przytoczeniu ogólnikowym rozporządzeń, wskazując na ich naruszenie, bez precyzyjnego podania, które z tych uregulowań zostały naruszone przy wydaniu decyzji Wojewody (w jej poszczególnych postanowieniach).
W ocenie Sądu, organ przede wszystkim nie wykazał, iż przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Nadto w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do decyzji Marszałka. Zdaniem Sądu, z treści kontrolowanych decyzji można również wysnuć wniosek, iż pewne ustalenia organ czynił w oparciu o stan teraźniejszy, co zdaniem Sądu, jest niedopuszczalne z racji tego, że zaistnienie przesłanki nieważnościowej ocenia się według stanu faktycznego (i prawnego) sprawy istniejącego w czasie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Sąd stwierdził, iż zaprezentowane stanowisko organu, który wszczął przedmiotowe postępowanie nieważnościowe z urzędu, było niewystraczające do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej, korzystającej z przymiotu ostateczności, chronionej zasadą trwałości unormowaną w art. 16 K.p.a. W ocenie Sądu, Minister Środowiska trzymając się ściśle wskazówek zawartych w pkt 1 do 7 treści wyroku z 7 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1199/11, aby móc stwierdzić nieważność decyzji Wojewody, która pociąga za sobą stwierdzenie nieważność decyzji zmieniającej, jako że decyzją tą dokonano zmiany decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, winien bezwzględnie ustalić, jakie konkretnie normy prawne zostały naruszone. Następnie należy wykazać, że naruszenie tych norm nie jest tylko naruszeniem mającym wpływ na wynik sprawy, ale naruszeniem oczywistym, kwalifikowanym, wynikającym z bezpośredniego rozumienia przepisu, a nie z jego wykładni, wskazującym na jawną sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, czyli noszącym cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, iż dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Wszystko to organ winien uczynić z odniesieniem się do konkretnych treści decyzji Wojewody. Z racji tego, iż wymóg ten nie został spełniony w kontrolowanych przez Sąd decyzjach, wyeliminował je z obrotu prawnego przez uchylenie.
W wyniku rozpatrzenia sprawy po wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1199/11 w decyzji z [...] listopada 2013 r. Minister Środowiska stwierdził z urzędu nieważność decyzji:
– Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2007 r., znak: [...] (Nr [...]), udzielającej firmie M. S.A., pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w W., przy ul. G. [...] i [...],"
– Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 11 czerwca 2010 r., znak: [...] (Nr [...]), zmieniającej w części ww. decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazał rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § l pkt 2 K.p.a.
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika J. L., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji:
– naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 8 K.p.a., poprzez błędne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji,
– naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy,
– naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie.
W uzasadnieniu zarzutów Spółka podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał przesłanki rażącego naruszenia prawa któregokolwiek z przepisów prawa, a ponadto decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a.
Rozpatrując ponownie sprawę z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2011 r. Minister Środowiska w decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r.
W skardze na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2014 r. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
– art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ustawa o P.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie zaleceń zawartych z wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/11,
– art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że ww. decyzje Wojewody Dolnośląskiego i Marszałka Województwa Dolnośląskiego, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,
– art. 127 § 3 K.p.a., poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia całości sprawy,
– art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne i nieprzekonywujące uzasadnienie decyzji,
– art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Skarżąca Spółka w skardze podniosła, że Minister Środowiska wbrew wytycznym Sądu uchybił obowiązkowi dwukrotnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, w tym wyczerpującego odniesienia się do zarzutów wniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto nie wykazał, by domniemane naruszenia prawa powstałe przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego Wojewody Dolnośląskiego miały cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej, organ nie wykazał rażącego naruszenia art. 55 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.) ustanawiającego zasadę selektywnego składowania odpadów i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. nr 191, poz. 1595), ponieważ nie udowodnił, że w wyniku nieselektywnego składowania odpadów nastąpiło zwiększenie negatywnego oddziaływania tych odpadów na środowisko.
Według Spółki, wady rażącego naruszenia prawa nie posiada także wadliwe dopuszczenie do składowania na składowisku odpadów obojętnych, ponieważ organ nie udowodnił, że doszło do negatywnego wypływu na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Spółka za błędne uznała ustalenia Ministra Środowiska w przedmiocie dopuszczenia do nieselektywnego składowania odpadów zawierających azbest i uważa, że w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnośnie zaś do naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach podnosi, że Minister nie udowodnił wystąpienia łącznie dwóch przesłanek dających podstawę do stwierdzenia wady kwalifikowanej, tj. że miało miejsce naruszenie w postaci dopuszczenia do mieszania odpadów, i że na skutek tego naruszenia nastąpił wzrost zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego. Skarżąca Spółka stwierdziła, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, gdyż z żadnego przepisu nie wynika, aby nie można było objąć jednym pozwoleniem wytwarzania odpadów w kilku instalacjach, czy też wydać jednego pozwolenia obejmującego kilka instalacji. Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ze względu na to, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż ewentualne dopuszczenie ręcznej segregacji odpadów, brak doprecyzowania rodzaju kodów odpadów mogących być mieszanymi w celu produkcji granulatu "B.", wadliwe określenie procesu odzysku, wadliwe określenie warunku wytwarzania odpadów cechuje się rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem strony skarżącej, Minister nie poczynił w sprawie żadnych ustaleń, nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wyjaśnił okoliczności sprawy, a rozstrzygniecie wydał na podstawie dotychczas wadliwie zebranego materiału dowodowego. Według Spółki, organ dokonał pobieżnej analizy fragmentów pozwolenia zintegrowanego, pomijając fakt, iż w zakresie pozwolenia zintegrowanego koniecznym jest całościowe odniesienie się do instalacji, którą reguluje. Jej zdaniem, wskazany brak wypacza sens pozwolenia zintegrowanego i uniemożliwia odkodowanie, jakie ewentualne normy prawa narusza pozwolenie zintegrowane.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 710/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że badając legalność zaskarżonego aktu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, natomiast argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
Przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte są w art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a., a uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w punkcie "7". W doktrynie stwierdza się, że w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. chodzi o dwa rodzaje wadliwości decyzji, a mianowicie o wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość wydania decyzji bez podstawy prawnej. Ta druga wadliwość wskazana jest w pkt "2 zdanie pierwsze". Uważa się również, że indywidualizacja rażących naruszeń prawa dokonana w pkt 1, 3-7 powinna być oceniana pozytywnie albowiem "wyróżnienie w k.p.a. typowych kategorii rażącego naruszenia prawa przeciwdziała ich pominięciu, które byłoby możliwe przy zbyt szerokim ujęciu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji" (patrz: B. Adamiak Wadliwość decyzji administracyjnych Wrocław 1986 s. 148.
Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew zarzutom strony skarżącej, niniejsza sprawa została rozpatrzona zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/11. Organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji przeanalizował całą decyzję Wojewody Dolnośląskiego, w której udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji położonych w W., przy ul. G. [...] i [...] z uwzględnieniem przesłanki zgodności z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Organ dokonał prawidłowej oceny naruszeń przepisów prawa uwzględniając kryteria decydujące o rażącym naruszeniu prawa, wskazane przez Sąd w wyroku z dnia 7 listopada 2011 r. Zdaniem Sądu, treść decyzji organu II instancji jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Nadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. "Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 534/94). Pojęcie "naruszenie prawa" oznacza naruszenie prawa materialnego, procesowego, oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą.
W drugiej kolejności należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 K.p.a. wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w czasie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258). Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Spór, co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 dostrzegając, iż "stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1994 r. (sygn. akt III SA 640/94) i z 28 sierpnia 1996 r. (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji". Powyższe oznacza, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podkreślić przy tym należy, iż istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być oczywiste. Zatem, w przypadku zastosowania przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podzielić należy bowiem wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za kwalifikowane naruszenie prawa. Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji prawa, uznanych później za wadliwą, nie może być w ten sposób oceniany i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu. W wyroku z 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ precyzyjnie wyszczególnił wszystkie przepisy prawa, które zostały naruszone, przywołując ich brzmienie i wskazując, w jaki sposób niezgodnie z tymi przepisami zostały uregulowane poszczególne zagadnienia w decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Organ w sposób prawidłowy wykazał naruszenie przepisów prawa regulujących gospodarkę odpadami.
– art. 55 ust. 4 ustawy o odpadach i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, bowiem wbrew zasadzie selektywnego składowania odpadów decyzja zezwala na nieselektywne składowanie odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne;
– art. 58 ustawy o odpadach, gdyż wbrew dyspozycji zawartej w tym przepisie decyzja zezwala na składowanie odpadów obojętnych na składowisku odpadów innym niż niebezpieczne i obojętne;
– § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, ponieważ decyzja zezwala na nieselektywne składowanie odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, które nie zostały dopuszczone do nieselektywnego składowania;
– art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, gdyż decyzja wbrew zakazowi wynikającemu z treści tego przepisu zezwala na ręczną segregację odpadów na składowisku i w zakładzie recyklingu odpadów;
– art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach, decyzja bowiem wbrew zakazowi określonemu w tym przepisie dopuszcza do mieszania wszystkich rodzajów odpadów w sposób dowolny;
– art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ponieważ decyzja wbrew dyspozycji tego przepisu nie określa metody odzysku;
– art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach z uwagi na to, że wbrew dyspozycji przepisu decyzja ustala warunki łącznie dla dwóch instalacji, tj. bez wskazania, na której instalacji wytwarzane są poszczególne rodzaje odpadów w określonych miejscach i w jakich ilościach.
Naruszenia ww. przepisów regulujących gospodarkę odpadami powodują naruszenie art. 202 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.). W literaturze przyjmuje się, że przepisy art. 202 ust. 2-6 powinno się rozpatrywać łącznie, ponieważ właśnie łącznie ustalają one jedno z podstawowych założeń określenia treści pozwolenia zintegrowanego, które przewiduje, że ma ono obejmować całość oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wszystkie emisje przez nią dokonywane. Założenia powyższe odnoszą się także do wytwarzania odpadów (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 811). Pozwolenie zintegrowane, zgodnie z wymaganiami ustawy Prawo ochrony środowiska określa dopuszczalne granice wszelkich oddziaływań na środowisko oraz wymagania jakie powinny być spełnione przez instalację jako całość. Pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego. Konsekwencją tego założenia jest to, że jego treść powinna być ustalana z uwzględnieniem: 1) ogólnych wymagań adresowanych do wszystkich zezwoleń środowiskowych oraz 2) szczegółowych wymagań związanych z pozwoleniem na dokonywanie określonej emisji, pod warunkiem, że przepisy ustawy nie ustanawiają wymagań odmiennych. Treść pozwolenia zintegrowanego powinna być ustalana z uwzględnieniem wymagań, jakie przepisy szczegółowe adresują do konkretnych pozwoleń sektorowych, a więc zawartych w ustawie o odpadach.
Sąd zgodził się także z organem II instancji, co do tego, iż dla oceny, czy przepis prawa ma cechy rażącego naruszenia nie jest bowiem koniecznym wykazanie czy działalność prowadzona na podstawie decyzji wydanej z naruszeniem prawa faktycznie spowodowała zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, życie i zdrowie ludzi do czego sprowadzają się argumenty przedstawione przez stronę skarżącą. Bez znaczenia jest także okoliczność, że działalność prowadzona była na warunkach orzeczonych w wadliwej decyzji.
W trzeciej kolejności, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że wskazane przez organ naruszenia przepisów prawa stanowią oczywiste naruszenia podstawowych zasad ogólnych regulujących gospodarkę odpadami o jednoznacznej treści, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Obejmują one listę obowiązków dotyczących składowania i odzysku odpadów. W szczególności obowiązki w prawie gospodarki odpadami pozostają w ścisłym związku z samą powinnością ochrony środowiska.
W ustawie o odpadach oraz w przepisach wykonawczych obowiązki prowadzącego składowisko odpadów są przedmiotem szczegółowej reglamentacji prawnej, której granice wyznaczają zasady ogólne gospodarowania odpadami. Zasady te w ustawie o odpadach występują pod postacią nakazów bądź zakazów związanych ze składowaniem odpadów. Zasady te wskazują na pewne jednoznaczne prawidłowości w postępowaniu z odpadami. Zasady ogólne gospodarki odpadami, jako sądy warunkujące oparte są na uogólnionych konstrukcjach normatywnych uwzględniających istotne czynniki postępowania z odpadami. Stanowią one wyraz kompromisu pomiędzy postulatami doktryny, a konsekwencjami prawnymi wynikającymi ze stosowania przepisów prawa regulujących postępowanie z odpadami. Zasady ogólne uregulowane w ustawie o odpadach realizują następujące cele:
1) maksymalne zmniejszenie ilości odpadów podczas wszelkiej działalności gospodarczej oraz bytowania ludzi,
2) natychmiastowe włączenie pozostałości poprodukcyjnych ponownie do produkcji,
3) odzysk surowców z odpadów zebranych,
4) stosowanie procesów unieszkodliwiania odpadów,
5) składowanie odpadów w sposób uporządkowany przy zapewnieniu minimalnego obciążenia środowiska (zob. E. S. Kempa, Gospodarka odpadami miejskimi, Warszawa 1983, s. 207.).
Treść zasad wyznacza głównie prawidłowości w postępowaniu z odpadami. Wyrazem naruszenia zasad ogólnych wynikających z ustawy o odpadach jest to, że decyzja w zakresie dopuszczenia do nieselektywnego składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, została wydana z naruszeniem art. 55 ust. 4 ustawy o odpadach ustanawiającego zasadę selektywnego składowania i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie stanowi to oczywiste naruszenie przepisów prawa, a naruszone zostały przepisy o jednoznacznej treści, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych.
Według Cz. Rosik-Dulewskiej, "Składowanie to postępowanie z odpadami, których nie wykorzystano gospodarczo lub nie unieszkodliwiono w inny sposób; polega ono na bezpiecznym deponowaniu ich w miejscach przeznaczonych do tego celu" (Cz. Rosik-Dulewska, Podstawy gospodarki odpadami, Warszawa 2008, s. 69). Nieselektywne składowanie odpadów powinno być ściśle związane z zabezpieczeniem składowiska przed oddziaływaniami na zdrowie ludzi i przed wpływem na pogorszenie się stanu środowiska przyrodniczego.
Decyzja Wojewody Dolnośląskiego narusza zasadę wynikającą z treści art. 58 ustawy odpadach, według której na składowiskach odpadów obojętnych mogą być składowane tylko odpady obojętne. Decyzja dopuszcza do nieselektywnego składowania na kwaterze nr II, oprócz rodzajów odpadów, które mogą być składowane zgodnie z prawem także rodzaje odpadów, które nie zostały dopuszczone do nieselektywnego składowania, czyli odpady niebezpieczne zawierające azbest. W tym zakresie decyzja została wydana z naruszeniem § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny. Stanowi to oczywiste naruszenie prawa, a naruszony został przepis o jednoznacznej treści, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.
Naruszona została także zasada wynikająca z treści art. 13 ustawy o odpadach, według której zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Odstępstwa od tego zakazu reguluje m.in. rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U nr 49, poz. 356). Rozporządzenie określa rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, oraz rodzaje odpadów i warunki unieszkodliwiania odpadów w procesie unieszkodliwiania D2, wymienionym w załączniku nr 6 do ww. ustawy, poza instalacjami i urządzeniami. Instalacje oraz urządzenia do przetwarzania odpadów mogą być eksploatowane tylko wówczas, gdy:
1) spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska, oraz
2) pozostałości powstające w wyniku działalności związanej z przetwarzaniem odpadów będą przetwarzane z zachowaniem wymagań określonych w ustawie (W. Hryb, Sortownie odpadów, Recykling 2010, nr 3, s. 17.).
Przepisy rozporządzenia nie dopuszczają możliwości ręcznej segregacji odpadów na składowisku odpadów. W zakresie regulującym technologię składowania odpadów w pkt II.1.1. decyzja Wojewody Dolnośląskiego przewiduje, że "odpady przemieszczane są na odpowiedni sektor, gdzie na działce roboczej następuje ręczna segregacja odpadów, następnie plantowanie i zagęszczanie". Dopuszczenie w decyzji ręcznej metody segregacji odpadów na składowisku odpadów (w tym odpadów niebezpiecznych) oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach. Z treści art. 13 ustawy o odpadach wynika jednoznacznie określona zasada, według której odzysk lub unieszkodliwianie odpadów może odbywać się tylko w instalacjach lub urządzeniach spełniających określone wymagania. W literaturze wyrażono pogląd, według którego odpady przed umieszczeniem na składowisku powinny być poddane procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, w celu ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz ograniczenia ilości lub objętości składowanych odpadów, a także ułatwienia postępowania z nimi lub prowadzenia odzysku (zob. M. Ceprowski, Narażenie na aerozol bakteryjny. Zagospodarowanie odpadów komunalnych, PK 2011, nr 8, s. 34.).
Decyzja Wojewody Dolnośląskiego narusza zasadę określoną w art. 11 ustawy o odpadach zakazującą mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów oraz mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, który dopuszcza mieszanie odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów oraz mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, w celu poprawy bezpieczeństwa procesów odzysku lub unieszkodliwiania odpadów powstałych po zmieszaniu, jeżeli w wyniku prowadzenia tych procesów nie nastąpi wzrost zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska. Korzystając z odstępstwa określonego w art. 11 ust. 2 ustawy o odpadach w decyzji Wojewody Dolnośląskiego nie określono, które rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne biorą udział w produkcji granulatu "B.", ale także w jakich proporcjach. W ten sposób dopuszczono do mieszania wszystkich rodzajów odpadów w dowolny sposób z naruszeniem zasady wynikającej z treści art. 11 ustawy o odpadach.
Dla ustalenia treści zasady postępowania z odpadami niebezpiecznymi określonej w art. 11 ustawy o odpadach szczególne znaczenie mają uregulowania dotyczące: wykazu odpadów niebezpiecznych, ewidencji tych odpadów oraz dokumentowania sposobu ich wykorzystania i unieszkodliwiania (zob. I. Kuczyńska, Zbiórka odpadów niebezpiecznych. Cz. I, Recykling 2011, nr 4, s. 20 oraz tej autorki, Zbiórka odpadów niebezpiecznych. Cz. II, Recykling 2011, nr 5, s. 34.). Decyzja Wojewody Dolnośląskiego została wydana z naruszeniem zasady wynikającej z treści art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, według której w zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów określa się: miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ze wskazaniem procesu odzysku lub unieszkodliwiania. Eliminacja zagrożeń stwarzanych przez odpady polega na ich bezpiecznym unieszkodliwieniu (zob. Cz. Rosik-Dulewska, Podstawy gospodarki odpadami, Warszawa 2008, s. 292.).
Wbrew treści art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach przedmiotowym pozwoleniem zintegrowanym objęto dwie odrębne instalacje położone w na odrębnych działkach. Należy zgodzić się z organem, że objęcie dwóch instalacji jednym pozwoleniem zintegrowanym, powinno skutkować ustaleniem warunków prowadzenia każdej z tych wymienionych instalacji odrębnie. Przedmiotowa decyzja ustala warunki prowadzenia ww. instalacji łącznie dla wytwarzania odpadów (pkt III.1.1. pozwolenia zintegrowanego). Oznacza to, że została naruszona norma wynikająca z treści art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji, jeżeli wytwarza powyżej 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5 tysięcy Mg odpadów innych niż niebezpieczne rocznie. W pozwoleniu, o którym mowa w ust. 2, uwzględnia się wszystkie odpady wytwarzane przez danego wytwórcę w danym miejscu (art. 17 ust. 3). Kwalifikowana wada nieważności pozwolenia zintegrowanego wynika z tego, że decyzja ustala warunki łącznego wytwarzania odpadów z dwóch instalacji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach dla każdej z instalacji warunki powinny być określone odrębnie.
Ponadto zdaniem Sadu, wskazane wyżej naruszenia przepisów ustawy o odpadach oraz przepisów aktów wykonawczych stoją w sprzeczności z podstawowym obowiązkiem gospodarowania odpadami w zgodzie z wymaganiami ustawy, zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach).
Z powyższych przyczyn Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi i argumentów w niej zawartych i uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła skargę M. S.A. z siedzibą w N. podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że pozwolenie zintegrowane obarczone jest kwalifikowanymi wadami prawnymi umożliwiającymi stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego zostały wykazane co najwyżej zwykłe naruszenia prawa, które w żaden sposób nie pozwalają na stwierdzenie nieważności tego pozwolenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,
2) art. 151 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do tego, co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania podniesionych przez skarżącą Spółkę zarzutów, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi, podczas gdy z uwagi na nierzetelne i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I i II instancji z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a-c P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. S.A. z siedzibą w N. ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Analiza stanowiska organu administracji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, pozwala stwierdzić, że nie wskazano argumentów przemawiających za tym, że decyzja o pozwoleniu zintegrowanym wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Minister Środowiska w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że z treści tabeli nr 5 bezspornie wynika, iż decyzją Wojewody Dolnośląskiego dopuszczono do nieselektywnego składowania [...] grup odpadów, w tym [...] podgrupy odpadów oraz [...] rodzajów odpadów.
Uzasadniając swoje stanowisko Minister przytoczył treść art. 55 ust. 4 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628). Przepis ten stanowił, że "Odpady powinny być składowane w sposób selektywny. Dopuszcza się składowanie określonych rodzajów odpadów w sposób nieselektywny (mieszanie), jeżeli w wyniku takiego składowania nie nastąpi zwiększenie negatywnego oddziaływania tych odpadów na środowisko".
Minister wskazał też na treść § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. Nr 191, poz. 1595). Z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wynikało, że w sposób nieselektywny mogły być składowane wyłącznie rodzaje odpadów określone w załączniku do rozporządzenia, z uwzględnieniem ust. 2. W ust. 2 wymienione zaś zostały odpady, które mogły być składowane nieselektywny.
Wskazany został też przez Ministra art. 57 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Art. 57 ust. 2 stanowił, że stałe odpady niebezpieczne mogą być składowane na wydzielonych częściach składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Z kolei art. 57 ust. 3 stanowił, że wydzielone części składowisk odpadów, o których mowa w ust. 2, powinny spełniać wymagania dotyczące lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, określone dla składowisk odpadów niebezpiecznych.
Minister przywołał również § 16 oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 220, poz. 1858 ze zm.).
Z § 16 ust. 1-3 wynikało, że na składowisku odpadów wydziela się kwatery o objętości określonej w projekcie budowlanym składowiska odpadów (ust. 1). Powierzchnia kwater przeznaczonych do składowania odpadów niebezpiecznych nie powinna przekraczać 2500 m2 (ust. 2). W przypadku składowania odpadów ulegających biodegradacji eksploatację następnej kwatery można rozpocząć po uzyskaniu zgody na zamknięcie wydzielonej części składowiska odpadów (ust. 3).
Z kolei z § 19 ust. 2 wynikało, że odpady, o których mowa w ust. 1, składuje się w opakowaniu, w którym zostały dostarczone na składowisko odpadów. W § 19 ust. 1 wskazano, że składowiska odpadów niebezpiecznych lub wydzielone części na terenie składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, przeznaczone do wyłącznego składowania odpadów niebezpiecznych pochodzących z budowy, remontu i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, wymienionych w katalogu odpadów, oznaczonych kodami:
1) 17 06 01* Materiały izolacyjne zawierające azbest lub
2) 17 06 05* Materiały konstrukcyjne zawierające azbest
- niezawierających substancji niebezpiecznych innych niż azbest w postaci związanej wraz z włóknami związanymi czynnikiem wiążącym, w postaci nieprzekształconej, buduje się w specjalnie wykonanych zagłębieniach terenu ze ścianami bocznymi zabezpieczonymi przed osypywaniem się.
Zdaniem Ministra, skoro składowisko podzielone zostało na cztery kwatery o nr I, II, III i IV, z których kwatera nr II została przeznaczona na składowanie odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, to jedynie na trzech kwaterach o nr I, III i IV można było dopuścić do nieselektywnego składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Tymczasem zamiast trzech grup odpadów możliwych do zgodnego z prawem nieselektywnego składowania na kwaterach nr I, III i IV dopuszczono do nieselektywnego składowania 15 grup odpadów, tak jakby składowisko podzielone zostało na 15 kwater przeznaczonych do składowania odpadów innych niż obojętne i niebezpieczne.
Z przytoczonych wyżej argumentów Ministra wnosić należy, że Minister wyraził pogląd, iż każda grupa odpadów musi być składowana w odrębnej kwaterze. Należy mieć jednak na uwadze okoliczność, że Minister nie wskazał przepisu, który wprost stwierdzałby, że dana grupa odpadów musi być składowana na oddzielnej kwaterze. Minister oraz Sąd I instancji uznają to za oczywiste i nie przedstawiają szczegółowej argumentacji w tej kwestii. Z uzasadnienia decyzji Ministra można wnosić, że wymóg, iż dana grupa odpadów musi być składowana w oddzielnej kwaterze wynika z wykładni przytoczonych przez niego przepisów prawa. Na tę okoliczność Minister powinien jednak przedstawić stosowną argumentację, która nie będzie polegała jedynie na przytoczeniu treści przepisów, ale również na ich interpretacji. Najpierw należy wykazać, że z przytoczonych przepisów wynika nakaz składowana w oddzielnej kwaterze danej grupy odpadów a dopiero potem można dokonywać oceny, czy treść decyzji narusza ten nakaz. Tego rodzaju analizy nie ma zarówno w uzasadnieniu decyzji Ministra jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Naruszenie nakazu lub zakazu wynikającego z wykładni przepisów prawa, może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli wykazane zostanie, że dokonanie odmiennej wykładni tych przepisów nie ma podstaw.
Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jeśli podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ma być naruszenie nakazu lub zakazu wynikającego z wykładni przepisu lub grupy przepisów, to organ administracji powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji argumentację, z którą strona mogłaby się zapoznać i ewentualnie przedstawić swoje kontrargumenty.
Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosiła, że składowisko oprócz podziału na kwatery jest także podzielone na sektory, w których składowane są poszczególne grupy odpadów, co powoduje, że nie dochodzi do nieselektywnego składowania odpadów. Minister ustosunkowując się do tego rodzaju argumentu, aby wykazać jego niezasadność, powinien wskazać przepis lub przepisy, z których wynikałoby, że podział składowiska na sektory jest niewystarczający i konieczny jest podział na tyle kwater ile grup odpadów dopuszczonych zostało do składowania. Tego rodzaju analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zabrakło.
Kolejny wskazany przez Ministra przepis mający przemawiać za stwierdzeniem nieważności, to art. 58 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Przepis ten stanowił, że na składowiskach odpadów obojętnych mogą być składowane tylko odpady obojętne. Zdaniem Ministra, został on naruszony, gdyż na mocy decyzji Wojewody na składowisku odpadów innych niż obojętne dopuszczono składowanie odpadów obojętnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. przepis wskazuje wyłącznie na to, jakie odpady mogą być składowane na składowisku odpadów obojętnych. Z przepisu tego nie wynika natomiast nakaz składowania odpadów obojętnych tylko na składowiskach odpadów obojętnych oraz zakaz składowania odpadów obojętnych na składowiskach odpadów innych niż obojętne. Dopuszczenie w decyzji Wojewody możliwości składowania odpadów obojętnych na składowisku odpadów innych niż obojętne nie może więc być uznane za naruszenie ww. przepisu. Ponadto żeby art. 58 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach mógł stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody musiałoby z niego wynikać, że odpady obojętne mogą być składowane tylko na składowiskach odpadów obojętnych. Tylko wówczas dopuszczenie możliwości składowania odpadów obojętnych na innego rodzaju składowiskach naruszałoby tak sformułowany przepis.
Minister uznał, że w pkt III.1.3.3 decyzji Wojewody dopuszczono do nieselektywnego składowania w kwaterze II oprócz odpadów, które mogą być tam składowane zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. Nr 191, poz. 1595) także inne odpady wymienione w punktach od 1 do 6 tabeli, to jest rodzaje odpadów, które nie zostały dopuszczone do nieselektywnego składowania. Z przepisu tego wynikało, że w sposób nieselektywny mogą być składowane rodzaje odpadów oznaczone kodami: 17 06 01*, 17 06 05*.
Zarzut naruszenia ww. przepisu opiera się na przyjętym przez Ministra założeniu, że dopuszczenie składowania odpadów wymienionych w punktach od 1 do 6 tabeli nr 6 w kwaterze nr II automatycznie oznacza zgodę na ich nieselektywne składowanie. Tymczasem tak wcale nie musi być. Zezwolenie na składowanie odpadów w kwaterze nr II wymienionych w punktach od 1 do 6 tabeli nr 6 nie jest tożsame ze zgodą na nieprzestrzeganie przez adresata decyzji wymogów wynikających ze wskazanego wyżej rozporządzenia. Skarżąca Spółka mogła uznać, że będzie realizować wymogi tego rozporządzenia dzieląc kwaterę na sektory.
Z treści samej decyzji wynika, że na składowisku przewidziano wydzielenie sektorów składowania. W pkt II.1.1. mowa jest m.in., że poszczególne sektory składowania podzielone są wałami wykonanymi z materiałów inertnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister powinien więc wykazać, że w świetle przepisów prawa podział kwatery na sektory nie jest wystarczający do tego, by zapewniony został wymóg selektywnego składowania odpadów wymienionych w punktach od 1 do 6 tabeli nr 6 i konieczne jest dla tych odpadów zapewnienie odrębnych kwater.
Zdaniem Ministra, decyzja Wojewody wydana została z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach albowiem w pkt II.1.1. decyzji dopuszczono ręczną segregację odpadów.
Art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania.
Z art. 3 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy wynikało, że przez odzysk rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy
Z kolei z art. 3 ust. 2 pkt 21 ww. ustawy wynikało, że przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Składowisko odpadów jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), a tym samym odzysk lub unieszkodliwianie odpadów dokonywane na składowisku nie następowałoby poza instalacją. Ze wskazanego przez Ministra przepisu nie wynika zaś, by na terenie samej instalacji zabroniona była ręczna segregacja odpadów, jako jeden z etapów ich odzysku lub unieszkodliwiania. Zarzut rażącego naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach zdaje się opierać na założeniu, że z samego faktu, iż odzysk lub unieszkodliwianie odpadów ma się odbywać w instalacji wynika konieczność mechanicznego dokonywania tych czynności. Minister nie wyjaśnia jednak jakie argumenty przemawiają za tego rodzaju poglądem.
Twierdzenie Ministra, że ręcznej segregacji nie dopuszczają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356) jest niezasadne. Przepisy tego rozporządzenia określają przypadki, w których można dokonywać odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, to jest określają miejsce w których można tych czynności dokonywać. Z przepisów tych nie wynika natomiast zakaz określonych sposobów dokonywania odzysku lub unieszkodliwiania jakim jest ręczna segregacja odpadów.
Minister uznał, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Przepis ten zakazywał mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów z odpadami innymi niż niebezpieczne. Naruszenia tego przepisu Minister upatruje w tym, że Wojewoda dopuścił, by ramach odzysku w zakładzie recyklingu poprzez produkcję granulatu "B." oraz paliw alternatywnych dochodziło do mieszania 344 rodzajów odpadów wymienionych w pkt II.1.2.2. decyzji tabela nr 4 oraz w tym, że nie określono na podstawie art. 11 ust. 2 ww. ustawy, które rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz w jakich proporcjach biorą udział w produkcji granulatu "B.".
Art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach stanowił, że dopuszcza się mieszanie odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów oraz mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, w celu poprawy bezpieczeństwa procesów odzysku lub unieszkodliwiania odpadów powstałych po zmieszaniu, jeżeli w wyniku prowadzenia tych procesów nie nastąpi wzrost zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska. Z przepisu tego nie wynika wprost, by organ administracji wydający pozwolenie zintegrowane miał obowiązek wskazania w decyzji, jakie odpady i w jakich proporcjach mogły być mieszane. Minister nie wskazał w uzasadnieniu decyzji argumentów, które miałyby przemawiać za taką wykładnią art. 11 ust. 2 ww. ustawy, że z przepisu tego należałoby wywieść obowiązek organu administracji wskazania w pozwoleniu zintegrowanym jakie odpady i w jakich proporcjach mogły być mieszane.
Z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach wynika, że mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne jest dopuszczalne w celu poprawy bezpieczeństwa procesów odzysku lub unieszkodliwiania odpadów powstałych po zmieszaniu, jeżeli w wyniku prowadzenia tych procesów nie nastąpi wzrost zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska. Skoro w pozwoleniu zintegrowanym zezwolono na mieszanie odpadów w celu produkcji granulatu "B.", to stwierdzenie nieważności decyzji mogłoby nastąpić dopiero po wykazaniu przez Ministra, że mieszanie to nie spełnia wymogów wynikających z przytoczonego wyżej przepisu. Tymczasem Minister w uzasadnieniu decyzji nawet nie wykazał, że taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Nadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji, sam Minister nie wyraża w kwestii naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach stanowczego poglądu o czym świadczy stwierdzenie, że "Przyjmując nawet, że w wyniku mieszania przywołanych powyżej 344 rodzajów odpadów z mułami węglowymi powstaje produkt, to wówczas stwierdzić należy, że proces odzysku powinien być określony jako R-14, a nie jak organ I instancji ustalił R-15".
W ocenie Ministra, błędne wskazanie procesu odzysku R-15 zamiast R-14 narusza art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowił, że w zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów określa się miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ze wskazaniem procesu odzysku lub unieszkodliwiania zgodnie z załącznikami 5 lub 6 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego.
Proces odzysku R-14, to inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części. Z kolei proces R-15, to przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. W istocie w procesie R-15 powstaje z odpadów półprodukt zaś w procesie R-14 produkt. Z opisu technologii odzysku zawartej w punkcie II.2.1. decyzji Wojewody wynika, ze początkowo odpady poddawane są obróbce fizycznej i chemicznej w wyniku czego powstaje półprodukt, a następnie tak przygotowany półprodukt poddawany jest mieszaniu w wyniku których otrzymuje ostateczną formę w postaci produktu jakim jest paliwo "E.". Początkowa, istotna faza postawania produktu, to w istocie proces R-15, to jest przetwarzanie odpadów w celu przygotowania ich do odzysku. Druga faza powstania, to proces R-14, to jest wykorzystanie przetworzonych odpadów do produkcji paliwa. Traktując jednak wszystkie podejmowane działania jako jeden proces technologiczny należy uznać, że bardziej właściwe byłoby zakwalifikowanie go jako procesu R-14.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakwalifikowanie procesu wykorzystania odpadów do produkcji preparatu "B." jako procesu R-15 zamiast R-14 nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, w sytuacji, gdy na podstawie opisu procedury zawartego w pozwoleniu zintegrowanym można ustalić, że jest to proces R-14. Uchybienie organu, które polega nie na niewłaściwym opisie procesu, tylko niewłaściwym jego zakwalifikowaniu jest uchybieniem, które mogłoby być korygowane tylko w zwykłym postępowaniu nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie zmienia ono bowiem istoty wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia jakim jest pozwolenie zintegrowane.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazuje, że pozwoleniem zintegrowanym objęto dwie odrębne instalacje, to jest składowisko odpadów oraz zakład recyklingu. Zdaniem Ministra, objęcie jednym pozwoleniem zintegrowanym składowiska odpadów i zakładu recyklingu skutkowało naruszeniem art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w uzasadnieniu decyzji zapewne omyłkowo wskazano art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., gdyż wskazując ten przepis Minister odwołuje się jednak do treści art. 17 ust. 2 i 3 tej ustawy). Minister podniósł, że art. 17 ust. 1 ww. ustawy stanowił, iż wytwórca odpadów był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji, jeśli wytwarza powyżej jednej Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5 tysięcy Mg rocznie odpadów (str. 9 decyzji z dnia 8 listopada 2013 r.). Z kolei z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach wynikało, że w pozwoleniu tym uwzględnia się wszystkie odpady wytwarzane w danym miejscu. Ustalając warunki prowadzenia obydwu instalacji organ podał je łącznie dla wytwarzania odpadów - tabela 1 i 2 (pkt III.1.1. pozwolenia zintegrowanego), czym zdaniem Ministra naruszył (można przypuszczać, że w ocenie Ministra rażąco) art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
Z przytoczonego wyżej stanowiska Ministra można wnosić, że ponieważ w art. 17 ust. 1 mowa jest o udzielaniu pozwolenia "w związku eksploatacją instalacji", to oznacza to, iż pozwolenie musi dotyczyć każdej instalacji z osobna i w każdym z pozwoleń muszą być odrębnie określone warunki wytwarzania odpadów przez te instalacje.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet jeśli przyjąć, że z literalnego brzmienia przepisu wynika, iż dla każdej instalacji powinny być w decyzji odrębnie określone warunki wytwarzania odpadów, to Minister nie wykazał, że określenie łączne tych warunków rażąco narusza wskazane przez Ministra przepisy. Minister nie wykazał, że wymogi postępowania z określonym rodzajem odpadu, który ujęty jest w tabelach 1 i 2 powinny być inne w zależności od tego, czy gospodarowanie nim będzie odbywać się na składowisku, czy też w zakładzie recyklingu. Jeśli wymogi te nie różniłyby się między sobą, to określenie ich łącznie dla obydwu instalacji nie może być w ogóle uznane za naruszenie prawa.
Ponadto stwierdzić należy, że aczkolwiek ustalenie rodzajów i ilości odpadów przeznaczonych do wytworzenia zostało określone dla obydwu instalacji, to jednak z zapisów zawartych w tabeli wynika, że Wojewoda różnicował sposoby postępowania w odniesieniu do składowiska i zakładu recyklingu. Odnośnie do odpadów wymienionych w punktach 1 i 2 tabeli nr 1 Wojewoda wskazał, że mają być one magazynowane na terenie zakładu recyklingu. Z kolei odnośnie do odpadów wymienionych w punktach 3 i 4 tabeli nr 1 Wojewoda wskazał, że mają być one magazynowane na terenie zakładu recyklingu lub na składowisku odpadów. Ponownie jednak podkreślić należy, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa należałoby wykazać, że łączne określenie wymogów postępowania z tymi odpadami prowadziłoby do błędnego określenia wymogów dla składowiska lub zakładu recyklingu, gdyż wymogi te są inne. Okoliczności tej Minister w uzasadnieniu decyzji jednak nie wykazał.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie w jednej decyzji o pozwoleniu zintegrowanym dla dwóch instalacji było dopuszczalne. Art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi, że przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Skarżąca kasacyjnie Spółka posiada tytuł prawny do nieruchomości, na których znajduje się składowisko odpadów jak i zakład recyklingu odpadów. Składowisko jak i zakład recyklingu mogło być przez Wojewodę potraktowane, jako jeden zakład. Jedną decyzją mogło zatem zostać udzielone pozwolenie zintegrowane dla składowiska i zakładu recyklingu. Zgodnie z treścią art. 203 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1, czyli instalacje których funkcjonowanie ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w nich działalności, mogą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, a także położone na terenie jednego zakładu obejmuje się jednym pozwoleniem zintegrowanym.
Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty pogląd Ministra, że Wojewoda wydając pozwolenie zintegrowane rażąco naruszył art. 202 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, to jest wymóg, że w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach, niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane byłoby, zgodnie z tymi przepisami, uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uznać należy co najmniej za przedwczesny.
Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, której Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił, a którą powinien wziąć pod uwagę z urzędu rozpoznając skargę na decyzję Ministra.
Minister Środowiska stwierdził nieważność także decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...], która wydana została w trybie art. 155 K.p.a. Uzasadnienie stwierdzenia nieważności tej decyzji sprowadza się do stwierdzenia Ministra, że decyzja ta nie stanowi "samodzielnego bytu" lecz stanowi zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła określone prawo. Instytucja praw nabytych z decyzji administracyjnej, zgodnie z doktryną, służy wyłącznie prawom "dobrze nabytym". Zdaniem Ministra, wobec faktu, że taka ochrona nie przysługuje decyzji dotkniętej wadą nieważności decyzję Marszałka Województwa należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Oceniając stanowisko wyrażone przez Ministra stwierdzić należy, że decyzja zmieniająca decyzję pierwotną może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa przez tę decyzję bądź też z tego powodu, że stwierdzono nieważność pierwotnej decyzji, która była podstawą jej wydania.
W uzasadnieniu decyzji Minister nie wskazuje na jakiekolwiek rażące naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa jak również Minister nie wskazał na istnienie innych przesłanek wymienionych w art. 156 K.p.a., które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Można tym samym przypuszczać, że Minister stwierdzając nieważność decyzji Marszałka Województwa kierował się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1/1). W uchwale tej wyrażono pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Należy mieć jednak na uwadze to, że można stwierdzić nieważność decyzji zależnej dopiero wtedy, gdy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji podstawowej stanie się ostateczna. Dopiero wówczas bowiem następuje trwała eliminacja z obrotu prawnego decyzji, w oparciu o którą wydana została decyzja zależna. Dopóki decyzja stwierdzająca nieważność decyzji podstawowej nie stanie się ostateczna decyzja podstawowa nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne.
W przedmiotowej sprawie Minister nie czekając aż ostateczna stanie się jego decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody jednocześnie stwierdził nieważność decyzji zależnej, jaką jest decyzja Marszałka Województwa. Tym samym Minister stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa w sytuacji, gdy decyzja Wojewody, od której decyzja Marszałka Województwa była zależna, funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym. Tego rodzaju postępowanie nie znajduje uzasadnienia. Jeśli Minister uważał, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody może być podstawą stwierdzenia nieważności Marszałka Województwa, to mógł to uczynić dopiero po tym, jak decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody stałaby się ostateczna.
Za niezasadny uznać natomiast należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała zaś miejsca.
Z treści zarzutu wynika, że w istocie zamiarem skarżącej kasacyjnie było wykazanie, że Sąd I instancji sporządził uzasadnienie wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez nienależyte odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej niemniej jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie został postawiony.
Odnośnie do podniesionej przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. kwestii prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności z naruszeniem podstawowych przepisów prawnych oraz powodowanie przez tę działalność zagrożenia dla zdrowia wielu osób i mienia w znacznych rozmiarach stwierdzić należy, że okoliczności te nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego. Może to ewentualnie stanowić postawę cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, która to możliwość przewidziana jest w art. 194 ust. 1, art. 195 ust. 1 i art. 196 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wymaga to jednak przeprowadzenia przez organy administracji odrębnego postępowania.
Podsumowując, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przedwcześnie uznał, że istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego i powinien ponownie dokonać, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny zaskarżonej decyzji.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.