II OSK 330/25

II OSK 330/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1387/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-11-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 151a § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1387/24 w sprawie ze sprzeciwu G. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2024 r., nr OA.7721.24.5.2024 w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1387/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw G. R. (dalej jako Skarżąca) od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PWINB) z dnia 30 września 2024 r., nr OA.7721.24.5.2024, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg z dnia 26 czerwca 2024 r. nr PINB.5140.1.2024, legalizującą obiekt budowlany typu wiata na drewno i narzędzia gospodarcze składający się z dwóch przyległych segmentów, zlokalizowany na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Powyższy wyrok WSA w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg po przeprowadzeniu uproszczonego postępownaia legalizacyjnego decyzją z 26 czerwca 2024 r. nr PINB.5140.1.2024, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. dalej Prawo budowlane) zalegalizował wiatę na drewno i narzędzia gospodarcze składający się z dwóch przyległych segmentów, zlokalizowany na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] przy granicy z działką sąsiednią (nr ewid. [...]).
Po rozpatrzeniu odwołania L. K. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ rozpatrując sprawę w trybie odwołwczym uzupełnił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o zdjęcia lotnicze z lat 2003, 2009, 2011, 2012 i 2015 obejmujące działkę ne ewid [...], na której znajduje się przedmiotowa wiata. Wynikało z nich, że wiata ta musiała powstać po 8 września 2003 r. i przed 25 kwietnia 2009 r.
Ustalenia powyższe były sprzeczne z oświadczeniem skarżącej, która wskazała, ze wiata powstała w 2002 r., a także z oświadczeniem byłych właścicieli działek nr [...] i [...], którzy podawali jako okres budowy wiaty lata 2013 - 2016. Z uwagi na materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych oraz rozbieżności odnośnie do daty budowy przedmiotowej wiaty organ odwoławczy uznał działania organu I instancji za niewysatrczające. Nie ustalił on kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. dokładnej daty budowy wiaty, która determinuje zasadność prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy ustalić tego nie móg, gdyż zastępowałby organ I instancji. Uznał, że rozstrzygnięcie PINB w Tarnobrzegu było przedwczesne.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw od powyższej decyzji, domagajac się jej uchylenia. Zarzuciła, że nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. a decyzja PINB Miasta Tarnobrzeg powinna być utrzymana w mocy.
Organ wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw, uznając, że w sprawie zasitniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji za niewątpliwe uznał, że decyzja w trybie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 K.p.a.
Sąd uznał za prawidłową zasakrżoną decyzję bowiem z przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania wynikało, że organ I instancji nie ustalił dokładanej daty budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania, która to kwestia była kluczowa dla prowadzenia przez organ I instancji uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji prowadząc uproszczone postępowanie legalizacyjne oparł się na twierdzeniach skarżącej i wskazanego przez nią świadka, który twierdził, że obiekt powstał ponad 20 lat temu. Z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy przeciwne twierdzenia uczestnika postępowania L. K. i powołanych z kolei przez niego świadków, organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe o zdjęcia lotnicze, z których wynikało, że obiekt powstał po 8 września 2003 r., a przed 25 kwietnia 2009 r. W świetle powyższego Sąd za słuszne uznał wnioski organu II instancji, że nie została wyjaśniona kwestia daty powstania obiektu, która decyduje o dalszym sposobie procedowania organów.
Sąd stwierdził, że całkowicie niesłuszne są zarzuty skarżącej, że organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał do podjęcia rozstrzygnięcia, który potwierdzał jej wersję, i uzasadniał utrzymanie decyzji w mocy. Zgromadzone przez organ II instancji zdjęcia zaprzeczyły bowiem twierdzeniu skarżącej, że obiekt na pewno powstał przed 2002 r. Zatem okoliczność ta niewątpliwie wymagała ustalenia, co organ II instancji wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji.
Sąd wskazał, że braki postępowania dowodowego w tym zakresie uzasadniają uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego niemal w całości. Ustalenie daty powstania obiektu nada bowiem kierunek dalszemu postępowaniu.
G. R. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądamia administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie sprzeciwu do decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki z art. 138 K.p.a. do takiego działania, a zaskarżona do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg z 26.06.2024 r. znak: PINB.5140.1.2024 powinna zostać utrzymana w mocy. Organ drugiej instancji po uzupełnieniu materiału dodowodowego z urzędu, miał wystarczającą ilość dowodów by wydać orzeczenie merytoryczne i oddalić odwołanie od decyzji organu I instancji.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przedstawił argumentację przemawiającą, jego zdaniem, za uznaniem, że zaskarżony wyrok jest wadliwy i z tego powodu powinien zostać uchylony.
Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie uważa, że Sąd niesłusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego albowiem w sprawie przez organ I instancji zostały zgromadzone dowody wymagane przepisami prawa budowlanego do zalegalizowania obiektu w procedurze uproszczonej a takzę dowody świadczące o zakończeniu budowy obiektu przed więcej niż dwudziestoma latami.
Organ I instancji zgromadził dowody wystarczajace do wydania decyzji o legalizacji. Niezasadne jest stanowisko Sądu i organu II instancji, że postępowanie dowodowe organu I instancji powinno być prowadzone niejako w całości. Zauważa, że organ pierwszego stopnia zgromadził już dowody pozwalające na dokonanie legalizacji obiektu budowlanego. Odwołujący się powołał wnioski dowodowe, za pomocą których chce kwestionować stanowisko skarżącej, przy czym wnioski te sprowadzają się do kwestionowania tylko jednego aspektu legalizacji — czasokresu zakończenia budowy. W celu weryfikacji stanowiska odwołującego się organ drugiej instancji dopuścił z urzędu dowód ze zdjęć archiwalnych obrazujących zdjęcia lotnicze posesji Skarżącej z lat minionych. Stąd organ odwoławczy zgromadził dodatkowy materiał dowodowy ponad materiał dowodowy wymagany do zalegalizowania obiektu budowlanego w procedurze uproszczonej. Nie można więc stwierdzić, że należy przeprowadzić postępowanie dowodowe niemal w całości, skoro materiał dowodowy jest już zgromadzony i należy go ocenić.
Pełnomocnik skarżącej uważa, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Miasta Tarnobrzeg nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (potrzebny do jej wydania materiał dowodowy został zgromadzony) a wskazywany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w postaci ustalenia daty powstania obiektu nie ma istotnego znaczenia, gdyż z materiału dowodowego wynika, że obiekt stoi już ponad 20 lat, niezależnie czy od roku 2002 jak wskazuje skarżąca, czy od roku 2003 jak wynikać ma ze zdjęć lotniczych dopuszczonych jako dowód przez organ drugiej instancji.
Nie zachodzą więc przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. pozwalające na uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji i w konsekwencji zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest nieprawidłowy.
Wskazano, że skarżąca wystąpiła o zalegalizowanie zlokalizowanej na jej działce nr [...] przy granicy z działką [...] wiaty na drewno i narzędzia gospodarcze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego Miasta Tarnobrzeg przeprowadził uproszczone postępowanie legalizacyjne.
W toku postępowania przedłożyła ona inwentaryzację geodezyjną obiektu sporządzoną przez uprawnionego geodetę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ekspertyzę techniczną, o której mowa w art. 49h ust. 2 pkt 3, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz pisemne oświadczenia świadków, z których wynika, że przedmiotowa wiata powstała wcześniej niż 20 lat temu.
Organ odwoławczy uzupełnił postępowanie o materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych, które w ocenie skarżącej potwierdzają jej stanowisko i jednocześnie całkowicie zaprzeczają stanowisku uczestnika L. K. .
Pełnomocnik uważa, że Sąd w pełni podzielił stanowisko organu II instancji, pomimo tego, że ustalenia i wysnute wnioski organu drugiej instancji są błędne.
Pełnomocnik zauważa, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji niemal w całości. Pełnomocnik nie zgadza się z tym stanowiskiem biorąc pod uwagę znaczny materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, w szczególności fakt, że organ drugiej instancji jeszcze uzupełnił postępowanie dowodowe. Wskazuje, że materiał dowodowy był już zgromadzony i należało dokonać tylko jego oceny, co mógł zrobić organ drugiej instancji.
W uzupełnionym przez organ odwoławczy materiale dowodowym już na pierwszym zdjęciu z daty 08.09.2003, które nie jest w kolorze na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] widać zarys obiektu, który jest przedmiotową wiatą. Ponieważ zdjęcie jest, w odróżnieniu od pozostałych, czarno - białe jest mało czytelne, niemniej na działce nr [...] tuż za budynkiem gospodarczym widać zarys wiaty od południa i zachodu otoczonej drzewami, co dodatkowo powoduje jej mniejszą widoczność na tym zdjęciu.
Już to zdjęcie, tak jak i pozostałe jednoznacznie zaprzeczają stanowisku uczestnika L. K. i oświadczeniom przedstawionych przez niego świadków, że wiata powstać miała w latach 2013-2016. Dlatego dodatkowy materiał dowodowy zgromadzony przez organ odwoławczy całkowicie podważył stanowisko reprezentowane przez uczestnika L. K. . Jego odwołanie nie powinno odnieść skutku i decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać utrzymana w mocy.
Pełnomocnik skarżącej zauważa, że okres 20 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego winien być spełniony na datę wydawania decyzji. Tak więc organ drugiej instancji, orzekający w okresie późniejszym niż organ pierwszej instancji powinien ustalać okres 20 lat od zakończenia okresu budowy na datę wydawania decyzji.
Skoro zatem organ drugiej instancji wskazał, że obiekt powstał po dniu 8 wrześni 2003 r., to od tej daty do wydania zarówno decyzji przez organ pierwszej, jak też drugiej instancji upłynęło już 20 lat.
Dalej wskazano, że dokumentacja techniczna legalizowanego obiektu została dołączona do sprawy. Nie ma więc podstaw, by na tym etapie kwestionować co jest przedmiotem legalizacji i jak usytuowany jest ten obiekt. Dokumentację obiektu sporządziły osoby uprawnione, posiadające odpowiednią wiedzę i kwalifikacje.
Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji wskazuje też, że organ powiatowy nie ustalił dokładnej daty budowy obiektu będącego przedmiotem legalizacji.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ pierwszej instancji dysponował dowodami takimi, jakie udało mu się uzyskać. Skoro legalizowany obiekt wzniesiony był jako samowola budowlana, to jego postawienie nie wiązało się z żadną dokumentacją ani zgłoszeniami do urzędów. Stąd wskazanie dokładnej daty jego postawienia nie jest możliwe.
Skarżąca wskazała, że obiekty powstały w roku 2002. Przedstawiła też pisemne oświadczenia trzech świadków wskazujące, że wiaty powstały co najmniej 20 lat temu. Dlatego ustalenie dokładnej daty wzniesienia tych obiektów ani nie jest konieczne ani nie jest dziś możliwe.
Organ drugiej instancji miał wszelkie dane konieczne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Miał zgromadzone dowody i dokumentację techniczną konieczną do przeprowadzenia uproszczonej procedury legalizacyjnej obiektu.
W zaskarżonej decyzji Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazuje dokładnie jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ pierwszej instancji, ani też nie wskazał jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy.
Organ drugiej instancji wskazuje, że stanowisko organu pierwszej instancji jest przedwczesne. Nie bierze przy tym pod uwagę, że on sam, jako organ drugiej instancji uzupełnił postępowanie dowodowe już na etapie prowadzenia sprawy w drugiej instancji.
Skoro Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za stosowne uzupełnienie materiału dowodowego, to nic nie stało na przeszkodzie aby uzupełnić materiał dowodowy w takim zakresie, jaki organ ten uznałby za stosowny do wydania decyzji merytorycznej.
Skoro organ drugiej instancji dopuszcza nowe dowody i je ocenia, to nie ma potrzeby przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania, żeby dowody te ocenił organ pierwszej instancji. To powoduje jedynie zwłokę w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna G. R. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić również należy, że przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji, wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, w zaistniałych w sprawie okolicznościach, miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną, była prawidłowa.
Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było to, że w postępowaniu dotyczącym wybudowania wiaty na drewno i narzędzia gospodarcze składającej się z dwóch przyległych segmentów, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] przy granicy z działką ne ewid. [...], organ I instancji, rozstrzygając o legalizacji wiat w trybie uproszczonym z art. 49i Prawa budowlanego, nie określił jednoznacznie kiedy przedmiotowa wiata została wzniesiona. Okoliczność ta, wbrew stanowisku skarżącej, ma zasadnicze znaczenie dla legalizacji uproszczonej tego obiektu albowiem art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego umożliwia uproszczoną legalizację samowolnie wybudowanego obiektu jeżeli od zakończenia jego budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy organ I instancji powinien zebrać taki materiał dowodowy, który umożliwi przyjęcie, że przedmiotowa wiata powstała nie mniej niż 20 lat licząc od dnia jej wzniesienia do dnia wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji tj. wniosek skarzącej z 13 lutego 2024 r.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął za organem odwoławczym, że zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy był niewystarczający do przyjęcia tezy prezentowanej przez skarżącą o wybudowaniu wiaty w 2002 r. albowiem zaprzeczają temu zdjęcia lotnicze uzyskane przez organ odwoławczy. Wadliwością procesową postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez organ odwoławczy była więc ocena materiału dowodowego jako wystarczającego do wydania decyzji o legalizacji. Skoro pojawił się nowy dowód w postaci zdjęć, który jednoznacznie zaprzeczał tezie o wybudowaniu wiaty w 2002 r., to organ odwoławczy mógł zalecić ponowną ocenę materiału dowodowego w kontekście pozyskanych zdjęć. Zdjęcia te pozwalają przyjąć, że wiata powstała pomiędzy 8 września 2003 r., ale przed 25 kwietnia 2009 r. W świetle powyższego Sąd słusznie uznał wnioski organu II instancji, że nie została wyjaśniona kwestia daty powstania obiektu, która decyduje o dalszym sposobie procedowania organów. Gdy nie została jednoznacznie ustalona data powstania wiaty, bo za takie nie można uznać przedziału od 8 września 2003 r. do 25 kwietnia 2009 r., to orzekanie o legalizacji w trybie uproszczonym było pozbawione podstaw. Nie można ustalić czy od wzniesienia wiaty upłynęło co najmniej 20 lat.
Uzupełniony przez organ odwoławczy materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych działki skarżącej nie mógł stanowić podstawy do wydania przez ten organ decyzji merytorycznej albowiem doszłoby wówczas do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. To organ I instancji ma poczynić istotne dla sprawy ustalenia a następnie organ odwoławczy oceni czy stanowisko to miało podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym. Skoro materiał dowodowy organu I instancji przyjął za datę powstania wiaty 2002 r. co zostało zakwestionowane przez L. K. w odwołaniu a następnie zdjęciami lotniczymi uzyskanymi w postępowaniu odwoławczym, to należało przyjąć, jak uczynił to organ odwoławczy, że zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy nie wskazywał na dokładną datę powstania wiaty. Zdjęcia podważyły twierdzenia skarżącej o jej powstaniu w 2002 r. Należało zatem uznać, że materiał dowodowy posiada braki i to w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy a takie braki powinien uzupełnić organ I instancji gdyż wykraczają poza kompetencję organu odwoławczego do przeprowadzenia jedynie postępowania dowodowego o charakterze uzupełniającym.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważył, że całkowicie niesłuszne są zarzuty skarżącej, że organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał do podjęcia rozstrzygnięcia, który potwierdzał jej wersję i uzasadniał utrzymanie decyzji w mocy. Oparcie się jedynie o twierdzenia zaintersowanej legalizacją skarżącej i wskazanych przez nią świadków tworzy jednostronne spojrzenie na sprawę. Nie ostały się także twierdzenia byłych właścicieli działek nr [...] i [...] o powstaniu wiat w latach 2013-2016. Uzyskane przez organ II instancji zdjęcia lotnicze wskazały powstanie wiat w przedziale od 8 września 2003 do 25 kwietnia 2009 r. a zatem wjaśnić należy czy wiaty powstały co najmniej 20 lat przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Wobec powyższego należało ustalić kiedy dokładnie wzniesiono wiatę, co organ II instancji wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji.
Ponadto organ odwoławczy wskazał na wątpliwości w zakresie tego jakie obiekty miałyby podlegać legalizacji. Skoro organ I instancji mówi o wiacie dwusegmentowej natomiast z rysunków załączonych do ekspertyzy (planu sytuacyjnego i inwentaryzacji) wynika, ze mamy do czynienia z dwiema wiatami (nr 1 i 2) oddzielonymi od siebie o 1,60 m. Z kolei geodezyjna inwentaryzacja sporządzona przez uprawnionego geodetę wskazuje na 3 sąsiadujące ze sobą obiekty oznaczone jako i.b. (dodatkowy wrysowany na mapie czwatry obiekt i.b. stanowi obiekt wolnostojący nie objęty niniejszym postępowaniem – k. 19 akt adm. I inst.). Organ odwoławczy zaznaczył, że kwestia ta wymagała weryfikacji w ponownym postępowaniu.
Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej kasacyjnie zdjęcie z 8 września 2003 r. nie przedstawia istniejącej wiaty albowiem na zdjęciu tym w narożniku działki nr [...] przy granicy z działką [...] i [...] przy budynku wolnostojącym oznaczanym i1 wiaty tej nie ma. Cień rzucany przez znajdujący się tam budynek i1 czyni nieczytelnym zdjęcia albowiem przedmiotowa wiata jest umiejscowiona nieomal na samej granicy z działką [...] i nieznacznej odległości od działki nr [...]. Analizowane zdjęcie w powyższym miejscu nie wskazuje obiektu o wyglądzie dwusegmentowej wiaty, ponieważ widac byłoby jej dach jak to jest na pozostałych zdjęciach. Co najwyżej za budynkiem i.1 w bezpośrednim jego sąsiedztwie znajduje się niższy od tego budynku obiekt rzucający cień lecz nie może to być przedmiotowa wiata bowiem wiata była przykryta dachem dwuspadowym, a takiego dachu na zdjęciu z 8 września 2003 r. nie widać. Należy zatem ustalić kiedy w okresie od 8 września 2003 r. do 25 kwietnia 2009 r. wiata została wybudowana. Ten przedział czasowy nie daje podstaw do uzania, że wiata powstała co najmniej 20 lat licząc wstecz od daty wszczęcia postępowania o legalizację (13 luty 2024 r.). Czas ten należy liczyć wstecz od wszczęcia postepowania zgodnie z wnioskiem skarżącej o legalizację wiaty a nie wstecz od wyadnia decyzji przez organ bowiem organ wydaje decyzję po przeprowadzeniu postępowania a to może znacząco przesunąć termin upływu 20 lat za każdym razem gdy organ będzie zajmował się legalizacją wiat np. po decyzji kasacyjnej lub wyroku uchylającym decyzje organów.
Twierdzenia pełnomocnika skarżącej o braku możliwości ustalenia dokładnej daty wybudowania wiaty z racji powstania wiaty w warunkach samowoli budowlenej (brak zgłoszenia, pozwolenia) są nieuzasadnione albowiem organ może ustalić fakty na podstawie wszystkich możliwych dowodów prowadzących do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej wyjaśnienia i nie muszą to być jedynie udokumentowane na piśmie czynności własciwych organów. Należy zauważyć, że rzeczywisty i uzasadniony brak możliwości udowodnienia czy uprawdpodobnienia danej okoliczności jest podstawą do tego by odmówić ustalenia faktów z którymi związane są określone prawem skutki.
Wbrew stanowisku skarżącej organ I instancji nie dysponował pełnym i wystarczającym materiałem do wydania decyzji legalizacyjnej skoro nie ustalił jednoznacznie kiedy wiatę wybudowano. Ustalenie to ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zatem nie może być przedmiotem wyłącznie ustaleń uzupełniających organu odwoławczego bowiem w takim przypadku sprawa nie zostałaby rozpatrzona dwukrotnie przez organy administracyjnie czyli wbrew zasadzie z art. 15 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na obecnym etapie postępowania sądowego nie była możliwa ocena przez Sąd zgromadzonego przez organy materiału dowodowego bowiem Sąd kontrolując decyzję kasacyjną nie może ocenić sprawy merytorycznie. Wykracza to bowiem poza jego kompetencje z art. 64e P.p.s.a. organiczone tylko do zbadania przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a.
W związku z powyższym Sąd I instancji słusznie uznał, że organ odwoławczy wskazał na uchybienia proceduralne organu I instancji w prowadzonym przez niego postępowaniu zmierzającym do legalizacji wiat na działce skarżącej w trybie art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które odpowiadały przesłankom z art. 138 § 2 K.p.a. i uzasadniały uchylenie decyzji PINB Miasta Tarnobrzegu. Uchybienia w ocenie materiału dowodowego miały istotne znaczenie dla legalizacji wiaty bowiem nie można było jednoznacznie wskazać od kiedy należy liczyć bieg terminu co najmniej 20 lat od wzniesienia wiaty do wszczęcia postępowania.
Wobec powyższego nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji oraz organowi odwoławczemu, że w realiach sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które spowodowało, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie koniecznym i istotnym dla wydania rozstrzygnięcia. Zatem słuszenie w zaskarżonym wyroku uznano, że należało sprzeciw oddalić na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. bowiem PWINB wykazał, że przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. wystąpiły.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.