II OSK 33/25

II OSK 33/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1111/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-09-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 26 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M., A.M. i B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1111/24 oddalającego sprzeciwy J.M., A.M., B.W., M.S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 lipca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.187.2020.PD/AS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 23 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1111/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił sprzeciwy J.M., A.M., B.W. oraz M.S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z 9 lipca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.187.2020.PD/AS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 19 lutego 2020 r., nr 50/2020, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej (PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024, poz. 725, uPb), po rozpatrzeniu sprawy samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego położonego na dz. [...] w R. przy ul. [...], nakazał F.M., jako właścicielowi ww. budynku, rozbiórkę samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego. W związku z odwołaniem adresata powyższej decyzji, ŚWINB decyzją z 16 listopada 2023 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. Następnie 5 kwietnia 2024 r. WSA w Gliwicach wydał wyrok w sprawie II SA/Gl 1997/23, w którym uchylił w/w decyzję ŚWINB ze względu na jej lakoniczne uzasadnienie oraz zobligował organ do szerszego omówienia przepisów mających zastosowanie w sprawie.
2.2. W wyroku II SA/Gl 1111/24 przywołano dalej, że ŚWINB powołaną na wstępie decyzją z 9 lipca 2024 r. działając na mocy art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572, K.p.a.), uchylił decyzję nakazową PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Analizując akta sprawy organ II instancji zaznaczył, że wykonana wiata nie jest samodzielnym obiektem i stanowi funkcjonalną całość z budynkiem gospodarczym. Przeprowadzone przez PINB postępowanie administracyjne co do zasady uznano za właściwe, jednak w niniejszym przypadku doszło jedynie do rozbudowy budynku gospodarczego, a nie jak wskazał organ I instancji – do rozbudowy i przebudowy. Ponadto z uwagi na śmierć F.M., obowiązek rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego należy nałożyć na następców prawnych zmarłego. Obowiązek ten powinien nałożyć organ I instancji, ponieważ wydanie decyzji na etapie odwoławczym doprowadziłoby do naruszenia dwuinstancyjności postępowania.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że sprzeciw od tej decyzji złożyły J.M., A.M. i B.W. Zarzuciły organowi odwoławczemu naruszenie:
1) art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 136 § 1, 3-4 K.p.a., poprzez brak wykazania przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej i brak zastosowania w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego;
2) art. 7, 77 § 1 i § 4 zd. 1, 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez brak uwzględnienia i jakiegokolwiek wypowiedzenia się przez organ II instancji co do złożonych przez F.M. dodatkowych dokumentów jak:
- oszacowanie wartości nieruchomości z 21 lutego 1975 r.;
- rysunku domu mieszkalnego, chlewu, ustępu, gnoju, śmietnika z dnia 10 listopada 1930 r.;
- zdjęcia części zabudowań gospodarczych, w miejscu, gdzie stanowi je wiata i ogrodzenie murowane stykające się z zabudowaniami, które to dowody złożone zostały na okoliczność wymiarów zabudowań gospodarczych zlokalizowanych w granicy z działką sąsiednią, m. in. podawanych w kosztorysie, a nadto błędnej kwalifikacji prawnej dokonanej przez organy, a które są znane organowi II instancji od co najmniej 3 października 2018 r., kiedy to do tego organu wpłynął wniosek z dnia 25 września 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 6 marca 2018 r. i dalszego procedowania w przedmiotowej sprawie bez przeprowadzenia obligatoryjnego w przypadku zagubienia części akt sprawy postępowania w przedmiocie odtworzenia zagubionych akt;
3) art. 48 ust. 3 uPb, poprzez jego błędną wykładnię, opierającą się na przyjęciu poglądu, iż w przedmiotowej sprawie ma miejsce samowola budowlana zaistniała pod rządami uPb;
4) art. 49b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c uPb, poprzez błędne przyjęcie, że część zabudowań nie stanowi wiaty, która nie powinna w ogóle być rozważana jako budynek wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, choć wyraźnie na taką kwalifikację wskazał w protokole oględzin pracownik PINB posiadający uprawnienia budowlane, w przeciwieństwie do pracownika organu II instancji, który nie posiada wystarczającej wiedzy technicznej, aby dokonać odmiennej kwalifikacji wiaty.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
2.4. Jak wskazano w wyroku decyzję ŚWINB z 9 lipca 2024 r. zaskarżył sprzeciwem również M.S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo tego, że decyzja nakazowa nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w całości. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem w/w wnoszącego sprzeciw organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować wydając decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 "ust. 2" K.p.a. Wnoszący sprzeciw podkreślił, że organ z jednej strony twierdzi, że wstąpienie następczyń prawnych w miejsce zmarłego nie powoduje konieczności powtórzenia dokonanych czynności postępowania, z drugiej zaś strony twierdzi, że nieprzekazanie postępowania do organu I instancji i jego niepowtórzenie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.
2.5. W odpowiedzi na sprzeciwy ŚWINB wniósł o ich oddalenie, powtarzając dotychczasową argumentację.
3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił sprzeciwy.
3.2. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że w sprawie wymagane jest dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych przez organ I instancji, a stan sprawy częściowo zmienił się. Zasada dwuinstancyjności nie mogła zostać naruszona. Jak bowiem ustalono adresat decyzji nakazowej I instancji zmarł, a w jego miejsce wstąpiły inne osoby. ŚWINB przywołał tu akt poświadczenia dziedziczenia z 2021 r. (s. 14 decyzji). Zdaniem sądu pierwszej instancji jest oczywiste, że decyzja nakazowa nie może zostać zrealizowana, a inne osoby – spadkobiercy dotychczasowego właściciela, mają prawo do przedstawienia swej własnej argumentacji. Już ze sprzeciwu tych osób wynika wprost, że kwestionują one ustalenia faktyczne i prawne, wnosząc o dalsze czynności dowodowe. Sąd wojewódzki zwraca uwagę, że art. 78 Konstytucji RP gwarantuje z kolei dwuinstancyjność postępowania, która musi mieć charakter realny, a nie jedynie formalny.
3.3. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., przez co nie mógł odnieść się merytorycznie do istoty sprawy, ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. WSA w Gliwicach wskazał, że postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 K.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny (który może się zmieniać, co w sprawach budowlanych nie jest rzadkie) oraz prawny (mając na uwadze, że ŚWINB częściowo zakwestionował ustalenia PINB w zakresie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych [s. 14 decyzji ŚWINB], podobnie jak część osób wnoszących sprzeciwy kwestionowało ustalenia PINB. Zdaniem tegoż sądu osoby, które potencjalnie mogą stać się adresatami decyzji (jak i pozostali uczestnicy) powinny mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, powinny mieć zrealizowane gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania oraz powinny mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – J.M., A.M. i B.W., zaskarżając w/w orzeczenie w całości.
4.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1) art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 136 § 1, 3-4 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie związane z brakiem wykazania przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej i brakiem zastosowania w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego;
2) przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, 77 § 1 i § 4 zd. 1, 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie związane z brakiem uwzględnienia i jakiegokolwiek wypowiedzenia się przez organ II instancji, a następnie również sąd pierwszej instancji co do złożonych przez F.M. dodatkowych dokumentów jak:
- oszacowanie wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] z 21.02.1975 r.,
- rysunek domu mieszkalnego, chlewu, ustępu, gnoju, śmietnika dla p. J.P. z 10.11.1930 r.,
- zdjęcia części zabudowań gospodarczych, w miejscu gdzie stanowi je wiata i ogrodzenie murowane stykające się z zabudowaniami, które to dowody złożone zostały na okoliczność wymiarów zabudowań gospodarczych zlokalizowanych w granicy z działką p. S., m. in. podawanych w kosztorysie w kolejności długość, szerokość i wysokość, a nadto błędnej kwalifikacji prawnej dokonanej przez organy, a które są znane organowi II instancji od co najmniej 3.10.2018 r., kiedy to do tego organu wpłynął wniosek z 25.09.2018 r. F.M. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z 6.03.2018 r. ŚWINB znak: WINB-WOA.7722.39.2018.AP i dalszego procedowania w przedmiotowej sprawie bez przeprowadzenia obligatoryjnego z uwagi na zagubienie tej części akt sprawy postępowania w przedmiocie odtworzenia zagubionych akt.
4.3. W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to:
1) art. 48 ust. 3 uPb poprzez jego błędną wykładnię, opierającą się na przyjęciu poglądu, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce samowola budowla zaistniała pod rządami uPb;
2) art. 49b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c uPb poprzez błędne przyjęcie, że część zabudowań nie stanowi wiaty, która nie powinna w ogóle być rozważana jako budynek wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, choć wyraźnie na taką kwalifikację wskazał w protokole oględzin pracownik PINB posiadający uprawnienia budowlane, w przeciwieństwie do pracownika organu II instancji, który nie posiada wystarczającej wiedzy technicznej, aby dokonać odmiennej kwalifikacji wiaty.
4.4. Wobec powyższego skarżące kasacyjnie wnoszą o: uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu II instancji w całości, dopuszczenia dowodu z dokumentu w postaci pisma z 6 września 2023 r. ŚWINB znak: WINB-WOA.771.63.2018.AP/KS oraz wniosku F.M. o wznowienie postępowania z 20 września 2018 r. na okoliczność zdekompletowania przez organ II instancji istotnych części akt przedmiotowej sprawy i dalszego procedowania bez przeprowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia zagubionych akt sprawy (załączonych do sprzeciwu), zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Nadto oświadczają, że nie zrzekają się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
4.5. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną ocena załączonych do wniosku o wznowienie dowodów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że materiał ten przesądza, że w granicy z działką p. S., skarżące posiadały od ok. 1930 r. zabudowania gospodarcze, które ok. 1975 r. zostały wyremontowane z tzw. "szkód górniczych". Wobec powyższego – w ich ocenie – nie miałoby oparcia w logice i doświadczeniu życiowym założenie, że obiekty te zostały w całości rozebrane i odbudowane w innych gabarytach ok. 1995 r., bowiem miałoby to miejsce po ok. 20 lat od kapitalnego remontu z tzw. "szkód górniczych", kiedy byłby to okres zbyt krótki, aby przedmiotowe zabudowania uległy znowu tak poważnej degradacji technicznej, żeby zmuszało to właściciela do ich rozbiórki. Nadto spowodowałoby to znowu remont z tzw. "szkód górniczych'', którego nie było.
Skarżące kasacyjnie wyjaśniają również, że substancja budowlana, która w 1975 r. na końcu przedmiotowych zabudowań stanowiła dwa ustępy miała, zgodnie z dokumentacją kosztorysową remontu z tzw. "szkód górniczych", wysokość 2,1 m i 1,2 m, co jednakże należy uznać za tzw. "czeski błąd", bowiem nie sposób założyć, aby ustęp mógł mieć wysokość tylko 1,2 m i byłby obok ustępu o wysokości 2,1 m.
Zdaniem skarżących kasacyjnie organ II instancji w ogóle nie pochylił się nad ww. dodatkowymi dowodami, bowiem był wybitnie zainteresowany "oddaleniem sprawy od siebie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Stosownie do art. 182 § 2a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skarga kasacyjna należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
5.2. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że wprawdzie zgodnie z art. 64b § 1 Ppsa do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, ale tylko wówczas, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie nie mógł znaleźć nawet odpowiedniego zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, który określa rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jakie mogą zapaść wskutek rozpoznania skargi. Ustawodawca w art. 151a § 1 i 2 Ppsa przewidział bowiem szczególną regulację dotyczącą rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej podejmowanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że sąd wojewódzki nie mógł zastosować i nie zastosował w tej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa wyłuszczonego w skardze kasacyjnej. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151a § 2 Ppsa, zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia tego przepisu. Odnotowana wadliwość przy formułowaniu podstaw kasacyjnych nie uniemożliwia jednak odniesienia się do postawionych zarzutów w pozostałym zakresie (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
5.3. Podkreślić należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia tylko, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti).
Rozpoznając sprzeciw od decyzji – jak stanowi art. 64e Ppsa – sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
5.4. W związku z zaskarżonym wyrokiem WSA kluczową dla sprawy – w odniesieniu do decyzji ŚWINB wydanej na podstawie 138 § 2 K.p.a. – jest śmierć adresata decyzji nakazowej organu I instancji – F.M., co w takiej sytuacji powoduje, że konieczność rozważenie nałożenia obowiązku rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na następców prawnych zmarłego, usprawiedliwiało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w innym razie doprowadziłoby do naruszenia dwuinstancyjności postępowania. ŚWINB oraz sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku zasadnie w tym zakresie uznają, że następczynie prawne dotychczasowego zmarłego właściciela przedmiotowego budynku gospodarczego, którego rozbudowy dotyczy nakaz rozbiórki powinny mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, powinny mieć zrealizowane gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania oraz powinny mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego.
Z akt sprawy wynika w szczególności, że dotychczasowy właściciel obiektu objętego zaskarżoną decyzją zmarł, a w jego miejsce wstąpiły inne osoby. ŚWINB przywołał tu akt poświadczenia dziedziczenia z 2021 r. Rację ma w tej sytuacji sąd pierwszej instancji, że spadkobiercy dotychczasowego właściciela, mają prawo do przedstawienia swej własnej argumentacji. Oznacza to, że biorąc od początku czynny udział w podejmowanych czynnościach procesowych będą one mogły w sposób rzeczywisty wpływać na przebieg tego postępowania, przyczyniając się tym samym do czynionych w nim ustaleń natury faktycznej. Już zaś ze sprzeciwu i skargi kasacyjnej tych osób wynika wprost, że kwestionują one ustalenia faktyczne i prawne, wnosząc o dalsze czynności dowodowe.
5.5. W konsekwencji koniecznym stało się uchylenie decyzji PINB, aby umożliwić mu dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych, w szczególności uaktualnić krąg stron postępowania administracyjnego oraz nałożyć przedmiotowy obowiązek na właściwe podmioty. W związku z tym, że - jak wynika akt sprawy - stan sprawy częściowo zmienił się (mając na uwadze m. in. to, że ŚWINB częściowo zakwestionował ustalenia PINB w zakresie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, podobnie jak część osób wnoszących sprzeciwy kwestionowało ustalenia PINB), uwzględniając okoliczność śmierć F.M., jako adresata decyzji nakazowej, to zasadnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął sąd pierwszej instancji, że ŚWINB postąpił prawidłowo uchylając decyzję PINB i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu Naczelnego w sprawie zaistniały bowiem przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. ŚWINB w uzasadnieniu decyzji wskazał także, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a ich ustalenie w tym zakresie należy do kluczowych zagadnień w sprawie, dlatego nie mogło zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym (art. 136 K.p.a.), ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonego art. 15 K.p.a.
5.6. Należy zatem przyjąć, że na tym etapie sprawy ani ŚWINB, ani też sąd wojewódzki, nie przesądzili wyniku sprawy. Sąd zobligowany był jedynie zbadać, czy ŚWINB zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., a zatem z już tylko z tych powodów ani WSA ani ŚWINB – wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej nie mieli obowiązku odnosić się do złożonych przez F.M. dodatkowych dokumentów. Jak wyżej podkreślano, zgodnie z art. 64e Ppsa, sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji, kontrolując taką decyzję, nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 21 października 2021 r., I OSK 1618/21; z 18 stycznia 2022 r., I OSK 2345/21; czy z 18 sierpnia 2022 r. I OSK 1161/22, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
5.7. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że sąd pierwszej instancji w ramach niniejszej sprawy prawidłowo ograniczył swoje rozważania do analizy rozpoznawanej sprawy pod kątem dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w kontekście możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 tej ustawy. Tym samym WSA w Gliwicach – zgodnie z wymogami dotyczącymi rozpoznawania sprzeciwów od decyzji (64e Ppsa) – nie dokonywał wykładni, ani nie stosował przepisów prawa materialnego.
5.8. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia przepisów postępowania wskazywanych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 136 § 1, 3-4 K.p.a. art. 7, 77 § 1 i § 4 zd. 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. okazały się nieusprawiedliwione.
5.9. Na uwzględnienie nie zasługiwały także i dwa ostatnie zarzuty skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 48 ust. 3 uPb oraz art. 49b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c tej ustawy. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przy badaniu legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Ppsa sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 Ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. np. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 2190/20, CBOSA). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd pierwszej instancji nie mógł odnieść się do meritum sprawy oraz rozstrzygnąć w zakresie nakazu rozbiórki. Jak słusznie zauważył WSA w Gliwicach, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania merytorycznej decyzji, z uwagi na konieczność uwzględnienia nowych adresatów obowiązku będącego przedmiotem rozbiórki.
5.10. Brak możliwości zastąpienia organu I instancji w tym zakresie przez organ odwoławczy niewątpliwie wynika z obowiązku zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z treści art. 15 K.p.a. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca kompetencję do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej przyznał właśnie wyłącznie w przypadkach, gdy uchybienia procesowe popełnione w toku orzekania przez organ I instancji były na tyle istotne, że nie nadawały się do uzupełnienia przed organem drugoinstancyjnej na podstawie art. 136 K.p.a. i nie pozwalały mu na rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez orzeczenie co do istoty sprawy na skutek uchylenia decyzji. Organ administracji publicznej I instancji, wydając ponownie rozstrzygnięcie na skutek uchylenia jego decyzji decyzją kasataroryjną, będzie mógł ewentualnie zastosować normę prawa materialnego w odniesieniu do aktualnych właścicieli obiektu budowlanego w postępowaniu dot. nakazu rozbiórki rozbudowy budynku gospodarczego, ponieważ wydanie decyzji na etapie odwoławczym z pominięciem osób, które potencjalnie mogą stać się adresatami decyzji (jak i pozostałych uczestników) doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 K.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji RP. Strona nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138).
W tej sytuacji zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać co najmniej za przedwczesne.
6. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.