II OSK 3299/20

II OSK 3299/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2727/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2727/19 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2019 r. nr 1237/2019 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2727/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 19 września 2019 r., nr 1237/2019, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w L. z dnia 28 czerwca 2019 r., nr 151/19, nakazującą skarżącemu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) dokonanie rozbiórki garażu trzystanowiskowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości J., gm. N. w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 relacji R. – M..
Sąd wskazał, że przedmiotowy garaż powstał jako samowola budowlana, a w związku z datą jego budowy w sprawie znalazł zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu, zasadnie organy oceniły, że nie jest możliwa jego legalizacja, ponieważ powoduje on swoim usytuowaniem niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, a w szczególności niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia – garaż jednym z narożników został posadowiony na istniejącym gazociągu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że ustalenie samego braku zachowania, przewidzianej przepisami prawa, odległości od gazociągu nie jest okolicznością uzasadniającą ustalenie, że pozostawienie go stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia. Przedmiotowy garaż usytuowany jest z naruszeniem obecnie obowiązujących norm wyznaczających szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640). Sąd wyjaśnił, że możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania (orzeczenia rozbiórki czy legalizacji), w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami prawa należy odnosić do stanu aktualnego, tj. na datę rozstrzygania sprawy przez organ. Jednak zastosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione z tego względu, że tylko wówczas spełniony zostanie cel (zasada bezpieczeństwa), dla którego przepisy te są ustanowione. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest zasadne zwłaszcza wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko to opiera się na uwadze, że trudno przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie obiektu do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 242/17). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Budynek garażu będący przedmiotem postępowania w sprawie rozbiórki wybudowany został w latach 80-tych. Żadna z norm branżowych obowiązujących w tym czasie (BN-71/8976-31, BN-80/8976/31) w odniesieniu do żadnego z rodzajów obiektów uwzględnionych w ww. normach nie zezwalała na ich sytuowanie bezpośrednio na gazociągu wysokiego ciśnienia. Np. norma branżowa BN-80 8976-31, która obowiązywała od 1981 r. przewidywała sytuowanie w odległości szczególnej po 4 m z obu stron dla niektórych rodzajów obiektów i przy szczególnym zabezpieczeniu gazociągu. Z uwagi zaś na treść § 110 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2013 r. odległość ta wynosi 25 m po każdej stronie gazociągu. Ponadto Sąd powołał się na treść obowiązującego w dacie realizacji budynku przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który wymagał budowania obiektów budowlanych w sposób zapewniający m.in. bezpieczeństwo ludzi i mienia zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2015 r., II OSK 1782/13; z 21 lutego 2017 r., II OSK 2911/15; z 19 lutego 2013 r., II OSK 1971/11).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podniósł, że legalność budowy gazociągu nie została w żaden sposób podważona. Z akt sprawy nie wynika, by toczyło się jakiekolwiek postępowanie w tym przedmiocie, zatem argumenty skargi jakoby nie uzgodniono z właścicielem nieruchomości przebiegu gazociągu należało uznać za bezprzedmiotowe. Gazociąg nie mógł powstać później niż sporny garaż. Na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. skarżący wyjaśniał, że powstał on w latach 60-tych, zaś garaż został zrealizowany w latach 80-tych, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy – zdjęcia lotnicze działki nr [...] pozyskane przez organ z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, a także wyjaśnienia skarżącego złożone w postępowaniu przed organem w dniu 7 maja 2019 r. w charakterze świadka. Zatem podmiot przystępujący później do inwestycji na określonym terenie musi respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie zabudowy (por. wyrok NSA z 19 lutego 2013 r., II OSK 1971/11). Skarżący nie zakwestionował również w żaden sposób ustaleń organu, co do przebiegu gazociągu. Nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dowodu, który poddawałby w wątpliwość pomiar dokonany przez przedstawicieli G. S.A. przyrządem Radiotetection.
Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostają argumenty skargi o braku możliwości przeniesienia garażu w inne miejsce, jak i utraty wartości budynku mieszkalnego funkcjonującego bez garażu.
W związku z powyższą argumentacją Sąd ocenił jako nieuzasadnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów ww. rozporządzenia z 2013 r., jak i zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej" poprzez jej uwzględnienie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie, poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, bez jednoczesnego ustalenia w sposób jasny i bezstronny, czy istnieje negatywne oddziaływanie garażu na gazociąg co stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z przepisami ww. rozporządzenia przez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy nie obowiązywały w dacie wzniesienia przedmiotowego garażu. Popełniając samowolę budowlaną inwestor mógł jedynie naruszyć przepisy prawa obowiązujące w chwili budowy – czyli w momencie zaistnienia zdarzenia prawnego. Jeżeli budowa garażu była wówczas zgodna z przepisami prawa, administracyjny nakaz rozbiórki garażu z uwagi na przepisy wprowadzone później narusza szereg zasad konstytucyjnych (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasady prawa międzyczasowego – lex retro non agit oraz tempus regit actum – które uważane są za fundamentalne dla porządku prawnego.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.", przez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, skutkującego przyjęciem, że będąca przedmiotem sprawy budowa polegająca na wzniesieniu garażu zagraża bezpieczeństwu życia i mienia;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez błędne uznanie, iż wskutek niezachowania przewidzianej przepisami prawa – ww. rozporządzenia z 2013 r. odległości od gazociągu, garaż stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia, w sytuacji gdy celem strefy kontrolowanej jest umożliwienie operatorowi dostępu do jego urządzeń i wykonywanie wszelkich czynności związanych z eksploatacją gazociągu, a nie kategoryczny zakaz istnienia jakichkolwiek budowli;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez pominiecie okoliczności, iż przedmiotowy garaż istnieje w tym samym miejscu od około 40 lat i to na operatorze gazociągowym spoczywa obowiązek zabezpieczenia sieci gazowej, jeśli mogłaby stwarzać zagrożenie, a właściciel nieruchomości współpracuje z operatorem przesyłowym gazu i są wykonywane wszelkie niezbędne czynności związane z eksploatacją sieci.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – G. S.A. wniósł o jej oddalenie.
Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał stanowisko i wnioski procesowe zawarte w skardze kasacyjnej.
Obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania – G. S.A. podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednocześnie wnosząc o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zlokalizowanie przedmiotowego budynku garażowego bezpośrednio na gazociągu uprawniało organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i orzeczenia nakazu rozbiórki. Samo bowiem niedotrzymanie zbliżenia obiektu budowlanego do gazociągu w okolicznościach niniejszej sprawy świadczy o istnieniu stanu niebezpieczeństwa, co wyklucza możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości można uznać za wykonanie robót budowlanych, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2017 r., II OSK 2333/15; z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1467/11). Tym bardziej możliwe jest uznanie, że lokalizacja jakiegokolwiek obiektu budowlanego bezpośrednio na gazociągu rodzi takie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, ponieważ w takim wypadku nie może być mowy o zachowaniu bezpiecznej od niego odległości (por. wyroki NSA: z 25 lipca 2023 r., II OSK 912/22; z 19 grudnia 2019 r., II OSK 415/18).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie tyle mamy do czynienia ze zbliżeniem nielegalnie wybudowanie obiektu do gazociągu, lecz wybudowaniem obiektu budowlanego na istniejącej nitce gazociągu, co samo w sobie stanowi stan zagrożenia nie tylko dla użytkowania obiektu, który powstał samowolnie, lecz także gazociągu. Brak bowiem w miejscu gdzie posadowiono nielegalnie garaż właściwego dostępu do gazociągu. Zlikwidowanie de facto strefy kontrolowanej w wyniku realizacji samowoli budowlanej oznacza, że nie istnieje możliwość doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Przy tej ocenie mają bowiem znaczenie normy branżowe, a mianowicie sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem norm branżowych uznać należy jako powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Trudno takiemu poglądowi odmówić racjonalności, skoro ustawodawca jednoznacznie wskazał, że w tym zakresie ma wiodące znaczenie usytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu. Ponadto w dacie budowy przedmiotowej altany obowiązywała ustawa – Prawo budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane powinny być projektowane i budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Kierując się wyłącznie zasadami wiedzy technicznej, do których odwoływał się art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. brak jest podstaw do przyjęcia, że budowa garażu bezpośrednio na gazociągu wysokiego ciśnienia nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, skoro normy branżowe nie przewidują takiej możliwości, a co najwyżej umożliwiają zmniejszenie odległości zabudowy od gazociągu. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia aby racjonalny ustawodawca mógł dopuszczać taką lokalizację obiektów budowlanych względem gazociągów wysokiego ciśnienia, które nawet potencjalnie zagrażałoby bezpieczeństwu ludzi i mienia. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby, że ustawodawca miałby się godzić na powstanie takiego zagrożenia i uzależnić je wyłącznie od woli prywatnego inwestora. Taka zaś wykładnia stałaby w oczywistej sprzeczności z podstawowym celem przepisów prawa budowlanego, które przede wszystkim mają służyć realizacji obiektów budowlanych w sposób, który nie będzie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia.
Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w dacie budowy samowoli budowlanej możliwe było zlokalizowanie obiektu budowlanego na istniejącym gazociągu. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na normy branżowe obowiązujące w latach 80-tych, z które nie przewidywały możliwości lokalizacji obiektu budowanego na gazociągu. Także obecnie, pomimo zaistniałego rozwoju technologicznego, obowiązujące normy branżowe takiej możliwości nie przewidują, choć już przewidują mniejsze strefy kontrolowane ale w odniesieniu do gazociągów powstałych po 2001 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że orzeczony w okolicznościach niniejszej sprawy nakaz rozbiórki narusza szereg zasad konstytucyjnych (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasady prawa międzyczasowego – lex retro non agit oraz tempus regit actum. Wręcz przeciwnie nieuwzględnienie kwestii bezpieczeństwa, w kontekście realizacji obiektu budowlanego na istniejącym gazociągu mogłoby prowadzić do naruszenia tych zasad.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z przepisami ww. rozporządzenia – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ustalenie bowiem, że przedmiotowy garaż znajduje się bezpośrednio na gazociągu stanowił wystarczający powód do stwierdzenia, że taka lokalizacja samowoli budowlanej wyczerpuje przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. że obiekt budowlany wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla tej oceny ma bowiem znaczenie wskazywana w sprawie okoliczność, że O. S.A. w piśmie z dnia 16 marca 2018 r. poinformowała PINB w Legionowie o kolizyjnym usytuowaniu spornego obiektu z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 400 relacji R.-M. oraz, że lokalizacja obiektu budowlanego w strefie kontrolowanej gazociągu może spowodować zagrożenie życia i mienia ludzkiego. Wynika z tego, że kwestie bezpieczeństwa zostały uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego i w okolicznościach niniejszej sprawy posiada usprawiedliwione podstawy stwierdzenie, że operator ww. gazociągu jest najbardziej kompetentny do oceny tego, czy eksploatacja gazociągu oraz wykorzystywanie spornego garażu jest możliwe i czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Jeżeli zatem istniały podstawy do stwierdzenia, że lokalizacja obiektu budowlanego na gazociągu powoduje stan niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, to podważenie tych twierdzeń najpóźniej w skardze kasacyjnej wymagało przedstawienia kontrdowodu. W przeciwnym razie twierdzenia skarżącego należało uznać jako gołosłowne, a tym samym pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dla tej oceny nie ma zaś żadnego znaczenia, że przedmiotowy garaż istnieje w tym samym miejscu od około 40 lat. Ponadto skoro skarżący twierdzi, że to na operatorze gazociągowym spoczywa obowiązek zabezpieczenia sieci gazowej, to właśnie przejawem realizacji tego rodzaju obowiązku było zainicjowanie przez Operatora Gazowego postępowania mającego za swój przedmiot usunięcie kolizji samowoli budowlanej z istniejącym gazociągiem, celem wykonania wszelkich niezbędnych czynności związanych z eksploatacją sieci.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Nie orzeczono o kosztach na rzecz uczestnika postępowania – O. S.A., do którego nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W tym zakresie ma miejsce zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a przepis szczególny nie stanowi inaczej.