II OSK 329/22

II OSK 329/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 720/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 256
art. 10 § 1, art. 98 § 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 720/21 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. znak: KOC/6390/Ar/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/21, oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lutego 2021 r., nr KOC/6390/Ar/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżąca, pismem z 1 października 2020 r. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji zrealizowanego nośnika reklamowego wolnostojącego w postaci gabloty reklamowej, całkowitej wysokości 2,65 m, szerokości 1,4 m na działce nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. M. [...] w dzielnicy [...] m.st. W.
Decyzją nr 17/2020 z 18 listopada 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
C. sp. z o.o. odwołała się od powyższej decyzji.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało m.in., że umorzenie postępowania przez organ I instancji było konsekwencją przyjęcia przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwały nr LVII/1710/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], obejmującej teren, na którym w sąsiedztwie budynku przy ul. M. [...] C. sp. z o.o. zrealizowała wolnostojącą dwustronną tablicę reklamową, od 28 sierpnia 2009 r.
Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów organ wyjaśnił między innymi, że uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r., nr XXV/697/2020, w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej: "uchwała reklamowa"), która zdaniem spółki miała doprowadzić do utraty mocy tych ustaleń obowiązującego planu miejscowego, które dotyczyły przedmiotu tejże uchwały, nie weszła do obrotu prawnego, a zatem nie wywołała powyższego skutku prawnego, określonego w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. 2015 r., poz. 774, dalej: "ustawa krajobrazowa"), albowiem Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 lutego 2020 r., znak: WNP- 1.4131.12.2020.RM, stwierdził nieważność uchwały reklamowej.
Ponadto Kolegium rozpatrując odwołanie uznało, że wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 899/20) oddalającego skargę na wskazane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego.
Kolegium natomiast uznało, że brak zawiadomienia przez organ I instancji stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień i wniosków dowodowych w sprawie stanowi naruszenie prawa, przy czym w ocenie organu odwoławczego okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.
C. sp. z o.o., zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, w szczególności następujących przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
– naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy umorzenia postępowania pomimo, że nie obowiązuje od 28 kwietnia 2020 r. w odniesieniu do reklam miejscowy plan z 2009 r. powołany, jako przyczyna umorzenia postępowania;
– naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia skarżącej, przed wydaniem decyzji I i II instancji, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie poinformowanie skarżącej, że zakończone zostało postępowanie dowodowe, oraz że organ przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mogło być konwalidowane oraz związane z tym naruszenie art. 15 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania;
– naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, m.in. przez ustalenie, że obowiązuje w odniesieniu do reklam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2009 r., pominięcie uchwały nr XXV/697/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oraz błędną wykładnię art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej;
– naruszenie art. 7, 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez brak wyjaśnienia i rozpoznania zarzutu skarżącej, zawartego w odwołaniu od decyzji I instancji;
– naruszenie art. 101, 98, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia, w formie postanowienia, wniosku skarżącej w sprawie zawieszenia postępowania, przez brak zawieszenia postępowania pomimo, że wg art. 98 k.p.a. wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania powinien być uwzględniony;
– naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2009 r. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że wg art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej ww. miejscowy plan z 2009 r. obowiązywał w odniesieniu do reklam do 28 kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie uchwały reklamowej);
– naruszenie uchwały reklamowej przez jej pominięcie;
– naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm., dalej: "Prawo przedsiębiorców").
Podnosząc te zarzuty spółka wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 stycznia 2021 r., znak KOC/6390/Ar/20 oraz poprzedzającej ją decyzji nr 17/2020 z 18 listopada 2020 r. wydanej przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy oraz zasądzenie na rzecz C. sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podniósł, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wynikało z obowiązywania planu miejscowego w obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji, przypominając przy tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego planu miejscowego.
Zdaniem Sądu uchwała reklamowa, mimo opublikowania jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku, określonego w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, polegającego na utracie mocy regulacji planów miejscowych przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w dniu wejścia w życie uchwały reklamowej. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody o stwierdzeniu nieważności uchwały reklamowej zostało doręczone organowi 3 marca 2020 r. Zgodnie zaś z § 18 uchwały reklamowej, akt ten miał wejść w życie po upływie 90 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, jednak przed datą organ nadzoru stwierdził jego nieważność i doręczył organowi planistycznemu rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g."), stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Zatem według Sądu, doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego przed wejściem w życie uchwały reklamowej spowodowało, że nie nastąpił skutek, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej. Nie doszło więc do uchylenia stosownych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], przyjętego uchwałą nr LVII/1710/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r.
Nadto Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 899/20, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 24 lutego 2020 r., WNP-I.4131.12.2020.RM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r., nr XXV/697/2020 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, a NSA wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1005/21, oddalił skargę kasacyjną. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stało się w myśl art. 98 ust. 5 u.s.g. prawomocne.
Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze uzyskało przymiot prawomocności dopiero z chwilą oddalenia skargi kasacyjnej, a więc w dacie podejmowania decyzji przez SKO w Warszawie 25 stycznia 2021 r. jeszcze prawomocne nie było. Niemniej z uwagi na treść art. 92 ust. 1 u.s.g. nie doszło do uchylenia ustaleń planu miejscowego z 2009 r.
Tym samym Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2009 r., a także naruszenia art. 2, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i 12 Prawa przedsiębiorców.
W ocenie Sądu nie zostały także naruszone przepisy oraz art. 6, 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ bowiem zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do rozpoznania sprawy oraz rzetelnie i wyczerpująco, uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.
Organy prawidłowo zastosowały też art. 105 § 1 k.p.a., zasadnie uznając że w związku z obowiązywaniem w dacie wydania decyzji organu I instancji planu miejscowego, postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, stało się bezprzedmiotowe, skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje plan.
Nie było także w ocenie Sądu podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianej wyżej sprawy zawisłej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20, bowiem postępowanie w tej sprawie nie stanowiło zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia decyzją administracyjną warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Według Sądu, organ odwoławczy, prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Sąd a decyzją o warunkach zabudowy.
Zdaniem Sądu wspomniana sprawa, zawisła przez WSA w Warszawie, nie stanowiła przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak zatem rozstrzygnięcia w formie postanowienia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania, choć naruszał art. 101 k.p.a., nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz nie poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego. Naruszenie to, nie miało jednak zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła C. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
– naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a."), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a., art. 98 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 15 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., zarówno w postępowaniu I instancji, jak również w postępowaniu II instancji, naruszenie art. 15 k.p.a. miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną w odniesieniu do oceny powyższych zarzutów;
– naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, art. 98 ust. 5 u.s.g., art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. i prawa materialnego a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną w odniesieniu do oceny powyższych zarzutów;
– naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a., art. 98 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ naruszenie art. 101 § 1 k.p.a., stwierdzone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną w odniesieniu do oceny powyższych zarzutów;
– naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. i art. 101 § 1 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. i art. 101 § 1 k.p.a., miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną w odniesieniu do oceny powyższych zarzutów;
– naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez zaniechanie ustalenia stanu sprawy, zaniechanie oceny całości materiału sprawy, przez niezgodne z materiałem dowodowym, ze stanem faktycznym stwierdzenie: "Brak zatem było podstaw do wszczynania takiego postępowania, które jako bezprzedmiotowe, należałoby następnie, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć", ponieważ w niniejszej sprawie, postępowanie zostało wszczęte, co wynika z decyzji I instancji i innych materiałów dowodowych niniejszej sprawy;
– naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ ww. naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną w odniesieniu do oceny powyższych zarzutów;
– naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, w zw. z art. 98 ust. 5 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ Sąd I instancji nie wziął pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji wadliwie zaakceptował błędną wykładnię i zastosowanie prawa materialnego w kontrolowanej decyzji, co spowodowało błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ponieważ błędne stwierdzenia w kontrolowanej decyzji: "(...) uchwała Nr XXV/697/2020 nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie przestał obowiązywać w zakresie nośników reklamowych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...)" spowodowało umorzenie postępowania administracyjnego pomimo, że wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien być rozpoznany, ponieważ uchwała nr LVII/1710/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" (dalej również: "miejscowy plan") nie obowiązywała w zakresie reklam od 28 kwietnia 2020 r., w którym weszła w życie uchwała nr XXV/697/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej również: "uchwała reklamowa"). W ww. przypadku, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ spełniona była przesłanka braku planu miejscowego, wg art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a art. 91 ust. 1 u.s.g. nie stanowi samodzielnej podstawy ustalenia mocy wiążącej uchwały reklamowej.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
– naruszenie uchwały nr LVII/1710/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej przez zastosowanie miejscowego planu w niniejszej sprawie pomimo, że wg art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, miejscowy plan obowiązywał w odniesieniu do reklam do 28 kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie uchwały reklamowej), więc wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien być rozpoznany, ponieważ miejscowy plan nie obowiązywał w zakresie reklam od 28 kwietnia 2020 r. W ww. przypadku, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ spełniona była przesłanka braku planu miejscowego, wg art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.;
– naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, art. 92 ust. 1 u.s.g., art. 98 ust. 5 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię: "Zdaniem Sądu, wspomniana wyżej uchwała reklamowa, wbrew zaprezentowanej w skardze argumentacji, pomimo jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej. (...) doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego przed wejściem w życie uchwały reklamowej spowodowało, że nie nastąpił skutek, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej. Nie doszło więc do uchylenia stosownych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) Skład Sądu, orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie nadzorcze uzyskało przymiot prawomocności dopiero z chwilą oddalenia skargi kasacyjnej, a więc w dacie podejmowania decyzji przez SKO w Warszawie w dniu 25 stycznia 2021 r. jeszcze prawomocne nie było. Niemniej z uwagi na treść art. 92 ust. 1 u.s.g. nie doszło do uchylenia zapisów planu miejscowego z 2009 r." (str. 12 i 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku);
– naruszenie uchwały reklamowej przez jej niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/21 i zasądzenie na rzecz C. sp. z o. o. zwrotu kosztów postępowania, wg norm przepisanych, ewentualnie wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/21, rozpoznanie skargi C. sp. z o.o. oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 stycznia 2021 r., znak KQC/6390/Ar/20 oraz poprzedzającej ją decyzji nr 17/2020 z 18 listopada 2020 r. wydanej przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy oraz zasądzenie na rzecz C. sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 stycznia 2021 r., znak KOC/6390/Ar/20 oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji nr 17/2020 z 18 listopada 2020 r. wydanej przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy oraz zasądzenie na rzecz C. sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, koncentrują się w istocie wokół czterech kwestii: 1) oceny statusu prawnego (w kontekście walidacyjnym) planu miejscowego z 18 czerwca 2009 r. (w zakresie ustaleń określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane) oraz uchwały reklamowej; 2) uznania rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy zawisłej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20 za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy; 3) oceny konsekwencji prawnych naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 k.p.a. oraz 4) zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie trafności decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy, jest ustalenie stanu prawnego w dacie rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji. Decyzja organu I instancji została wydana 18 listopada 2020 r., zaś organ odwoławczy utrzymał ją w mocy decyzją z 21 stycznia 2021 r. W tym czasie za sprawą rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 24 lutego 2020 r., stwierdzającego nieważność uchwały reklamowej, podjętej 16 stycznia 2020 r. na podstawie art. 92 ust. 1 u.s.g., wykonanie tejże uchwały zostało wstrzymane. Wypada też wskazać, że zgodnie z § 18 ust. 2 uchwały reklamowej, zawarte w niej przepisy miały wejść w życie po upływie 90 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, które nastąpiło 30 stycznia 2020 r. Oznacza to, że uchwała ta nie obowiązywała przed doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego (które nastąpiło 3 marca 2020 r.), zaś po upływie 90 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, jej wykonanie było wstrzymane z mocy prawa do czasu uprawomocnienia aktu nadzorczego Wojewody, do którego doszło po jego pozytywnej weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 899/20), którą podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1005/21. Z uwagi na charakter orzeczenia o nieważności uchwały w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., a w okolicznościach niniejszej sprawy, nadto ze względu na wskazany w § 18 ust. 2 uchwały reklamowej okres vacatio legis, należało uznać, że uchwała ta dotknięta sankcją nieważności, nie wywołała skutków prawnych od chwili jej podjęcia (por. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 750).
Uwzględniając wskazane wyżej okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne należało uznać, że w dacie wydawania decyzji organów obu instancji uchwała reklamowa nie wywołała skutków prawnych, a tym samym nie wyeliminowała z obrotu prawnego planu miejscowego z 18 czerwca 2009 r. w zakresie ustaleń określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. To zaś oznaczało brak podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, albowiem decyzję w tym przedmiocie można było wydać jedynie w przypadku braku planu miejscowego, co wynika wprost z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tych decyzji. Zatem brak prawnych możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy uczynił bezprzedmiotowym postępowanie w tej sprawie, co rodziło po stronie organu administracji obowiązek jego umorzenia, zgodnie z dyspozycją określoną w art. 105 § 1 k.p.a.
Z tych też względów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia uchwały z 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, jak również art. 98 ust. 5 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g., a także uchwały reklamowej, wskazane przez skarżącą kasacyjnie jako naruszenia prawa materialnego.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Po pierwsze, Sąd I instancji właściwie ocenił niecelowość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20 nie wypełniało znamion rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W orzecznictwie wskazuje się, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 549/15, LEX nr 2169188).
Ponadto wypada wziąć pod uwagę i to, że w niniejszej sprawie prowadzonej przez organy administracji, niewywoływanie skutków prawnych przez uchwałę krajobrazową, w tym niederogowanie odpowiednich ustaleń planu miejscowego, w wyniku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, które pociągało za sobą wstrzymanie wykonania uchwały, nie było przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedmiotem tego postępowania była bowiem ocena legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Po drugie, istnienie okoliczności obligujących organ do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniało nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zaś brak postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania we wskazanych wyżej okolicznościach należało uznać za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co wykazano przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Po trzecie, również przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a., należało uznać za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika, że dla skuteczności zarzutu naruszenia tej zasady, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z: 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; 24.05.2007 r., II GSK 4/07, LEX nr 351055; 23.11.2007 r., I OSK 1614/06, LEX nr 418155; 20.04.2023 r., II OSK 842/20, LEX nr 3608911, 18.05.2023 r., III OSK 6/22, LEX nr 3591191; 6.06.2023 r., II GSK 1536/21, LEX nr 3589012; 20.06.2023 r., II OSK 2157/20, LEX nr 3604958).
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by wskazane przez nią uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a., uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie podjęcie czynności procesowych prowadzących do zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy, w tym w sytuacji obowiązywania na terenie inwestycyjnym planu miejscowego, wnioskowanie o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na relacje zachodzące pomiędzy planem i decyzją o warunkach zabudowy, określone wprost w przywołanych wyżej przepisach (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), nie dają podstaw do uznania, że sprostanie przez organ wymogom określonym w art. 10 § 1 k.p.a. doprowadziłoby do osiągnięcia przez skarżącą kasacyjnie celu w postaci zawieszenia postępowania administracyjnego.
Po czwarte, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak należy wnosić z zacytowanego powyżej przepisu, do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby uzasadnienie wyroku nie zawierało wszystkich elementów w nim wymienionych i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Sąd I instancji nie wskazałby stanu faktycznego i wyjaśnienia powodów przyjęcia go za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musiałoby być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy podkreślić, że skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., nie może skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.