II OSK 3270/19

II OSK 3270/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 502/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-06-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2015 poz 1422
par. 18 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 502/19 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 marca 2019 r. nr WI-I.7840.5.165.2018.JL w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na zmianę decyzji 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od B. K. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 502/19 oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 marca 2019 r. znak: WI-I.7840.5.165.2018.JL w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na zmianę decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: "rozporządzenie") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten dopuszcza urządzenie miejsc postojowych wyłącznie na terenie, na którym dana inwestycja ma być realizowana;
2. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projekt zagospodarowania działki nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, w związku z czym organy zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 18 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w punktach 2-4 petitum skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 października 2018 r., znak: AU-01-2.6740.1.1649.2018.MMS, na podstawie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Małopolski, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa pełnomocnika zawodowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2).
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na zmianę decyzji wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (z trzema lokalami mieszkalnymi) - w zakresie zmian: zmiana wewnętrznego układu ścian - podział na 12 lokali mieszkalnych i związana z tym zmiana instalacji wewnętrznych w budynku.
Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany był sprzeczny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a ponadto, zdaniem Sądu - projekt zagospodarowania działki pozostawał także w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi, na co nie zwróciły uwagi organy obu instancji. Decyzja o warunkach zabudowy określała, że inwestor winien zorganizować na 1 mieszkanie 1,2 miejsca postojowego, natomiast na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, inwestor nie wskazał takiej liczby miejsc postojowych w stosunku do liczby mieszkań objętych wnioskowaną zmianą, co zdaniem Sądu I instancji jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy. Wskazanie przez inwestora w wyjaśnieniach, że zapewnia 15 dodatkowych miejsc postojowych w innym budynku, do którego inwestor posiada tytuł prawny jest w ocenie Sądu I instancji niezgodne z prawem.
Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wymóg zapewnienia niezbędnej liczby miejsc parkingowych przez inwestora został spełniony, w sytuacji gdy wskazał on 15 miejsc postojowych zlokalizowanych poza terenem działki inwestycyjnej - w garażu podziemnym budynku przy ul. [...], którego jest współwłaścicielem.
Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Stosownie zaś do § 18 ust. 2 rozporządzenia, liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że niezapewnienie przez inwestora na terenie działki inwestycyjnej liczby miejsc parkingowych zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, stanowiło naruszenie tych ustaleń, a w konsekwencji powodowało niezgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a ponadto, niezgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Należy jednak zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak rygorystycznej wykładni § 18 rozporządzenia dokonanej przez Sąd I instancji, zgodnie z którą miejsca parkingowe muszą być zlokalizowane w każdym przypadku na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym.
Rozporządzenie w § 18 określa bowiem, że przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, ale nie tylko nie określa liczby i sposobu urządzenia miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 549/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodzić się należy, co do zasady, z twierdzeniem Sądu I instancji, że miejsca postojowe powinny być urządzone na terenie inwestycji. Takie stanowisko zaprezentował NSA w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1498/06. W wyroku tym NSA wyraził pogląd, że zarówno gramatyczna (literalna), jak i celowościowa (funkcjonalna) wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego.
W ocenie NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie można jednak uznać, aby zaprezentowane w powołanym wyroku NSA stanowisko co do interpretacji § 18 odnosiło się do każdej sytuacji faktycznej i miało zastosowanie przy ocenie zgodnie z wymogami art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego każdego projektu zagospodarowania działki lub terenu.
Dla prawidłowego zastosowania § 18 rozporządzenia w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane zasadą wolności budowlanej. Rację ma Sąd I instancji, że projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej winien przewidywać na jej terenie miejsca postojowe dla planowanej inwestycji. Tak określona ogólna zasada może doznawać jednak pewnych odstępstw. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w pewnych szczególnych sytuacjach takie rygorystyczne stosowanie ww. zasady doprowadzi do naruszenia wskazanych wyżej zasad. Prowadzić mogłoby to bowiem do sytuacji, w której inwestor nie mógłby zrealizować żadnej inwestycji na nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane, a której istniejące zagospodarowanie działki uniemożliwia usytuowanie takich miejsc. Podkreśla się, że inaczej przedstawiać się będzie ocena zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie wkracza w zastaną sytuację faktyczną (jest nową zabudową na działce), a inaczej wówczas, gdy musi uwzględniać powstały zgodnie z prawem stan istniejący na działce (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1736/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką szczególną sytuacją, która uzasadniałaby odstąpienie od ogólnej zasady sytuowania miejsc parkingowych na terenie działki inwestycyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, że niniejsza sprawa dotyczy zmiany pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskał już bowiem wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia 29 grudnia 2017 r.), która zatwierdzała projekt budowlany uwzględniający ustalone warunki zabudowy w zakresie miejsc postojowych – przewidziano miejsca parkingowe na terenie inwestycji. Nie jest zatem tak, że skarżąca nie może zrealizować na swojej nieruchomości żadnej inwestycji. Okoliczność, że inwestor postanowił zrealizować budynek z dwunastoma lokalami mieszkalnymi zamiast jak pierwotnie - trzema na stosunkowo małej działce, na której nie jest możliwe zaprojektowanie miejsc postojowych dla tak dużej liczby lokali, nie stanowi o wyjątkowości sytuacji, o której mowa w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach NSA.
Należy zauważyć, że zasada lokalizowania miejsc postojowych na działce budowlanej może być naruszona w sytuacji, gdy w konkretnych warunkach sprawy przeznaczenie i sposób zabudowy działki wskazują na taką konieczność. Może to mieć miejsce np. w sytuacji gdy ustalony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik zabudowy (np. 80 % w zabudowie pierzejowej) nie pozwala na umieszczenie wszystkich miejsc postojowych na terenie inwestycji (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 719/11) albo w sytuacji, gdy projektowana inwestycja nie dotyczy obiektu nowopowstałego, ale nadbudowy i rozbudowy obiektu już istniejącego, co rodzi konieczność uwzględnienia istniejących uwarunkowań (wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 864/11), czy też przebudowy budynku zajmującego prawie całą działkę budowlaną (wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1774/15). Do takich sytuacji odnosiły się powołane w skardze kasacyjnej wyroki NSA.
Mając na względzie powyższe rozważania, uznać należy, że nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów zawartych w pkt 2-4 skargi nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do kwestii obowiązku dołączenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego, w sytuacji, w której organ I instancji udostępnił 3 egzemplarze tego projektu, wskazać należy, że obowiązek ten wynika wprost z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Jak wyjaśnił to już organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie mógł wypożyczyć 4 egzemplarzy projektu budowlanego, bowiem jeden egzemplarz musiał pozostać w aktach sprawy. Po dokonaniu uzupełnień i zwrocie wypożyczonych egzemplarzy projektu budowlanego, inwestor winien zwrócić się do organu o wypożyczenie ostatniego egzemplarza, celem naniesienia poprawek i wypełnienia nałożonego na niego obowiązku.
Podnoszona przez skarżącą kwestia, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 22/6740.2/2018 z dnia 10 stycznia 2018 r., znak: AU-01-2.6740.2.1488.2017.GPA zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji, dla której zabezpieczono miejsca postojowe poza terenem inwestycji na podstawie umowy dzierżawy jest bez znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem ww. decyzja dotyczy innej sprawy i oceniane w niej były inne okoliczności i uwarunkowania, a ocena ta nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.