II OSK 327/22

II OSK 327/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1060/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-06
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego~Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 3 pkt 1i 15 oraz art. 9 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1060/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 24 marca 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.107.2021.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1060/21 uwzględnił skargę Gminy [...] (dalej określanej jako Gmina) i uchylił decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 24 marca 2021 r., nr DOZ-OAiK.650.107.2021.ML oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 grudnia 2020 r., nr 110/2020 w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego
i prawnego sprawy:
Konserwator Zabytków m.st. Warszawy decyzją z dnia 6 października 1983 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] willę drewnianą z 1905 r., położoną w [...] przy ul. [...] (d. ul. [...]), wraz z zielenią leśną w granicach działki nr [...]. Cały teren objęty wpisem ma powierzchnię ok. 2,2 ha.
Następnie Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków przywołaną decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. na podstawie art. 3 pkt 1, 2 i 15, art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 840, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego otoczenie wspomnianej zabytkowej willi, obejmujące: część działki nr [...] (obszar kolejowy, stanowiący przyległy pas gruntu linii kolejowej), części działek nr [...] i [...] (pas drogowy ul. [...] do zachodniej granicy jezdni) oraz części działek nr [...] i [...] (pas drogowy ul. [...] do południowej granicy jezdni). Jednocześnie odstąpił od wpisania do rejestru pozostałych części działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych poza zewnętrzną granicą jezdni ulic [...] i [...]. Zakres ochrony konserwatorskiej został oznaczony na załączniku graficznym, będącym integralną częścią decyzji.
Uzasadniając decyzję organ określił położenie terenu objętego wpisem do rejestru zabytków zauważając, że wzdłuż ul. [...] planowana jest inwestycja polegająca na budowie skrzyżowania bezkolizyjnego z linią kolejową nr [...] wraz z budową przyległego układu drogowego w ramach projektu ogólnopolskiego "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach linii kolejowych z drogami - etap III".
W założeniach inwestycji przewidziano poprowadzenie ruchu kołowego tunelem pod wiaduktem kolejowym. Organ wyraził obawę, że umiejscowienie inwestycji spowoduje bezpośrednie zagrożenie dla zachowania stanu przyrodniczego terenu oraz zmianę stosunków wodnych, w tym nieuniknione przecięcie cieku wodnego
i rozchwianie stosunków wodnych. Wykonanie głębokiego wykopu tunelu pociągnie za sobą bowiem powstanie strefy obniżonych wód gruntowych zagrażającej warunkom siedliskowym i żywotności drzew. Za potencjalnie szkodliwe następstwo inwestycji uznał organ ponadto organizację placu budowy wraz z bazą materiałowo-sprzętową wokół planowanego wykopu, łączącą się z wprowadzeniem w otoczenie zabytkowego terenu ciężkiego sprzętu budowlanego.
Gmina, [...] S.A. oraz Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wnieśli od tej decyzji odwołania do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, który utrzymał ją w mocy przywołaną decyzją z dnia 24 marca 2020 r., wydaną na podstawie m.in. art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że nieruchomość w obecnej formie w pełni zachowała wartości zabytkowe, cechujące się w głównej mierze integralnością układu budynku willowego z zielenią o charakterze leśnym. Zaznaczył, że otoczenie zabytku nie posiada samoistnych wartości zabytkowych, odgrywając rolę polegającą na zapewnieniu zabytkowi dodatkowej ochrony wartości widokowych oraz jego zabezpieczeniu przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, stanowiących zagrożenie dla substancji zabytku lub powodujących obniżenie jego wartości. Podkreślił, iż otoczenie zabytku ograniczono do minimalnych części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie których będą prowadzone prace w zakresie zagospodarowania ciągów drogowych oraz przebudowy skrzyżowania kolejowo-drogowego.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko co do zagrożeń wystąpienia szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych, jakie powodować będzie realizacja planowanej inwestycji. W rozpatrywanym zakresie wymienił nieznany obecnie wpływ inwestycji na stosunki wodne w okolicy zabytku oraz technikę wykonania robót w granicy z drzewostanem tworzącym zieleń leśną wokół drewnianej willi, mogącą mieć istotne znaczenie dla prawidłowych warunków utrzymania zieleni, a tym samym integralności zabytku. Jego zdaniem działanie organów ochrony zabytków ma więc charakter prewencyjny, wynika z konieczności zapewnienia warunków prawnych dla organów pozwalających na współdecydowanie w kwestiach bezpośrednio dotyczących ochrony walorów widokowych oraz wartości zabytkowych całej nieruchomości.
Organ wyjaśnił również, że wpisanie do rejestru zabytków otoczenia drewnianej willi wraz z zielenią leśną nie jest działaniem sprzecznym
z wcześniejszym stanowiskiem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażonym w piśmie z dnia 14 marca 2019 r., pozytywnie uzgadniającym bezkolizyjny przejazd w [...] w formie tunelu pod wiaduktem kolejowym. Uzgodnienie organu konserwatorskiego odnosi się wszak tylko do ogólnej koncepcji sposobu przekształcenia przejazdu kolejowo-drogowego, dla której nie został opracowany projekt budowlany przewidujący określone konkretne rozwiązania konstrukcyjne i techniczne oraz ich skutki.
Gmina wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, akcentując, że planowana inwestycja komunikacyjna w rejonie zabytku, włącznie z budową planowanego tunelu, uwzględnia interes społeczny.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skonstatował, że organy naruszyły zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania. Przychylił się do zarzutu Gminy, że nie zbadały one okoliczności kluczowych dla sprawy, w szczególności tego, czy przeprowadzenie projektowanej inwestycji komunikacyjnej może powodować szkodliwe oddziaływanie na obszar wpisany do rejestru zabytków. Podkreślił, że ich twierdzenia o naruszeniu stosunków wodnych, a także systemu korzeni drzew rosnących na działce nr [...], nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione. Zauważył, iż nie wynikają one ani z inwentaryzacji dendrologicznych przygotowanych kilka miesięcy przed wszczęciem postępowania w sprawie, ani z dokumentów przedstawianych przez Gminę. Jako ewidentny przykład w analizowanej materii przywołał wskazanie zagrożenia polegającego na zakłóceniu cieku wodnego płynącego przez obszar wpisany w 1983 r. do rejestru zabytków i dalej przez
ul. [...], który, jak dowiodła Gmina, pełni funkcję odwadniającą, a nie nawadniającą, jak sugerują organy. Równocześnie wytknął organom bezpodstawne domniemanie, że w trakcie realizacji inwestycji komunikacyjnej może dojść do niewykonania przez inwestora obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, a także odpowiednio przyszłego pozwolenia na budowę. W efekcie za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.).
Sąd wyraził zarazem pogląd, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie respektuje zasady proporcjonalności, o której mowa zarówno w art. 8 § 1 K.p.a., jak i przede wszystkim w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.). W jego ocenie wykładnia przyjęta przez organy była swobodna w stopniu powodującym arbitralność rozstrzygnięcia. Nie wykazano bowiem konieczności wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków
w związku z potrzebą ochrony wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji,
a co za tym idzie proporcjonalności wprowadzonych ograniczeń do istniejących zagrożeń dla zabytku. W konsekwencji w sposób nieznajdujący uzasadnienia
w przepisach regulujących ochronę zabytków oraz w powołanym art. 31 ust. 3 przyznano tej ochronie bezpośrednie i niekwestionowane pierwszeństwo przed innymi rodzajami interesu społecznego.
Sąd nawiązał do art. 8 § 1 K.p.a. i stwierdził, że organy lakonicznie odniosły się do zarzutu niespójnego działania polegającego na tym, iż z jednej strony współdziałając w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie sprzeciwiały się planowanej budowie tunelu pod linią kolejową oraz połączonej z tym przebudowie ulic przylegających do działki objętej wpisem do rejestru zabytków,
a z drugiej strony w praktyce od tego stanowiska odstąpiły poprzez wpis otoczenia zabytku do rejestru zabytków. Jego zdaniem takie działanie organów nie może być uznane za budzące zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 października 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak zaznaczono, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a także jeden zarzut materialnoprawny.
W ramach pierwszej grupy zarzutów zarzucono naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy i wadliwe uznanie, że:
– organy nie wyjaśniły wystarczająco stanu faktycznego sprawy i "dopuściły się uznania w sposób całkowicie dowolny i sprzeczny z dowodami", podczas gdy zebrały wystarczający materiał dowodowy i przeprowadziły dokładną analizę stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, i do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
– w sprawie doszło do naruszenia polegającego na przekroczeniu granic swobodnego uznania administracyjnego, w ramach którego organ konserwatorski rozstrzyga o formach i sposobach ochrony obiektów zabytkowych, w sytuacji gdy organy działały w sposób prawidłowy i nie dopuściły się naruszenia prawa, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
– organ nie wykazał, na jakiej podstawie uznał, że określony obiekt posiada wartości wymagające ochrony konserwatorskiej, a także poprzez przyjęcie, że prowadzone postępowanie oraz wydane decyzje były wadliwe oraz że organy nie dokonały zbadania okoliczności kluczowych dla sprawy, podczas gdy organ
w sposób szczegółowy w uzasadnieniu decyzji wskazał i uzasadnił wartości wymagające ochrony i dokonał wnikliwej analizy okoliczności kluczowych dla sprawy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77, art. 80
i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Sąd działań organów, poprzez uznanie:
– że w sprawie nie podjęto żadnych działań mających na celu ustalenie, czy przeprowadzenie inwestycji komunikacyjnej polegającej na budowie tunelu pod linią kolejową oraz wjazdu do tego tunelu przebiegającego wzdłuż granicy działki nr 687, na której zlokalizowana jest zabytkowa willa drewniana oraz okalające ją zalesienie, może powodować, jak wskazuje ustawa, szkodliwe oddziaływanie na obszar wpisany do rejestru zabytków, a także, że nie uprawdopodobniono żadnych zagrożeń,
w sytuacji gdy organ szczegółowo odniósł się do wyżej wspomnianych kwestii
w uzasadnieniu decyzji i wnikliwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji,
– że organy nie odniosły się do wydanych już rozstrzygnięć w sprawie inwestycji komunikacyjnej oraz że wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie zostały uzasadnione w taki sposób, jak przewiduje to wskazany art. 107 § 3 K.p.a., podczas gdy organy szczegółowo i wnikliwie uzasadniły motywy swych rozstrzygnięć,
– za całkowicie bezpodstawne domniemania ocen organów konserwatorskich, które przyjęły, że w trakcie realizacji inwestycji komunikacyjnej może dojść do niewykonania przez inwestora obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, mimo że organy dokonały wadliwej analizy i na tej podstawie oparły swoje domniemania, wobec czego nie można twierdzić, że są one bezpodstawne, co doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, iż organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, i co za tym idzie do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji.
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77, art. 80
i z art. 8 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Sąd działań organów i uznanie, że organy:
– wydały rozstrzygnięcia nierespektujące zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 31 ust 3 Konstytucji, podczas gdy organy dopełniły obowiązku respektowania zasady proporcjonalności,
– nie wykazały konieczności wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków w związku z potrzebą ochrony wartość społecznych wymienionych w art. 31 ust 3 Konstytucji, mimo że decyzja organów uwarunkowana była przeprowadzoną wcześniejszą szczegółową analizą,
– nie dokonały rzetelnego ważenia różnych postaci interesu społecznego występującego w sprawie poprzez nieodniesienie ani nieporównanie z interesem, jakim jest zapewnienie mieszkańcom Gminy, ale także każdemu użytkownikowi dróg lokalnych bezpiecznego przejazdu pod torami linii kolejowych,
– lakonicznie odniosły się do zarzutu niespójnego działania polegającego na tym, że z jednej strony w postępowaniu o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy wydały zgodę na planowaną budowę tunelu pod linią kolejową oraz połączonej z tym przebudowę ulic przylegających do działki objętej wpisem do rejestru zabytków, a z drugiej strony wpisem otoczenia do rejestru zabytków praktycznie wycofały swoją zgodę, w sytuacji gdy organy dokonały wnikliwej analizy.
W ramach zarzutu określonego w skardze kasacyjnej jako materialny podniesiono z kolei błędną wykładnię art. 107 § 3 K.p.a. i uznanie, że wydane
w sprawie rozstrzygnięcia nie zostały uzasadnione w taki sposób, jak przewiduje to ten przepis.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik organu wniósł
o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował stanowisko Sądu, że decyzja wydana przez organy, mimo zachowania swobody uznania, została wydana z dowolnych powodów bez rzeczywistych faktycznych podstaw i że nie była uzasadniona. Podkreślił, że organ dopełnił obowiązków i szczegółowo
w uzasadnieniu do decyzji uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie szczegółowo i klarowanie przedstawia istotne kwestie będące podstawą rozstrzygnięcia oraz motywy, którymi organ się kierował.
Pełnomocnik nie zgodził się z Sądem, że organy wydały rozstrzygnięcia nierespektujące zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 8 § 1 K.p.a. i przede wszystkim w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zwrócił uwagę na wnikliwe zbadanie przez organy stanu faktycznego sprawy, zebranie dowodów i uzasadnienie swego rozstrzygnięcia. Wpis otoczenia zabytku do rejestru zabytków realizuje obowiązek strzeżenia dziedzictwa narodowego poprzez stworzenie warunków prawnych umożliwiających decydowanie w sprawach mających znaczenie dla trwałego zachowania wartości zabytkowych posesji.
Gmina w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Oddalenia skargi kasacyjnej domagał się także uczestnik postępowania, [...] S.A. w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym jako jego uczestnika Stowarzyszenia [...] a na rozprawie w dniu 18 stycznia 2023 r. dopuścił do udziału w postępowaniu M. R. i J. O. W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2023 r. uczestniczki poparły skargę kasacyjną, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Gminy ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów odnotować wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę
w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane
i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).
Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej dotknięte są mankamentami konstrukcyjnymi, utrudniającymi pełną weryfikację zgodności
z prawem zaskarżonego wyroku. Pomijają one bowiem szereg przepisów istotnych dla rozstrzygnięcia, zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji i będących przedmiotem jego rozważań przeprowadzonych w uzasadnieniu tego wyroku. Żaden z zarzutów kasacyjnych nie podnosi w szczególności naruszenia przepisów ustawy, w tym jej art. 3 pkt 15 zawierającego definicję otoczenia, w innych miejscach ustawy dookreślonego często jako otoczenie zabytku, oraz jej art. 9 ust. 2, w którym mowa
o wpisie tego otoczenia do rejestru zabytków, czyli o czynności, jakiej dokonano wydaną w sprawie decyzją organu pierwszej instancji. Dotyczy to także przepisów regulujących zagadnienia, do których wprost nawiązano w skardze kasacyjnej. Jej zarzuty nie obejmują zwłaszcza art. 31 ust. 3 Konstytucji, mimo że po pierwsze to
z jego treści Sąd pierwszej instancji wywiódł zarówno zasadę subsydiarności, jak
i wniosek, iż w sprawie jej nie zachowano, oraz że, po drugie, w skardze kasacyjnej,
i to już w rozwinięciu kilku jej zarzutów, taki pogląd zakwestionowano.
W konsekwencji podstawy skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieadekwatny nie tylko do materialnoprawnych przesłanek zaskarżonego wyroku, ale i do prezentowanego w niej stanowiska.
Rozwijając tę myśl, zauważyć wypada, że skarga kasacyjna ogranicza się
w istocie do zarzutów proceduralnych. Jedyny zarzut oznaczony w niej jako materialnoprawny został wszak odniesiony do art. 107 § 3 K.p.a., będącego przecież jednym z przepisów postępowania, którego naruszenie skądinąd w tej skardze kilkukrotnie zarzucono.
Wreszcie na proces rozpoznania skargi kasacyjnej rzutować musi także sam sposób, w jaki sformułowano jej zarzuty. Wszystkie zarzuty procesowe odniesiono do tych samych przepisów, tj. - poza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. - do art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przy czym w trzech przypadkach to zestawienie uzupełniono o art. 107 § 3 K.p.a., jak była mowa, objęty później zarzutem materialnoprawnym, zaś w trzech kolejnych o art. 8 K.p.a. Również opisy naruszeń prawa zawarte w rozwinięciu poszczególnych zarzutów często się powtarzają i sprowadzają się do kilku twierdzeń. Pełnomocnik wielokrotnie wyraził mianowicie przekonanie, że organy należycie zebrały materiał dowodowy i poddały go wnikliwej analizie, że nie naruszyły granic uznania i rozważyły wszystkie sprzeczne w sprawie wartości i interesy, nie uchybiając zasadzie proporcjonalności, i wreszcie że swoje rozstrzygnięcie należycie uzasadniły. Ograniczył się jednocześnie do prostego negowania poglądów Sądu pierwszej instancji poprzez formułowanie przytoczonych przeciwnych im tez, bez próby uszczegółowienia i dowiedzenia prawidłowości swojego stanowiska. Nie przywołał żadnego konkretnego argumentu nawiązującego do ściśle określonej okoliczności stanu faktycznego lub do racji Sądu, np. nie odniósł się do wytkniętej kwestii cieku wodnego płynącego przez nieruchomość wpisaną już do rejestru zabytków, nie próbując wykazać, że pełni on funkcję nawadniającą, jak utrzymywały organy, a nie odwadniającą, jak przyjął Sąd w ślad za Gminą.
Z przedstawionych powodów rozpoznanie skargi kasacyjnej musi przybrać postać bardziej generalną, polegającą nie na rozważaniu zarzutów kasacyjnych
w kolejności, w jakiej zostały podniesione, lecz na ustosunkowaniu się do problemów, jakie zostały w nich poruszone. W związku z tym podkreślić trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie negował ani kompetencji organów konserwatorskich do wpisu otoczenia zabytku do rejestru, ani tego, że decyzję w tym zakresie wydają one w ramach swobodnego uznania, ani też tego, że leży to w interesie społecznym. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty nawiązujące do tych aspektów sprawy nie stanowią więc w istocie polemiki z zaskarżonym rozstrzygnięciem, skoro w tym zakresie pozostają z nim w zgodzie. Sąd słusznie stwierdził natomiast, że decyzja o wpisie otoczenia zabytku do rejestru zabytków nie może być arbitralna, czyli wydana z dowolnych powodów, bez rzeczywistych podstaw faktycznych i nieuzasadniona. W tym kontekście uznał, iż w postępowaniu administracyjnym nie udowodniono zagrożeń dla zabytku, czyli willi wraz
z otoczeniem parkowym (tworzących teren wydzielony, nie tylko geodezyjnie), mających przemawiać na rzecz wpisu jego otoczenia do rejestru, tj. wpływu planowanej inwestycji drogowej na stosunki wodne i system korzeniowy drzew. Tej oceny w skardze kasacyjnej w najmniejszym stopniu nie podważono.
W wydanych w sprawie decyzjach organów obu instancji przyznano, iż wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków dokonano wyłącznie w związku ze wspomnianą inwestycją zaplanowaną w pobliżu zabytku, polegającą na przebudowie przejazdu kolejowego zapewniającej ruch bezkolizyjny w wyniku wydrążenia tunelu. Już z tego powodu wpis może budzić wątpliwości, ponieważ zasadniczym i jedynym motywem działań organu konserwatorskiego było zablokowanie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, w stosunku do którego uprzednio wyraził opinię w granicach jego kompetencji i zadań mających na celu ochronę zabytków.
Dlatego trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł niekonsekwencję tych działań, mogących świadczyć o dowolnym, wręcz instrumentalnym korzystaniu ze wspomnianych kompetencji. Niewątpliwie bowiem stanowisko organu konserwatorskiego odnośnie do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia, które ma być wykonana w pobliżu budynku, służy wskazaniu organowi wydającemu tę decyzję względów czy potrzeb łączących się z ochroną zabytku celem ich uwzględnienia w procesie inwestycyjnym. Stąd w przypadku stwierdzenia szkodliwego wpływu zamierzenia na zabytek, zagrożenia dla jego wartości, należy dać temu wyraz w negatywnym stanowisku. Tym samym decyzja o wpisie do rejestru zabytków przy uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu stanowi niejako sama przez się naruszenie zasady proporcjonalności, świadcząc o sięganiu po instrumenty ochronne w sposób niespójny, nieznajdujący racjonalnego, przekonującego uzasadnienia, także co do adekwatności ingerencji w prawa osób trzecich czy w innego rodzaju interes społeczny do wymogów i celów ochrony zabytku. Organ nie skorzystał wszak ze środka łagodniejszego, nie zgłaszając zastrzeżeń wobec inwestycji, po to, by następnie uruchomić dalej idący instrument ochronny mający tę inwestycję uniemożliwić.
Oczywiście, parametry planowanej inwestycji podczas ustalania dla niej warunków zabudowy są określone znacznie bardziej ogólnie niż jest to na etapie udzielania pozwolenia na budowę, kiedy trzeba przedłożyć szczegółowy projekt budowlany, precyzujący konkretne rozwiązania konstrukcyjne, w tym mające wpływ na pobliski zabytek, lecz organy konserwatorskie swoje przewidywania
w analizowanym zakresie sformułowały na jeszcze wyższym poziomie ogólności. Ograniczyły się do generalnych hipotez czy założeń, nie zważając na to, że ustalenie warunków zabudowy nie byłoby dopuszczalne w razie ich sprzeczności z przepisami szczególnymi, także dotyczącymi ochrony zabytków, czego w swoim uzgodnieniu nie podnosiły.
Organy nie wzięły również pod uwagę tego, że ustalenie warunków zabudowy poprzedzone było określeniem uwarunkowań środowiskowych dla planowanej inwestycji, decyzją Wójta Gminy [...] nr 112/S/2020 (ROŚPP.6220.5.2020)
z dnia 16 czerwca 2020 r., w której w sposób wiążący zobowiązano inwestora do zachowania środków czy rozwiązań, m.in. przeciwdziałających zagrożeniom dla zabytku mającym przemawiać na rzecz wpisu terenu inwestycji jako jego otoczenia do rejestru zabytków. W decyzji tej mowa o nadzorze przyrodniczym, pod którym należy dokonać kontroli inwestycji pod kątem występowania gatunków chronionych oraz zabezpieczyć zgodnie ze sztuką ogrodniczą korony, pnie i korzenie drzew przeznaczonych do zachowania, w związku z czym ustanowiono zakaz składowania urobku, kruszyw i materiałów budowlanych i odpadów w zasięgu korony drzew. Zadbano zatem o to, by inwestycja nie spowodowała szkód w drzewostanie na samym terenie inwestycji, wobec czego trudno zakładać, iż będzie miała tego rodzaju wpływ na drzewostan znajdujący się poza tym terenem, na sąsiedniej nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, zwłaszcza jeżeli zważyć na odgrodzenie obu wspomnianych przestrzeni. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewidziano zarazem cały szereg środków mających przeciwdziałać naruszeniu stosunków wodnych i zanieczyszczeniu wód gruntowych, które, wedle organów konserwatorskich, stanowią zagrożenie dla zabytkowego otoczenia parkowego, podlegającego już ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków. Nakazano w niej tak przygotować zaplecze budowy, w szczególności miejsce postoju pojazdów i maszyn, oraz miejsce zbiórki odpadów, by żadne substancje nie przedostały się do wód gruntowych. W decyzji nie pominięto kwestii odprowadzania ścieków bytowych oraz wód opadowych i roztopowych, a także odwodnienia wykopów, kładąc nacisk na szczelność urządzeń wykonanych i użytkowanych w tym zakresie. Nie bez znaczenia pozostaje też przywołany w jej uzasadnieniu fakt, że zarówno Dyrektor Zarządu Zlewni w Warszawie, jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie stwierdzili brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, skądinąd analogicznie jak organ konserwatorski. Wreszcie, zgodnie zresztą ze stanowiskiem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora, wyrażonym w piśmie
z dnia 30 października 2019 r., nałożono nią obowiązek sporządzenia w fazie projektowej inwestycji ekspertyzy hydrologiczno-geologicznej, określającej m.in. wpływ prac budowlanych na poziom wód gruntowych na sąsiedniej nieruchomości zabytkowej, oraz inwentaryzacji stanu zieleni na tej nieruchomości, z opisem zagrożeń dla zieleni zlokalizowanej w granicy między nią a terenem inwestycji.
W końcowej części uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podkreślono nadto lokalny zasięg oddziaływania inwestycji, w związku ze skoncentrowaniem prac w granicach istniejącego pasa drogowego i częściowo pasa nowowytyczanego oraz brakiem ponadnormatywnych emisji, ograniczających się nadto do hałasu i zanieczyszczeń powietrza. W zaskarżonej decyzji, bo nie
w skardze kasacyjnej, która pomija i to zagadnienie, nie wykazano również wpływu inwestycji na walory widokowe zabytku. W jej uzasadnieniu przyznano wszak nie tylko, że cechą zabytku jest wprawdzie integralność budynku willowego z zielenią
o charakterze leśnym, ale że układ ten jest wpisany w istniejący układ drogowy, którego funkcjonowanie ma przecież ulec usprawnieniu w wyniku planowanej inwestycji.
Organy konserwatorskie bezzasadnie odmawiają znaczenia wszystkim tym rozstrzygnięciom dotyczącym zwalczanej przez nie inwestycji, z góry, bez dostatecznych ku temu powodów zakładając nieskuteczność wszystkich tych środków, jakie podjęto dla uniknięcia zagrożeń, które w ich ocenie uzasadniają wpis do rejestru zabytków. Zagrożenia te były jednak zbadane we właściwym trybie, po uzyskaniu stanowisk organów, które - w przeciwieństwie do organów konserwatorskich - specjalizują się w dziedzinach mających być źródłem zagrożeń, tj. w gospodarce wodnej i ochronie przyrody. Podważając te ustalenia organy konserwatorskie wychodzą niejako poza zakres swoich kompetencji, a jednocześnie negują kompetencję organów, które są w tych kwestiach właściwe. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie może pozostawać w sprzeczności z innymi decyzjami podjętymi przez właściwe organy administracji, w szczególności przyjmując za swoją podstawę faktyczną zagrożenie dla zabytku łączące się z takim oddziaływaniem zamierzenia inwestycyjnego, które nie występuje w świetle decyzji wydanych
w procesie inwestycyjnym. Jest tak tym bardziej wtedy, gdy, jak w niniejszej sprawie, stanowisko organów konserwatorskich nie wynika jednoznacznie i przekonująco
z materiału dowodowego, przybierając postać nieudokumentowanych przypuszczeń. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera konkretnego argumentu i nie wskazuje dowodów, które przemawiałyby na rzecz wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej Gminy orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a.