II OSK 326/23

II OSK 326/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Stankowski
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 614/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-10-19
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 194
art. 16
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 614/22 w sprawie ze skargi B.L. na zarządzenie Wójta Gminy Markowa z dnia 29 grudnia 2021 r. nr 101/21 w przedmiocie powołania Dyrektora Centrum Kultury Gminy Markowa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.L. na rzecz Gminy Markowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 614/22 oddalił skargę B.L. (dalej: "skarżąca") na zarządzenie Wójta Gminy Markowa z 29 grudnia 2021 r., nr 101/21 w przedmiocie powołania Dyrektora Centrum Kultury Gminy Markowa.
Skarżąca na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy z 29 grudnia 2021 r. oraz stwierdzenie nieważności zarządzeń Wójta, którymi ukształtowano postępowanie konkursowe i skład komisji konkursowej. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: "u.s.g."), przez niezastosowanie tych przepisów, a tym samym nieprzeprowadzenie kontroli legalności zarządzeń Wójta, którymi ukształtowano postępowanie konkursowe i skład komisji konkursowej w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem (tj. zarządzenia nr 77/21 z dnia 4 listopada 2021 r. oraz zarządzenia nr 91/21 Wójta Gminy Markowa z dnia 6 grudnia 2021 r.) w sytuacji, gdy skarżąca w sposób jednoznaczny oraz z powołaniem szczegółowej argumentacji prawnej wielokrotnie zwracała uwagę na wydanie powyższych zarządzeń z rażącym naruszeniem prawa (podnosząc także, że wadliwość procedury konkursowej pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Markowa z dnia 29 grudnia 2021 r., nr 101/21 w przedmiocie powołania Dyrektora Centrum Kultury Gminy Markowa).
art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm., dalej: "ustawa"), przez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie w konkursie obligatoryjnym na dyrektora instytucji kultury (tj. w odniesieniu do instytucji kultury wymienionych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu - Dz. U. z 2015 r., poz. 1298 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), a w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że nie doszło do wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu przeprowadzonego przez komisję konkursową w składzie sprzecznym z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa (tj. bez udziału dwóch przedstawicieli pracowników Centrum Kultury Gminy Markowa);
art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 10 ustawy, przez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie w konkursie obligatoryjnym na dyrektora instytucji kultury (tj. w odniesieniu do instytucji kultury wymienionych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu - Dz. U. z 2015 r., poz. 1298 ze zm.), a w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że powołanie na dyrektora Centrum Kultury Gminy Markowa kandydata wyłonionego w konkursie przeprowadzonym bez możliwości uzupełnienia przez kandydatów braków formalnych oferty w terminie wyznaczonym przez komisję konkursową (nie krótszym jednak niż 3 dni robocze) było zgodne z prawem;
art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieprzeprowadzenie kontroli legalności zarządzeń Wójta Gminy Markowa, którymi ukształtowano postępowanie konkursowe i skład komisji konkursowej w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem (tj. zarządzenia nr 77/21 z dnia 4 listopada 2021 r. oraz zarządzenia nr 91/21 Wójta Gminy Markowa z dnia 6 grudnia 2021 r.) i brak stwierdzenia nieważności tych aktów prawnych (co miało bezpośredni skutek w postaci błędnego przyjęcia, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Markowa z dnia 29 grudnia 2021 r. - a tym samym doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia przez Sąd - tj. do oddalenia skargi);
art. 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez skoncentrowanie się wyłącznie na przytoczeniu wybranych elementów stanu faktycznego podniesionych przez Wójta Gminy Markowa w odpowiedzi na skargę przy równoczesnym całkowitym braku odniesienia się do zarzutu nieprawidłowego składu komisji konkursowej oraz bezkrytycznym, częściowo wewnętrznie sprzecznym i lakonicznym - a także praktycznie pozbawionym uzasadnienia prawnego - przyjęciu argumentacji Wójta Gminy Markowa.
Uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Markowa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 5 czy też w zw. z art. 16 ust. 10 ustawy. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w niezastosowaniu przy przeprowadzaniu konkursu regulacji zawartych w art. 16 ust. 5 oraz art. 16 ust. 10 ustawy.
Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2.
W samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 16 ust. 2 ustawy).
Na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu.
Z treści powyższych przepisów wynika, że jedynie w przypadku umieszczenia danej instytucji kultury w wykazie, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r., konieczne jest przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora.
W niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, że Centrum Kultury Gminy Markowa nie znajduje się w wykazie ww. rozporządzenia, a tym samym przeprowadzenie konkursu na dyrektora tej instytucji nie jest obligatoryjne. Istotą sporu pozostaje, czy organ decydując się na organizację konkursu obowiązany jest stosować regulacje zawarte w art. 16 ust. 5 i ust. 10 ustawy. W ocenie skarżącej skoro w art. 16 ust. 5 i ust. 10 ustawy nie ma wprost odesłania do art. 16 ust. 2 ustawy, to decydując się na przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora organ winien zastosować unormowania zawarte w tych przepisach.
Stosownie do treści art. 16 ust. 5 ustawy jeżeli w instytucji kultury nie działają zakładowe organizacje związkowe, w miejsce osób, o których mowa w ust. 4 pkt 3, organizator powołuje do komisji konkursowej dwóch przedstawicieli załogi tej instytucji.
Wedle zaś art. 16 ust. 10 ustawy jeżeli w ofercie zawierającej wszystkie informacje i dokumenty określone w ogłoszeniu o konkursie komisja konkursowa stwierdzi uchybienia lub braki, w szczególności dotyczące braku podpisu lub braku oznaczenia stron dokumentów, komisja wyznacza osobie, która złożyła ofertę, termin nie krótszy niż trzy dni robocze na usunięcie uchybień lub uzupełnienie braków pod rygorem odrzucenia oferty.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że ww. uregulowania winny mieć zastosowanie także przy organizowaniu konkursu fakultatywnego. Ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy nie nałożył bowiem na organizatora konkursu fakultatywnego obowiązku stosowania tych samych reguł, które obowiązują w konkursie obligatoryjnym. Poza tym, skoro na organie nie ciąży obowiązek przeprowadzania jakiekolwiek konkursu, a zatem stosowania ww. reguł, to tym samym niezrozumiałym byłoby wymaganie ich uwzględnienia przy przeprowadzaniu konkursu fakultatywnego.
Słusznie w tym zakresie zwrócono w odpowiedzi na skargę kasacyjną na uzasadnienie do projektu rozporządzenia Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego z 1 marca 2019 r., w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury. W projekcie tym wprost zostało wskazane, że "Konkursy są przeprowadzane obligatoryjnie w samorządowych instytucjach kultury, określonych w wykazie, o których mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, oraz fakultatywnie w pozostałych samorządowych instytucjach kultury i państwowych instytucjach kultury. Procedura konkursowa w obu przypadkach może być taka sama, ponieważ organizator decydujący się na przeprowadzenie konkursu w instytucjach, w których nie jest obligatoryjny, sam ustala procedurę". Z projektu do powyższego rozporządzenia wynika zatem, że intencją ustawodawcy było pozostawienie decyzji organizatorowi konkursu fakultatywnego, jak będzie wyglądała jego procedura. Tym samym organizator mógł - ale nie musiał - stosować regulacji zawartych w art. 16 ust. 3-13 ustawy. W konsekwencji bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w art. 16 ust. 5 i ust. 10 ustawy ustawodawca wprost nie powołał się na ust. 2 art. 16 ustawy.
Zaznaczyć przy tym należy, że prawidłowo skarżąca podniosła, iż istota i sens konkursu sprowadza się do wyłonienia spośród zgłoszonych kandydatur osoby z obiektywnie najwyższymi kwalifikacjami. Jednakże zauważenia wymaga, że skarżąca w żaden sposób nie podważyła, że brak zastosowania do zaskarżonego konkursu regulacji zawartych w art. 16 ust. 5 i ust. 10 ustawy, mogłoby prowadzić do naruszenia tej istoty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak uwzględnienia ww. regulacji w przedmiotowym konkursie fakultatywnym, nie mogło prowadzić do wyboru z góry wybranego kandydata, jak również nie spowodowało, że konkurs miał charakter dyskryminujący bądź nietransparentny.
W konsekwencji ww. zarzuty uznać należy za niezasadne.
Podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł także stanowić zarzut naruszenia art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., czy też zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Wbrew stanowisku skarżącej w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 77/21 Wójta Gminy Markowa z dnia 4 listopada 2021 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury Gminy Markowa jak i zarządzenia nr 91/21 Wójta Gminy Markowa z dnia 6 grudnia 2021 r. w sprawie powołania Komisji Rekrutacyjnej do prowadzenia naboru na stanowisko kierownicze – Dyrektora Kultury Gminy Markowa, z uwagi na powołanie w nich częściowo wadliwych podstaw prawnych.
Jak wynika z zarządzenia nr 77/21 Wójta Gminy Markowa z dnia 4 listopada 2021 r., zostało ono wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych oraz w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy.
Zdaniem Sądu powołanie się ww. zarządzeniu dodatkowo art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych nie może samo w sobie, w okolicznościach niniejszej sprawy, świadczyć o naruszeniu procedury konkursowej. Jak już wskazano powyżej, organizator miał możliwość samodzielnego ustalenia procedury konkursowej. Mógł zatem kierować się zasadami wskazanymi w ww. przepisach (tj., zasadą, iż nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny jak również zastosować zasady odnoszące się do określenia treści ogłoszenia o naborze i miejscu jego udostępnienia). Wprawdzie treść powyższych przepisów winna zostać przywołana wprost w treści zarządzenia, jednakże powołanie się jedynie na przepisy, których treść została uwzględniona przy ustalaniu procedury, nie wpłynęła na przejrzystość przeprowadzonego konkursu.
Odnosząc się do podstawy zarządzenia nr 91/21 Wójta Gminy Markowa z dnia 6 grudnia 2021 r., wskazać należy, że Wójt powołał się w nim na art. 33 ust. 5 u.s.g., art. 16 ust. 1 ustawy oraz zarządzenie Wójta Gminy Markowa nr 7/16 z dnia 4 kwietnia 2016 r. w sprawie Regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze w tym kierownicze stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy Markowa oraz wolne stanowiska urzędnicze kierownicze w jednostkach organizacyjnych Gminy Markowa.
Skarżąca jako podstawę do stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia nr 91/21 upatruje w przytoczeniu w podstawie prawnej zarządzenia Wójta Gminy Markowa nr 7/16. Podnieść jednakże trzeba, że powołanie to stanowiło przyjęcie zasad proceduralnych zawartych w ww. regulaminie. Z uwagi, iż przedmiotowy konkurs był konkursem fakultatywnym przyjęcie tych zasad nie stanowiło naruszenia procedury konkursowej.
W realiach rozpoznawanej sprawy za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie i poddaje się kontroli instancyjnej, choć bez wątpienia należy je uznać za nieco lakoniczne i pozbawione głębszych rozważań. Brak przy tym odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie stanowił uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.