II OSK 3259/17

II OSK 3259/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-12-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Tomasz Świstak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Gl 313/17 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2017-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 613
art. 144
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 2 w zw. z  art. 158 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 313/17 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J.P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 313/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. P. i S. P. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z [...] grudnia 2013 r. mieszkańcy Gminy [...], w tym m. in. S. P. i J. P., zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] określające środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego KWK «[...]», na lata 2009 - 2020 oraz 2021 - 2030 z wyłączeniem eksploatacji pokładu [...] w obszarze administracyjnym Gminy [...] oraz odmawiające określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego KWK «[...]» na lata 2031 - 2048." W uzasadnieniu swojego wniosku wskazali, że do wydania tej decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa oraz że była ona niewykonalna już w dniu jej wydania, zaś jej niewykonalność ma charakter trwały. Ponadto wskazali, że jej wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą, a także, że eksploatacja ma być prowadzona na obszarze zagrożonym powodzią i spowoduje osiadanie terenów, prowadząc do zagrożenia zalewem ludzi i mienia.
Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2009 r., jednocześnie stwierdzając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to: art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) w zakresie pkt I i pkt II sentencji decyzji Burmistrza Miasta [...]; art. 82 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie, w jakim Burmistrz Miasta [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, to jest w zakresie pkt l sentencji decyzji Burmistrza Miasta [...]; art. 80 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie pkt II sentencji decyzji Burmistrza Miasta [...].
Następnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu II instancji wystąpiła K. S.A. w [...] Oddział KWK "[...]" oraz Gmina [...]. Po rozpatrzeniu tych wniosków SKO decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2014 r.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się Gmina [...] oraz K. S.A. w [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt. II SA/GI 708/15 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Organ II instancji rozpoznając sprawę ponownie decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o treści sentencji: "określam środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego KWK «[...]», na lata 2009 - 2020 oraz 2021 - 2030 z wyłączeniem eksploatacji pokładu [...] w obszarze administracyjnym Gminy [...]" oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], o treści sentencji: "Odmawiam określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego KWK «[...]», na lata 2031 - 2048."
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że jest związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt. II SA/GI 708/15. Następnie wskazał, że Sąd przesądził, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu wskazywanych przez skarżących przepisów w sprawie.
Odnosząc się zaś do motywów, które były podstawą umorzenia postępowania podniósł, że w tym zakresie wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego stanowiącego podstawę legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Skargę na opisane rozstrzygnięcie złożyli J. P. i S. P. zarzucając jej naruszenia przepisów postępowania :art. 77 § 4 i 80 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a., art. 8 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 5 dyrektywy 85/337/EWG, art. 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm), art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.). W oparciu o przedstawione w niej zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczność ich treści, zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżoną decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że organ II instancji zbadał wszystkie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. i odniosło się do nich w swoim uzasadnieniu. Zwrócił uwagę, że Sąd rozpoznając sprawę o sygn. akt II SA/Gl 708/15 wskazał, że skarżący nie sformułowali konkretnych zarzutów przemawiających chociażby ogólnie, że w sprawie zaistniały przesłanki nieważności z pkt 5 i 6 § 1 art. 156 k.p.a., zaś te ustalenia wiążą Sąd, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.
Podniósł, że decyzja koncesyjna Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wywołała już nieodwracalne skutki prawne, o czym również przesądził prawomocny wyrok wydany w sprawie o sygn. II SA/GI 708/15. Ponadto na podstawie tej koncesji doszło już do wydobycia kopalin. Wskazał, że mając na uwadze zasadę racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmującą m. in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących pamiętać należy, że są złoża nieodnawialne, występujące tylko i wyłącznie w określonych miejscach, a zatem, jako dobro wspólne, winny być wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz interesów przyszłych pokoleń. Zauważył również, że z zagospodarowania złoża ma wynikać m.in. technologia eksploatacji zapewniająca ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko.
Powołując się na treść art. 144 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, dalej "p.g.g.", wyjaśnił, że właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą, natomiast może żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, zaś kwestia odpowiedzialności za szkody górnicze została w ustawie z 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (art. 144, art. 146) uregulowana podobnie, jak w ustawie z 1994 r.
Zauważył, że z treści art. 144 ust. 1 p.g.g., obowiązującego w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, można wywodzić brak interesu prawnego właścicieli nieruchomości także w postępowaniach administracyjnych prowadzących do zaprzestania działalności powodującej zagrożenia związane z ruchem zakładu górniczego, gdyż osoby takie mają co najwyżej roszczenia odszkodowawcze. Wskazał również, że zasada przewidziana w art. 91 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego obwarowana została zastrzeżeniem, że ruch ten musi odbywać się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie, co oznaczałoby (a contrario) dopuszczenie uprawnienia właściciela do wyrażania sprzeciwu, gdyby ta wyjątkowa sytuacja zaistniała. Jak zauważył dalej Sąd w niniejszej sprawie nie zostały jednak ujawnione żadne okoliczności, które mogłyby o tym ekstremalnym przypadku świadczyć.
Zdaniem Sądu za brakiem interesu skarżących przemawia także argumentacja, która znalazła się w wyroku NSA z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, z którego wynika, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż (Dz.U. z 2005 r., Nr 128, poz. 1075 ze zm.) określa co powinien zawierać projekt zagospodarowania złoża sporządzany dla istniejącego lub projektowanego obszaru górniczego. Wskazał także, że nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt, że projekt zagospodarowania złoża zawiera warunki eksploatacji określone przez samego przedsiębiorące, gdyż to organ koncesyjny dokonuje konkretnych ustaleń dotyczących sposobu eksploatacji złoża, w tym także w zakresie ochrony środowiska i to on jest uprawniony do ewentualnej odmowy wydania koncesji. Skoro zatem obowiązywała i obowiązuje zasada racjonalnego wykorzystania kopalin i skoro wydana została koncesja, stąd rzeczą organów jest takie zadbanie o zabezpieczenie terenów nadrzecznych, by eksploatacja górnicza nie stanowiła zagrożenia.
Sąd wyjaśnił, że to nie decyzja środowiskowa dopuszczała eksploatację złóż i ruch zakładu górniczego, ale decyzja koncesyjna, w której uwzględniono wymagania nie tylko decyzji środowiskowej, ale i szereg innych dokumentów, w tym projekt zagospodarowania złoża oraz w oparciu, o który organ ustalił sposób wykonywania takiej działalności, również w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Na marginesie Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. II SA/GI 708/15, Sąd nie przesądził o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Burmistrza z [...] listopada 2009 r. (w części interes ten wręcz zakwestionował), bowiem rozpatrywał skargi strony przeciwnej, tj. Gminy i K. i to ich zarzuty podlegały ocenie.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J. P. i zarzucił mu:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 144 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na uznaniu, że z przepisu można wywieść braku interesu prawnego właścicieli nieruchomości także w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, gdy tymczasem postępowanie to służy ochronie nie tylko dóbr majątkowych lecz również ochronie życia i zdrowia, a ochrona tych wartości nie podlega żadnym ograniczeniom w świetle przepisu art. 144 § 3 p.p.g.,
2. art. 144 § 1 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wyklucza ocenę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia dla eksploatacji węgla w kontekście przesłanek nieważności określonych w art. 156 k.p.a.
3. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych skarżonej decyzji uniemożliwia ocenę decyzji środowiskowej, podczas gdy art. 158 § 2 k.p.a. pozwala na ustalenie nieważności decyzji również w tym przypadku;
II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, które to naruszenie polegało na pominięciu przez SKO, że raport oddziaływania na środowisko zawierał nieprecyzyjne i niezgodne ze stanem faktycznym dane w zakresie istnienia na spornym terenie wału przeciwpowodziowego rzeki [...],
2. naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu naruszenia przez SKO art. 5. dyrektywy 85/337/EWG poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia przez ten organ nieważności decyzji wydanej bez ustalenia głównych skutków przedsięwzięcia,
3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (ad. 4 i 5), również zarzutu dotyczącego znacznego ograniczenia postępowania dowodowego przez SKO w [...] skutkującego nieprawidłowym rozstrzygnięciem,
4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że o ile bowiem ustawa p.g.g. wprost wyłącza udział skarżących w postępowaniu koncesyjnym to przepisy regulujące postępowanie środowiskowe takich ograniczeń nie zawierają. Skoro zaś postępowanie środowiskowe służy nie tylko ochronie dóbr majątkowych lecz również ochronie życia i zdrowia, a ochrona tych wartości nie podlega żadnym ograniczeniom w świetle przepisu art. 144 § 3 p.p.g., to wykładania przyjmująca ograniczenie praw stron do udziału w postępowaniu środowiskowym prowadziłaby do konstatacji, że postępowanie to miałoby charakter jedynie fasadowy.
Zwrócił uwagę, że postępowanie środowiskowe jest jedynym stadium procesu koncesyjnego, w którym społeczeństwo może uczestniczyć, zatem skarżący nie realizuje swoich roszczeń prewencyjnych lecz wskazuje na istotne, w jego ocenie, wady postępowania środowiskowego
Wskazał również, że ustalenie okoliczności określonych w hipotezie art. 156 § 2 k.p.a. nie zwalniało Sądu od rozważenia dalszych zarzutów wskazanych w skardze. Zdaniem skarżącego Sąd nie dopełnił również obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
Odnosząc się do wskazanego przez Sąd hipotetycznego zagrożenie zalania ich nieruchomości w przyszłości wskazał, że nie jest ono obecnie hipotetyczne, gdyż teren uznany jest obecnie za szczególnie narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Podniósł również, że zagrożenie powodzią, eksponowane w całym postępowaniu zagraża nie tylko interesom majątkowym lecz niesie również zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców zamieszkujących na terenach, które w wyniku osiadań znalazły się w strefie szczególnego zagrożenia powodzią.
Podkreślił także, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zawierał niepotwierdzone dane co do istnienia na spornym terenie wału przeciwpowodziowego. Na tym tle powstał nawet spór pomiędzy przedsiębiorcą a organami administracji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjnej SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, że co do zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie w jakim są powieleniem zarzutów zawartych w skardze podtrzymuje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na tę skargę.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również Gmina [...] wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Gmina wskazała, że brak jest podstaw kasacyjnych, co częściowo wynika z faktu, iż w sprawie wiążące są ustalenia poczynione w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt. II SA/GI 708/15. Zaznaczyła, że wydana przez Ministra Środowiska decyzja koncesyjna nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wywołała już nieodwracalne skutki prawne, co przesądzone zostało wskazanym wyrokiem Sądu.
Ponadto Gmina podzieliła stanowisko Sądu I instancji odnośnie do braku interesu prawnego właścicieli nieruchomości także w postępowaniach administracyjnych, prowadzących do zaprzestania działalności powodującej zagrożenia związane z ruchem zakładu górniczego. Zauważyła również, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również art. 5 Dyrektywy 85/337/EWG, gdyż w tym zakresie Sąd I instancji w swym uzasadnieniu poczynił merytoryczny wywód.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 144 ust. 1 p.p.g. w zw. z art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w oparciu o treść art. 144 ust. 1 p.p.g. wywieść należy, iż skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje interes prawny w byciu stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przywołany przepis stanowi, że "Właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą. Może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą." W ocenie Sądu I instancji z przepisu tego wynika brak interesu prawnego właściciela nieruchomości do bycia stroną w postępowaniu koncesyjnym, ale także w innych postępowaniach administracyjnych prowadzących do zaprzestania działalności powodującej zagrożenia związane z ruchem zakładu górniczego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że właściciel nieruchomości nie ma interesu w byciu stroną postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, gdyż oznaczałoby zakwestionowanie prawnych podstaw decyzji koncesyjnej.
Zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Dokonując oceny interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie pominięto w całości regulacje prawne dotyczące materii, której dotyczy kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzji. Przedmiotowe postępowanie dotyczy środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a więc w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, zwana dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku). Ustawa ta wprowadza i realizuje zasadę udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. Przy czym zaskarżony wyrok oraz kontrolowane nim decyzje zostały wydane przed wejściem w życie art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z tym przepisem "Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:
1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;
2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub
3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
Celem tej nowelizacji było między innymi zawężenie, poprzez doprecyzowanie definicji legalnej kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W poprzednim stanie prawnym przyjmowano bowiem, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne było ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wywodzono, że z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Przyjmowano więc, że stroną postępowania jest właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia.
W kontekście powyższych rozważań nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że o istnieniu lub braku interesu w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia przesądza samodzielnie treść art. 144 ust. 1 p.p.g. Ograniczenie udziału podmiotów w postępowaniu środowiskowym, z uwagi chociażby na realizowaną ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku zasadę udziału społeczeństwa w postępowaniach środowiskowych, nie może być domniemywane, czy też sprzeczne z regulacją ustawową w tym zakresie. Zwrócić należy uwagę, że konstruując definicję strony postępowania środowiskowego, zawartą w art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ustawodawca wprost wymienił jako stronę podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje, że interes prawny należy wywodzić z praw rzeczowych do nieruchomości, oczywiście po spełnieniu innych warunków zakreślonym w tym przepisie. Najwyższym prawem rzeczowym do nieruchomości jest prawo własności. O ile można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis art. 144 ust. 1 p.p.g. ma znaczenie przy określaniu stron w postępowaniu koncesyjnym, to nie do przyjęcia jest, że właściciel nieruchomości, po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie jest stroną postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Takie stanowisko prowadziłoby w konsekwencji do przyjęcia, że w przypadku spraw dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin właściciel nieruchomości nawet po spełnieniu warunków zakreślonych art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie byłby nigdy stroną postępowania. W takiej sytuacji stroną byłby jedynie inwestor i ewentualnie organizacja społeczna, która został dopuszczona do udziału w postępowaniu.
Zauważyć należy, że gdyby celem ustawodawcy było wykluczenie w postępowaniu środowiskowym podmiotów, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, to dałby on temu wyraz w przepisach prawa. Wyłączenia takiego nie zawiera natomiast, ani ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, ani prawo geologiczne i górnicze. Podkreślić należy, że w przypadku kiedy w prawie geologicznym i górniczym określone instytucje były regulowane w odmienny sposób niż w innych aktach ustawodawca dawał temu wyraz wprost. Takim przykładem jest choćby nadanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które jest aktem prawa wewnętrznego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945), charakteru aktu prawa miejscowego (art. 7 ust. 2 p.g.g.).
Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Okoliczność bowiem, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne stanowi jedynie przesłankę negatywną do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie jednak z art. 158 § 2 k.p.a. "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji." Stwierdzenie więc, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz podania okoliczności z powodu, których nie stwierdzono nieważności decyzji.
Zasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się bowiem do pozostałych zarzutów skargi, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym do kwestii ograniczenia postępowania dowodowego i prawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do kwestii niezastosowania przez organ art. 5 dyrektywy 85/337/EWG. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił z jakich przyczyn w jego ocenie przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10).
Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a wyrok został uchylony a prawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, który przy ponownym jej rozpoznaniu będzie związany przedstawionymi powyżej zapatrywaniami prawnymi.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.