II OSK 3244/20

II SA/Łd 259/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
art. 2 ust. 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 4, art. 71
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 725
art. 71a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 16 par. 1 i 2, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77, art. 140, art. 136 par. 1, art. 78 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 18 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2025 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 lutego 2025 roku nr 37/2025 znak: WOP.7721.315.2024.ID w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2025 r. nr 37/2025, znak: WOP.7721.315.2024.ID Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania A.P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 30 września 2024 r., nr 684/2024, znak: PINB/7355/1299-18/S-129/2024/B/MCi w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.
Wspomniana wyżej decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:
25 maja 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej w skrócie "PINB", "organ pierwszej instancji") wpłynęło pismo D.S. i W.J. z prośbą o skontrolowanie legalności działania szwalni na posesji usytuowanej przy ul. [...] w Ł. Autorzy pisma wskazali, że są właścicielami domu w zabudowie szeregowej na osiedlu pozostającym pod opieką konserwatora zabytków, natomiast w sąsiednim domu mieści się szwalnia. Domki na tym osiedlu są bardzo wąskie, od 4 do 6 metrów, działki również. Szwalnia działa przy otwartych drzwiach i oknach, generując nieustanny, monotonny hałas, uniemożliwiający korzystanie z własnego ogródka. Próby polubownego rozwiązania sprawy nie przyniosły rezultatu. W piśmie zawarto prośbę o kontrolę warunków prowadzenia zakładu.
W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 28 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na nieruchomości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w jego tylnej części prowadzona jest działalność gospodarcza - krawiectwo. Działalność prowadzona jest w 3 pomieszczeniach. Powierzchnia, na której prowadzona jest działalność gospodarcza (krawiectwo) wynosi ok. 40 m2. Działalność gospodarcza prowadzona jest od ok. 1992 r. Dla potrzeb prowadzonej działalności nie były wykonane żadne roboty budowlane adaptacyjne, a jedynie roboty budowlane wynikające z bieżącej konserwacji. Działalność gospodarcza jest prowadzona przez A.P. Zmiana sposobu użytkowania w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Ł. nie została zgłoszona do organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Pismem z [...] czerwca 2018 r. PINB zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z prośbą o informację, czy organ ten dopuszcza prowadzenie działalności gospodarczej w postaci szwalni na terenie objętym obszarową ochroną konserwatorską. W odpowiedzi z [...] lipca 2018 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi poinformował, że przedmiotowy obiekt podlega ochronie w ramach układu kolonii mieszkalnej T.: w obrębie ulic [...], [...],[...] włączonego do gminnej ewidencji zabytków Miasta Ł. zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Obszarowa ochrona konserwatorska ma na celu zachowanie charakterystycznego i zabytkowego układu zabudowy poprzez ochronę brył, linii zabudowy i innych walorów zewnętrznych nieruchomości wchodzących w skład układu. Wyłączone spod ochrony są natomiast wnętrza obiektów. W związku z tym, organ nie ma podstaw do ustalania sposobu użytkowania budynku chyba, że zagraża on zachowaniu budynku, a przez to całego układu. Prowadzona działalność gospodarcza nie daje podstaw do takiego twierdzenia.
Z oświadczenia A.P. złożonego w PINB 13 września 2018 r. wynika, że działalność szwalnicza prowadzona jest od 1991 r. Na potrzeby prowadzonej działalności wykonano roboty budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej oraz założeniu oddzielnego licznika instalacji elektrycznej.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 25 lutego 2019 r. nr 169/2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn.zm.), art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, nakazał A.P., przedłożenie w terminie do 30 sierpnia 2019 r. czterech egzemplarzy następujących dokumentów:
1. opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania,
2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń oraz danymi technologicznymi,
3. oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tj. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
4. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu dotyczącej części użytkowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
5. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności ze szczególnym uwzględnieniem zmiany obciążeń w związku ze zmianą sposobu użytkowania wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości,
6. pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami tzn. opinie rzeczoznawców: do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy; do spraw higieniczno-sanitarnych; na temat prawidłowości przyjętych rozwiązań funkcjonalnych, budynku mieszkalnego jednorodzinnego w części, w której dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia szwalni (trzy pomieszczenia), usytuowanego przy ul. [...] w Ł. (działka nr [...], obręb [...], nr budynku w obrębie: [...]).
Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że decyzją z 12 września 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...].
Postanowieniem z 14 października 2019 r. PINB przedłużył termin do przedłożenia dokumentów wynikający z decyzji z 25 lutego 2019 r., do 31 grudnia 2019 r.
Decyzją z 19 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 12 września 2019 r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.
Postanowieniami z 30 stycznia 2020 r. i 22 czerwca 2020 r. PINB przedłużył termin wskazany w decyzji z 25 lutego 2019 r. najpierw do 31 maja 2020 r., a następnie do 31 grudnia 2020 r.
Wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 112/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 19 listopada 2019 r.
Decyzją z 29 lipca 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku A.P. z 4 lutego 2020 r., umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...], z uwagi na fakt, iż prowadzone postępowanie dotyczy tej samej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnie zmiany sposobu użytkowania na szwalnię.
Decyzją z 24 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 29 lipca 2020 r.
Postanowieniem z 6 kwietnia 2021 r. PINB, na wniosek A.P., zawiesił postępowanie administracyjne.
Wyrokiem z 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 119/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 24 listopada 2020 r.
Wyrokiem z 20 września 2023 r. sygn. akt II OSK 3244/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A.P. od wyroku WSA w Łodzi z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 112/20.
Postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. PINB podjął z urzędu postępowanie administracyjne.
Wobec poczynionych ustaleń decyzją z 30 września 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud."), art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, nakazał A.P., doprowadzenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia szwalni (trzy pomieszczenia), zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., działka nr [...] w obrębie [...], do stanu poprzedniego.
W odwołaniu od powyższej decyzji A.P., reprezentowana przez adwokata wniosła o jej zmianę poprzez legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu - budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia szwalni (trzy pomieszczenia) lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wraz ze wskazaniem, jakie okoliczności organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, odwołująca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez organ drugiej instancji dowodu z przesłuchania A.P. celem stwierdzenia rodzaju, rozmiarów i zakresu działalności prowadzonej w spornym lokalu oraz ilości zatrudnianych pracowników. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie zebranego materiału w sposób kompleksowy, co doprowadziło do uznania, iż w sprawie zachodziły przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie przez odwołującą tej części budynku do stanu poprzedniego, w sytuacji kiedy nie zachodziły przesłanki negatywne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji, jako że przedsięwzięcie polegające na prowadzeniu działalności krawieckiej zawiera się w ramach istniejącej już na tym obszarze zabudowy funkcji usługowej, a zatem stanowi przejaw funkcji uzupełniającej, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie tej części budynku do stanu poprzedniego;
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2024 r., poz. 1130 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."), poprzez błędną wykładnię, to jest zawężenie rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy sąsiadującej i uznanie, iż okoliczność "nie spełnienia warunku zasady dobrego sąsiedztwa określonej przez ustawodawcę" była wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy przez Kolegium;
3) art. 51 ust. 4 Pr. bud. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia szwalni (trzy pomieszczenia), do stanu poprzedniego ze względu na nieprzedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych wymagających wydania pozwolenia na budowę, a w niniejszej sprawie na potrzeby działalności odwołującej nie były w obiekcie wykonywane żadne roboty budowlane (adaptacyjne);
4) art. 71 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 71a ust. 2 Pr. bud. przez jego niezastosowanie i niewłaściwy brak zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu, w sytuacji, gdy odwołująca przedstawiła wymagane przez organ pierwszej instancji dokumenty niezbędne do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania części ww. obiektu za wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy, która nie była jednak niezbędna dla celu w postaci legalizacji samowoli.
11 grudnia 2024 r. i 16 grudnia 2024 r. do ŁWINB wpłynęło pismo D.S., reprezentowanej przez A. K. z 9 grudnia 2024 r., w którym wniesiono o dopuszczenie w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dowodu z dokumentu w postaci wyroku NSA z 29 października 2024 r., sygn. akt II OSK 124/22 oddalającego skargę kasacyjną A.P. od wyroku WSA w Łodzi z 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 119/21, wraz z uzasadnieniem, na okoliczność niewypełnienia przez skarżącą (i istnienia nadal nieusuwalnych przeszkód w realizacji) obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., a skonkretyzowanego wobec skarżącej w pkt 4 prawomocnej decyzji PINB z 25 lutego 2019 r., oddalenie wniosków dowodowych odwołania jako bezprzedmiotowych oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PINB z 30 września 2024 r. nr 684/2024.
Powołaną na wstępie decyzją z 24 lutego 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi prowadzi postępowanie administracyjne w zakresie zmiany sposobu użytkowania w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w Ł. zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej.
W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania w części przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na szwalnię miała miejsce w 1991 r., a więc przed 31 maja 2004 r.
Stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., nr 93, poz. 888), przepisu art. 71a ustawy, o której mowa w art. 1 [przyp. - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 oraz z 2004 r. nr 6, poz. 41 i nr 92, poz. 881)], nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołana ustawa weszła w życie 31 maja 2004 r.
Biorąc pod uwagę art. 71 ust. 1-3 Pr. bud. w brzmieniu dotychczasowym (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn.zm.) oraz fakt, że zmiana sposobu użytkowania w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na szwalnię dokonana została w 1991 r., w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania obecnie obowiązujący art. 71a ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725), regulujący tryb oraz sposób postępowania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, lecz stosuje się art. 71 ust. 3 Pr. bud. (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn.zm.), regulujący tryb oraz sposób postępowania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, które to przepisy - w ocenie organu odwoławczego - słusznie powołano w materialnoprawnej podstawie zaskarżonej decyzji.
Zdaniem organu drugiej instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim rozważyć, czy zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na pomieszczenia szwalni spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. W ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie "ŁWINB", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że podjęta w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zmiana warunków użytkowania na działalność gospodarczą - krawiectwo wiąże się ze zmianą w zakresie: bezpieczeństwa pożarowego - poprzez inne wymagania przepisów przeciwpożarowych względem funkcji mieszkalnej i produkcyjnej, warunków pracy - poprzez zatrudnienie pracowników, warunków higieniczno-sanitarnych - poprzez zmianę zapotrzebowania na media oraz wymagania w zakresie utrzymania właściwych warunków higienicznych związanych z zatrudnianiem pracowników; warunków zdrowotnych oraz ochrony środowiska - poprzez zmianę poziomu emisji hałasu i zwiększenie poziomu hałasu przenikającego do pomieszczeń mieszkalnych, wielkości i układu obciążeń - poprzez zmianę kategorii użytkowania z pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia szwalni, a w konsekwencji zmianę obciążeń użytkowych.
Odwołując się do art. 71 ust. 3 Pr. bud., organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwszeństwo ma zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. rozwiązanie polegające na dokonaniu takich czynności, które doprowadzą zaistniały stan faktyczny do stanu zgodnego z prawem. Dopiero, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obecnego sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ musi nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.
Naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Prawidłowo zatem w sprawie niniejszej, stosownie do art. 71 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji nałożył na A.P. obowiązek przedłożenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jak wskazał następnie organ, na wniosek A.P., decyzją z 12 września 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię położonego w Ł. przy ul. [...]. Decyzją z 19 listopada 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 112/20 oddalił skargę A.P. na decyzję Kolegium. Wyrokiem z 20 września 2023 r., II OSK 3244/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A.P. od wyroku z 12 sierpnia 2020 r.
Następnie 4 lutego 2020 r. A.P. złożyła nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...]. Decyzją z 29 lipca 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na fakt, iż prowadzone postępowanie dotyczy tej samej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnie zmiany sposobu użytkowania na szwalnię. Decyzją z 24 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z 23 września 2021 r., II SA/Łd 119/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.P. na powyższą decyzję Kolegium. Następnie wyrokiem z 29 października 2024 r., II OSK 124/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A.P. od wyroku Sądu pierwszej instancji z 23 września 2021 r.
Wobec nieuzyskania przez A.P. decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, a co za tym idzie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z 25 lutego 2019 r., organ pierwszej instancji na mocy art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn.zm.), decyzją z 30 września 2024 r. nakazał A.P. doprowadzenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia szwalni, zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...], do stanu poprzedniego.
Jak podkreślił następnie organ odwoławczy celem postępowania naprawczego, unormowanego w art. 50-51 Pr. bud. jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie będzie pozostawała w kolizji z przepisami prawa. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest więc zbadanie, czy wykonana w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Pr. bud. zmiana sposobu użytkowania spełnia wymogi sformułowane w przepisach prawa, a w sytuacji stwierdzenia uchybień w wymienionym zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia tej zmiany do stanu zgodnego z takimi prawnymi wymogami. Natomiast, gdy nie istnieje możliwość doprowadzenia zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, a więc nie jest możliwe doprowadzenie obecnego sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ musi nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.
ŁWINB odnosząc się do zarzutu, iż zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nastąpiła bez połączenia jej z jakimikolwiek robotami budowlanymi, które wymagałaby wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przypomniał, że stosownie do art. 71 ust. 1 Pr. bud. (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn.zm.) już sama zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu, nie musi się zatem wiązać z podjęciem dodatkowych robót budowlanych. Odpowiednie stosowanie art. 51 Pr. bud. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w art. 71 ust. 3 Pr. bud., prowadzi do możliwości nakazania przez właściwy organ w drodze decyzji doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w razie niewykonania określonych czynności w celu doprowadzenia dokonanej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z prawem, co w omawianej sprawie zamyka się w kwestii nieprzedłożenia wymaganych dokumentów przez właściciela obiektu budowlanego.
Odnosząc się do treści odwołania ŁWINB nie podzielił argumentów skarżącej z przyczyn szczegółowo omówionych w uzasadnieniu niniejszej decyzji. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.P. reprezentowana przez adwokata wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy, podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a., przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w związku z nieprzeprowadzeniem przez organ zawnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania A.P. celem stwierdzenia rodzaju, rozmiarów i zakresu działalności prowadzonej w lokalu przy ul. [...] oraz ilości zatrudnianych pracowników, co miało wpływ na treść decyzji w ten sposób, że organ uznał, iż zachodziły podstawy do wydania decyzji nakazującej skarżącej doprowadzenie części budynku do stanu poprzedniego, w sytuacji kiedy po przeprowadzeniu dowodu zawnioskowanego przez stronę okazałoby się, że zachodzą podstawy do legalizacji samowoli;
2) art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn.zm.) w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję nakazującą skarżącej doprowadzenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia szwalni (trzy pomieszczenia), zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., działka nr [...] w obrębie [...], do stanu poprzedniego ze względu na nieprzedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych wymagających wydania pozwolenia na budowę, a w niniejszej sprawie na potrzeby działalności skarżącej nie były w obiekcie wykonywane żadne roboty budowlane (adaptacyjne);
3) art. 71 ust. 1 i 2 Pr. bud. w zw. z art. 71a ust. 2 Pr. bud. przez jego niezastosowanie i niewłaściwe utrzymanie w mocy decyzji nakazującej skarżącej doprowadzenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia szwalni (trzy pomieszczenia), do stanu poprzedniego, podczas gdy zachodziły podstawy do zalegalizowania tej samowoli, albowiem skarżąca przedstawiła wymagane przez organ pierwszej instancji dokumenty niezbędne do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania części w/w obiektu za wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy, która nie była jednak niezbędna dla legalizacji samowoli (vide zarzut z pkt nr 3 powyżej).
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 14 maja 2025 r. ŁWINB w Łodzi poinformował Sąd, że wnioskiem z 15 kwietnia 2025 r. A.P. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 25 lutego 2019 r. w części dotyczącej punktu 4 decyzji.
26 czerwca 2025 r. do akt sądowych wpłynęło pismo uczestników postępowania W.J. i D.S. reprezentowanych przez pełnomocników będących adwokatami, w którym wnieśli oni o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W kwestii ewentualnego wniosku pełnomocnika skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na wszczęcie postępowania nieważnościowego, autor pisma wniósł o jego oddalenie.
Na rozprawie 18 lipca 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB Łodzi z 25 lutego 2019 r. nr 169/2019. Złożył nadto kopię zawiadomienia ŁWINB z 22 maja 2025 r. o wszczęciu powyższego postępowania.
Pełnomocnik uczestników postępowania - W.J. i D.S. wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem pełnomocnika, wniosek spowoduje jedynie przedłużenie prowadzonego postępowania.
Sąd postanowił oddalić wniosek strony skarżącej o zawieszenie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowania sądowoadministracyjnego.
Pełnomocnik skarżącej poparł skargę, w tym zarzuty oraz wnioski w niej zawarte.
Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach oceny legalności zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 24 lutego 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 30 września 2024 r. stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organ prawidłowo nakazał A.P. doprowadzenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia szwalni (trzy pomieszczenia), zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., działka nr [...], obręb [...], do stanu poprzedniego.
Problematykę związaną ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia normują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tej sprawie, jak trafnie przyjęły organy orzekające obu instancji, zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 - dalej w skrócie "Pr. bud."). Z dniem 31 maja 2004 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowalne (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888 - dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"), której art. 2 ust. 3 stanowi, że przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.
W związku z powyższym na gruncie rozpatrywanej sprawy zastosowanie miał przepis art. 71 ust. 1-3 Pr. bud. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji, ponieważ samowolna zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w Ł. na pomieszczenia szwalni (trzy pomieszczenia) miała miejsce w 1991 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 71 Pr. bud. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne;
2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (ust. 2).
W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 3).
Z powyższego unormowania jasno wynika, że zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) poddane reglamentacji prawa budowlanego zachodzą wówczas, gdy powodują skutki określone w tym prawie. W świetle art. 71 Pr. bud. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części wymagająca pozwolenia właściwego organu, wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej, nie musi wiązać się z podjęciem dodatkowych robót budowlanych w spornym obiekcie budowlanym. W sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ustawodawca w art. 50-51 Pr. bud. przewidział stosowne instrumenty naprawcze, których zastosowanie ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co jak prawidłowo zauważył organ, należy rozumieć jako stan, w którym dokonana zmiana sposobu użytkowania nie będzie kolidowała z przepisami obowiązującego prawa. Obowiązkiem organu nadzoru budowalnego w postępowaniu naprawczym jest zbadanie, czy wykonana w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Pr. bud. zmiana sposobu użytkowania spełnia wymogi sformułowane w przepisach prawa, a w sytuacji stwierdzenia uchybień w tym zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia tej zmiany do stanu zgodnego z prawem. Dopiero wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obecnego sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ winien wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca, nie legitymując się stosownym pozwoleniem właściwego organu, zmieniła dotychczasowy sposób użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przeznaczając trzy z jego pomieszczeń na szwalnię. Nastąpiła tym samym zmiana przeznaczenia (funkcji użytkowej) pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, o której stanowi art. 71 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. w brzmieniu dotychczasowym. Powyższa okoliczność ma pełne oparcie w materiale aktowym sprawy i nie została skutecznie podważona przez skarżącą w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, a następnie sądowego. Z załączonego do akt protokołu oględzin z 28 czerwca 2018 r., opatrzonego własnoręcznym podpisem pełnomocnika skarżącej – K.P. (męża) wynika, że A.P. prowadzi działalność gospodarczą od 1992 r. Od 2001 r. skarżącą w ramach prowadzonej działalności zaczęła zatrudniać pracowników (od 1 do 5 osób). Zgodnie zaś z opatrzonym własnoręcznym podpisem skarżącej oświadczeniem z 7 września 2018 r., złożonym w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji z 20 sierpnia 2018 r., działalność szwalnicza prowadzona jest od 1991 r., pracownicy są zatrudniani na potrzeby działalności od 2002 r. - 4 osoby + właściciele. W budynku wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, założono także oddzielny licznik energii elektrycznej. Rodzaj podobnie jak i zakres prowadzonej przez A.P. działalności potwierdza dobitnie dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin z 28 czerwca 2018 r.
Wobec poczynionych wyżej ustaleń organ pierwszej instancji uruchomił procedurę legalizacyjną, w ramach której decyzją z 25 lutego 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Pr. bud., nakazał skarżącej przedłożenie w określonym terminie szeregu dokumentów, które umożliwiłyby zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Ł., w tym jak wynika z punktu 4 decyzji - zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu dotyczącej części użytkowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Po myśli art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Jak wskazał w uzasadnieniu wspomnianego wyżej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że inwestor podjął w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego działalność gospodarczą - krawiectwo zmieniającą: warunki pracy - poprzez zatrudnienie pracowników, warunki higieniczno-sanitarne - poprzez zmianę zapotrzebowania na media oraz wymagania w zakresie utrzymania właściwych warunków higienicznych, związane z zatrudnianiem pracowników, wielkość i układ obciążeń - poprzez zmianę kategorii użytkowania z pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia szwalni, a w konsekwencji zmianę obciążeń użytkowych (zgodnie z Polską Normą PN-EN 1991-1-1 Eurokod 1: Oddziaływania na konstrukcję. Część 1-1: Oddziaływania ogólne).
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 25 lutego 2019 r., co również jest okolicznością bezsporną, nie została poddana przez skarżącą kontroli instancyjnej, poprzez wniesienie odwołania do organu drugiej instancji, a następnie kontroli tutejszego Sądu, wobec czego uzyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności. Zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. W jej świetle organ nie może dowolnie zmieniać stanowiska, zaprzeczając swoim poprzednim orzeczeniom.
Mając wobec tego na względzie zasadę trwałości decyzji ostatecznych stwierdzić trzeba, że skoro decyzja PINB z 25 lutego 2019 r. nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego w prawem przewidzianym trybie, to wiąże ona zarówno organy orzekające w rozpatrywanej sprawie jak i tutejszy Sąd. Co za tym idzie, dopóki funkcjonuje ona w obrocie prawnym, nie jest możliwe skuteczne podważenie nałożonego tą decyzją obowiązku przedłożenia przez skarżącą zaświadczenia prezydent miasta o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu dotyczącej części użytkowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Innymi słowy, ocena czy zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia stosownego zaświadczenia albo decyzji o warunkach zabudowy, nie podlega obecnie badaniu w toku kontrolowanego postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli, według skarżącej, taka podstawa nie zachodziła, to winna była ona wnieść do organu drugiej instancji odwołanie od decyzji PINB z 25 lutego 2019 r., a następnie skargę na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego, czego jednak nie uczyniła. Uruchomienie w toku postępowania przed tutejszym Sądem, a więc już po zakończeniu spornego postępowania administracyjnego, postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, nie mogło stanowić skutecznej przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, o której w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wedle którego Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej ani też podstawy do obligatoryjnego zawieszenie postępowania w rozumieniu art. 56 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Z tych względów Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o zawieszenie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowania sądowoadministracyjnego.
W sprawie bezspornym pozostaje również fakt, że dotychczas skarżąca nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię. Z materiału dowodowego sprawy niniejszej wynika, że decyzją z 12 września 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 19 listopada 2019 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 112/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.P. na decyzję Kolegium z 19 listopada 2019 r. Wyrokiem z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3244/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A.P. od wyroku tutejszego Sądu, argumentując w uzasadnieniu, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię, a więc jak słusznie przyjął organ odwoławczy jak i Sąd I instancji, na działalność o charakterze produkcyjnym, w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym nie spełnia wymogu wynikającego z zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji.
4 lutego 2020 r. A.P. ponownie zwróciła się do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...], obr. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 29 lipca 2020 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 24 listopada 2020 r. Wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 119/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.P. na decyzję Kolegium z 24 listopada 2020 r. Wyrokiem z dnia 29 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A.P. od wyroku tutejszego Sądu z 23 września 2021 r.
Skoro więc strona skarżąca w terminie zakreślonym ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 25 lutego 2019 r., przedłużanym zresztą trzykrotnie na jej wniosek postanowieniami z 14 października 2019 r., 30 stycznia 2020 r. i 22 czerwca 2020 r. (najpierw do 31 grudnia 2019 r., 31 maja 2020 r., a następnie do 31 grudnia 2020 r.), nie przedłożyła decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, koniecznej do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, to organ pierwszej instancji prawidłowo nakazał skarżącej, w trybie art. 51 ust. 4 Pr. bud., doprowadzenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia szwalni, do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Pr. bud. w zw. z art. 71 ust. 3 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W realiach rozpatrywanej sprawy brak jest bowiem prawnej możliwości uzyskania przez skarżącą pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, co wynika wprost z przywołanych uprzednio prawomocnych wyroków sądowych jak i ostatecznych i prawomocnych decyzji administracyjnych, w rezultacie nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym przeciwne stanowisko strony skarżącej w tym zakresie ferowane na gruncie kontrolowanej sprawy, jest formą niedopuszczalnej polemiki z prawomocnymi wyrokami sądu administracyjnego.
Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 i 136 § 1 k.p.a. W przekonaniu Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy obu instancji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. W sprawie, z uwagi na ustalony niewadliwy stan faktyczny sprawy, który nie budzi żadnych wątpliwości, przesłuchanie A.P. celem stwierdzenia rodzaju, rozmiarów i zakresu działalności prowadzonej w lokalu przy ul. [...] oraz ilości zatrudnionych pracowników, które to okoliczności zostały już dostatecznie ustalone w toku postępowania administracyjnego i udokumentowane w aktach sprawy, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, nie było konieczne ani tym bardziej niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Według art. 78 § 1 i 2 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Zatem, choć strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy - tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.
Chybione w świetle poczynionych dotychczas rozważań pozostają wreszcie zarzuty naruszenia art. 51 ust. 4 Pr. bud. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 71 ust. 1 i 2 Pr. bud. w zw. z art. 71a ust. 2 Pr. bud. W ślad za organem odwoławczym podnieść trzeba, że w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej, nie miał zastosowania przepis art. 71a Pr. bud., dodany do ustawy Prawo budowlane mocą art. 1 pkt 32 ustawy nowelizującej.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi odpowiadają przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Mając na względzie fakt, że podniesione w skardze zarzuty okazały się chybione Sąd zobligowany był oddalić skargę.
Odnosząc się na zakończenie rozważań do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o zasądzenie od skarżących na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego Sąd stwierdził, że w przepisach art. 200-202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dc