II OSK 324/25

II OSK 324/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Bk 340/24 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-10-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. i H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 340/24 w sprawie ze skargi A.B. i H.B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 lipca 2020 r., nr AB-II.7840.6.8.2019.PA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 340/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.B. i H.B., dalej: "skarżący", na decyzję Wojewody Podlaskiego, dalej: "Wojewoda", z dnia 14 lipca 2020 r. nr AB-II.7840.6.8.2019.PA, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
a) § 32 ust. 14 pkt 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. zatwierdzonego uchwałą Rady
Miejskiej Białegostoku z dnia 29 października 2007 r. nr XVIII/174/07, (Dz. Urz. Woj. Podl. 2007, Nr 261, poz. 2778) zmienionego uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 18 czerwca 2018 r. nr LI/800/18 (Dz. Urz. Woj. Podl. 2018. poz. 2899, dalej: "Plan miejscowy") poprzez przyjęcie, że Plan miejscowy dopuszczając zabudowę pierzejową od strony ul. [...] dopuszcza budowę inwestycji po granicy z działką Skarżących, podczas gdy definicja zabudowy pierzejowej według ww. Planu miejscowego oznacza zabudowę ciągłą, lokalizowaną w ściśle określonej linii zabudowy, w której budynki stykają się szczytami na geodezyjnych granicach działek, a przerwy w zabudowie występują jedynie w parterach budynków w miejscach przejść i przejazdów bramowych, zaś zgodnie z definicją zabudowy pierzejowej zawartej w Słowniku Języka Polskiego jest to zabudowa zachowująca ciągłość ścian frontowych ulicy lub placu, a nie zabudowa bezpośrednio przy granicach z sąsiednimi nieruchomościami, co więcej uznać należy, że każda zabudowa pierzejową jest zabudową po granicy, lecz nie każda zabudowa po granicy jest zabudową pierzejową - w przedmiotowej sprawie zarówno organ wydający pozwolenie na budowę, a w ślad za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postawiło znak równości pomiędzy zabudową po granicy a zabudową pierzejową, a tak nie jest; powyższe wprost oznacza, że Inwestor w ramach dopuszczalności zabudowy pierzejowej od strony ul. [...] nie może stawiać budynku na granicy działki z działką [...] Skarżących, działanie takie stanowi o sprzeczności projektu budowlanego z Planem miejscowym — zatwierdzenie projektu budowlanego spowodowało chaos urbanistyczny w zakresie zabudowy na danym obszarze,
b) § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, a tym samym uznanie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest prawidłowa, w sytuacji, gdy zapisy Planu miejscowego wskazujące na dopuszczalność określonej zabudowy pierzejowej mają charakter wyjątku i powinny być interpretowane wprost, nie zaś rozszerzająco jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, skoro nie został spełniony warunek możliwości zabudowy pierzejowej, (a Plan miejscowy w żadnym miejscu nie dopuszcza budowy wzdłuż granicy działki) to zastosowanie będą mieć przepisy § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia dotyczące konieczności zachowania odległości od granicy działki sąsiedniej, bowiem projektowany obiekt nie spełnia warunku z § 32 ust. 14 pkt 4 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 Planu miejscowego, a to oznacza, że inwestycja nie może zostać zlokalizowana w granicy działek - w sytuacji, gdy Plan miejscowy ustala zabudowę pierzejową to taka zabudowa jest bezwarunkowa, zapis taki nie pozwala na jakąkolwiek dowolność, natomiast dopuszczalność zabudowy pierzejowej uzależnione jest od spełnienia określonych warunków, w tym od istnienia możliwości takiej zabudowy - w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy takiej możliwości nie ma, zaś uznanie przeciwne jest bezpodstawne i całkowicie błędne i jako takie nie może się ostać projektant - inwestor mogą taką zabudowę zaprojektować i zrealizować na granicach wewnętrznych swoich działek postawiono znak równości; dopuszcza się = obowiązuje, tak nie jest, bo dopuszcza się to nie to samo co obowiązuje, bo obowiązuje znaczy ze nie ma innej możliwości, a dopuszcza się po spełnieniu warunków takiej zabudowy,
c) art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018, poz. 1202 ze zm. w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. przed nowelizacją prawa budowlanego dokonaną na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), która weszła w życie dnia 19 września 2020 r. dalej: P.b.) poprzez niedozwolone wyważenie grup interesów Skarżących i inwestora oraz nieuzasadnione przyjęcie, że interesy Skarżących w przedmiotowej sprawie nie mają charakteru kwalifikowanego,
d) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo że projekt ten sprzeczny jest z ustaleniami planu miejscowego w zakresie, w jakim plan dopuszcza możliwość zabudowy pierzejowej od strony ul. [...] - inwestor uzyskał pozwolenie na realizację inwestycji wzdłuż granicy działek o nr geod. [...] i [...], chociaż pomiędzy ww. działkami brak jest możliwości zrealizowania zabudowy pierzowej bowiem w zabudowie takiej budynek inwestora powinien bezpośrednio stykać się z budynkiem skarżących a nie z granicą działki Skarżących.
2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowego wywodu dotyczącego właściwej interpretacji pojęcia "zabudowa pierzejowa" oraz zabudowa po granicy i istotne różnice pomiędzy tymi pojęciami,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na:
- oparciu rozstrzygnięcia na interpretacji pojęcia "zabudowa pierzejowa" wydanej przez Departament Architektury Urzędu Miejskiego, która to interpretacja w sposób szeroki nakazuje rozumieć ww. pojęcie, podczas gdy dopuszczenie zabudowy pierzejowej stanowi wyjątek od konieczności zachowania określonej odległości od granicy działki i nie może być rozumiane rozszerzająco – projekt obiektu musi spełniać warunki ściśle określone prawem, w tym przypadku m.in. konieczna jest zgodność projektu z planem miejscowym, opinia Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego źródłem prawa nie jest i oparcie na niej rozstrzygnięcia jest działaniem wadliwym i nie znajdującym żadnego uzasadnienia,
- braku odroczenia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku na wniosek zgłoszony przez H.B. w związku ze złożeniem przez niego zaświadczenia lekarskiego wydanego przez lekarza sądowego, a tym samym odebranie Skarżącemu możliwości zaprezentowania i poparcia swego stanowiska co najprawdopodobniej zadecydowało o pobieżnym potraktowaniu sprawy i wydaniu bezkrytycznego wyroku - gdyby został wyznaczony nowy termin rozprawy Skarżący zaprezentowałby swoje stanowisko - wskutek działań sądu został jednak takiej możliwości pozbawiony,
c) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób właściwy kwestii związanej z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich, w sytuacji gdy zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przy projektowaniu nowego obiektu należy wziąć pod uwagę uzasadnione interesy osób trzecich, w sprawie zaś brak uzasadnienia z jakich względów dano pierwszeństwo interesom Inwestora,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, 133 § 1, 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczną i błędną analizę akt postępowania administracyjnego skutkującą przyjęciem, iż brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że usytuowanie zaprojektowanego obiektu budowlanego spełnia warunki zawarte w Planie miejscowym oraz brak analizy w jaki sposób obiekt wpłynie na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej o numerze geod. [...], zwłaszcza , że Skarżący dysponują projektem zabudowy działki nr [...] i zgodnie z projektem budynek na tej działce ma być odsunięty o 5 m od granicy działki Y., o czym organy I I II instancji wydawały pozwolenie na budowę tak więc miały wiedzę o powyższym z urzędu.
Skarżący wnieśli o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi,
2. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych,
3. przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w obecności skarżących i ich pełnomocnika
ewentualnie z ostrożności procesowej:
4. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku
5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
6. przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w obecności pełnomocnika Skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowego wywodu dotyczącego właściwej interpretacji pojęcia "zabudowa pierzejowa" oraz zabudowa po granicy i istotne różnice pomiędzy tymi pojęciami.
W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).
Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Przeprowadził wywód dotyczący pojęcia zabudowy pierzejowej, opierając się na analizowanych przepisach Planu miejscowego, tj. § 32 ust. 14 pkt 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 7 Planu miejscowego. Przedstawił nie tylko wykładnię ale także okoliczności faktyczne uzasadniające zastosowanie tych norm w odniesieniu do przedłożonego projektu budowlanego.
Sąd wyjaśnił także relację pomiędzy ustaleniami Planu w zakresie zabudowy pierzejowej a przepisami § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, normującymi m.in. usytuowanie budynku w granicy nieruchomości. Wywód Sądu pierwszej instancji jest jasny. Stanowisko poddaje się kontroli instancyjnej.
Zarzut sformułowany jako "nieprzeprowadzenie prawidłowego wywodu dotyczącego właściwej interpretacji pojęcia "zabudowa pierzejowa" oraz zabudowa po granicy i istotne różnice pomiędzy tymi pojęciami" stanowi próbę podważenia trafności merytorycznej stanowiska Sądu w omawianym zakresie.
Tymczasem, trafność orzeczenia Sądu, w sytuacji, gdy orzeczenie zawiera jasne stanowisko co do stanu faktycznego i poddaje się kontroli instancyjnej, nie może być skutecznie podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób właściwy kwestii związanej z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich, w sytuacji gdy zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przy projektowaniu nowego obiektu należy wziąć pod uwagę uzasadnione interesy osób trzecich, w sprawie zaś brak uzasadnienia z jakich względów dano pierwszeństwo interesom Inwestora.
Ochrona uzasadnionych osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego jest zagadnieniem materialnoprawnym.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na:
- oparciu rozstrzygnięcia na interpretacji pojęcia "zabudowa pierzejowa" wydanej przez Departament Architektury Urzędu Miejskiego,
- braku odroczenia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku na wniosek zgłoszony przez H.B.
W opisie naruszenia nie skonkretyzowano na czym polegało naruszenie ustrojowej zasady pogłębiania zaufania uczestników postepowania do organów administracji. Nie wskazano precyzyjnie naruszonego przepisu art. 8 K.p.a., który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Niezależnie od tego można skonstatować, że nie wchodzi w grę dyspozycja z art. 8 § 2 K.p.a. Natomiast w opisie naruszenia i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, że naruszono zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.).
Wbrew zarzutowi, interpretacja pojęcia "zabudowa pierzejowa" została oparta nie tylko na "interpretacji wydanej przez Departament Architektury Urzędu Miejskiego". Organ pierwszej instancji powołał się na pisma Dyrektora Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Białymstoku skierowane do skarżących, z dnia 13 lutego 2019 r. oraz z dnia 1 kwietnia 2019 r., w których wyrażono stanowisko, według którego, plan miejscowy dopuszcza na obszarze inwestycyjnym zabudowę pierzejową, której realizacja na działce nr [...] nie jest uzależniona od zgody właścicieli gruntów sąsiednich.
Natomiast Wojewoda wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pismem z dnia 9 kwietnia 2019 r., Prezydent Miasta Białystok wystąpił do Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Białymstoku z prośbą o pomoc w ocenie, czy projektowane zamierzenie budowlane wypełnia ustalenia przepisu § 32 ust. 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycyjnym. W odpowiedzi, pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r., Departament Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Białymstoku poinformował, że kwestia możliwości lokalizowania zabudowy przy ul. [...] była już wyjaśniana w korespondencji z A. i H. B. W załączeniu przesłano kserokopie pism z udzielonymi odpowiedziami.
W takiej sytuacji procesowej Wojewódzki sąd Administracyjny stwierdził, że "interpretacja zapisów Planu miejscowego została potwierdzona przez autora planu (vide: pisma DUUM skierowane do skarżących z dnia 13 lutego 2019 r. oraz z dnia 1 kwietnia 2019 r. – k. 174 i 177 akt administracyjnych)".
Nawiązanie do pisma Dyrektora DUUM oraz odpowiedzi udzielonych skarżącym nie oznacza, że organy i Sąd pierwszej instancji oparli się wyłącznie na tych dokumentach. Przytoczne stwierdzenie Sądu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało poprzedzone obszerną analizą stanu prawnego wynikającego z § 32 ust. 14 pkt 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 7 Planu miejscowego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z § 32 ust. 14 pkt 4 Planu miejscowego (w brzmieniu zmienionym w 2018 r.) wynika, że na terenie o symbolu 1.3MW,U ustala się zabudowę w formie pierzejowej od strony ul. [...] i [...] oraz dopuszcza ją od strony ul. [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 Planu miejscowego, przez zabudowę pierzejową rozumieć należy zabudowę ciągłą, lokalizowaną w ściśle określonej linii zabudowy, w której budynki stykają się szczytami na geodezyjnych granicach działek, a przerwy w zabudowie występują jedynie w parterach budynków w miejscach przejść i przejazdów bramowych. W ocenie Sądu, projektowana zabudowa odpowiada ww. definicji, bowiem zostanie ona usytuowana wzdłuż obu ww. ulic, w określonej planem miejscowym linii zabudowy na całej szerokości nieruchomości inwestycyjnej, zaś lokalizacja ścian szczytowych inwestycji przy granicy z działkami sąsiednimi umożliwia kontynuację tego rodzaju zabudowy na tych działkach. Ponadto, przerwa w zabudowie przewidziana została jedynie w miejscu przejazdu bramowego, stanowiącego wjazd do części podziemnej budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że planowane zamierzenie inwestycyjne utworzy zabudowę w formie pierzei, usytuowaną wzdłuż obu ww. ulic, zgodnie z obowiązującą linią zabudowy, na całej szerokości działek inwestycyjnych. Obiekt utworzy ciąg zabudowy stanowiący urbanistyczną całość, z dopuszczalną przerwą w miejscu przejazdu bramowego.
Zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy wskazując, że brak zgody skarżących nie może przesądzać o niedopuszczalności realizacji zabudowy pierzejowej od strony ul. [...]. Brzmienie § 32 ust. 14 pkt 4 lit. b. Planu miejscowego wskazuje wprost, że taki rodzaj zabudowy na ww. terenie jest dopuszczalny, zaś jej realizacja nie została uzależniona w planie miejscowym od spełnienia przez inwestora jakichkolwiek dodatkowych warunków (poza tymi dotyczącymi parametrów tej zabudowy), takich jak: istnienie na sąsiedniej działce budynku w zabudowie pierzejowej, uzyskanie zgody właścicieli działek sąsiednich na posadowienie ściany szczytowej budynku przy granicy działek, czy też posiadanie przez nich określonych zamierzeń inwestycyjnych względem własnej nieruchomości.
Po nawiązaniu do pisma DUUM, Sąd pierwszej dodał zaś, że nie zgadza się z zarzutem skarżących, według którego, zabudowa pierzejowa na działce inwestora mogłaby powstać wyłącznie wtedy, gdyby na działce skarżących już istniał budynek stojący po granicy. Zdaniem WSA, NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 592/23, trafnie wskazał, że sformułowanie o obowiązku "stykania się ze sobą fasad sąsiednich budynków" dotyczy sytuacji, gdy takie budynki na sąsiedniej działce, przyległej do ulicy, istnieją i przylegają zarazem do granicy działki sąsiedniej. Analizowanego sformułowania nie można natomiast rozumieć w taki sposób, że inwestor nie może realizować zabudowy w obowiązującej linii zabudowy, z fasadą od strony drogi publicznej, tylko dlatego, że na sąsiedniej działce nie ma stycznej fasady innego budynku.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy, inwestor stawiając budynek po granicy z działką skarżących zapoczątkowuje dozwoloną Planem zabudowę pierzejową, którą skarżący będą mogli w przyszłości kontynuować, bądź nie.
Raz jeszcze skonstatować zatem można, że teza o oparciu się w zakresie interpretacji pojęcia "zabudowa pierzejowa" tylko na opinii Urzędu Miejskiego, jest bezpodstawna.
Brak odroczenia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku na wniosek zgłoszony przez H.B. w związku ze złożeniem przez niego zaświadczenia lekarskiego wydanego przez lekarza sądowego, może być rozważany w kontekście podstaw odroczenia rozprawy, o których mowa w art. 109 P.p.s.a. W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej nie powołano tego przepisu.
Niezależnie od tego można zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny obszernie uzasadnił odmowę odroczenia rozprawy z w dniu 24 października 2024 r.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że H.B. posiada w niniejszym postępowaniu sądowym pełnomocnika A.B.1 (syna), któremu udzielił prawidłowego pełnomocnictwa w dniu 31 lipca 2020 r. – k. 7 akt sądowych oraz doprecyzował je w piśmie z dnia 22 września 2020 r. – k. 31 akt sądowych. Do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2021 r. skarżący ustanowił pełnomocnika r.pr. Ł.B. – k. 217 akt sądowych, który z kolei udzielił pełnomocnictwa substytucyjnego adw. P.P. – k. 331 akt sądowych. O rozprawie przed WSA w dniu 27 sierpnia 2024 r. powiadomieni zostali pełnomocnicy skarżącej A.B.: A.B.1 (syn) oraz r.pr. A.J. oraz pełnomocnicy skarżącego H.B.: A.B.1 (syn) oraz r.pr. A.B.2 (chociaż ten ostatni nie posiada prawidłowego pełnomocnictwa do występowania przed WSA). Radca prawny A.B.2 udzielił pełnomocnictwa substytucyjnego adw. P.P. do reprezentowania skarżącego przed WSA w Białymstoku w sprawie niniejszej – k. 436. Rozprawa w dniu 27 sierpnia 2024 r. została odroczona aby umożliwić skarżącemu, zgodnie z jego wnioskiem, udział osobisty w rozprawie w kolejnym terminie. O kolejnym terminie rozprawy w dniu 24 października 2024 r. skarżący został poinformowany w dniu 20 września 2024 r., zaś jego pełnomocnik A.B.1 w dniu 18 września 2024 r. Dodatkowo poinformowano o terminie rozprawy r.p. Ł.B., który jednak w piśmie z dnia 15 października 2024 r. wyjaśnił, że nie jest pełnomocnikiem skarżącego przed WSA w Białymstoku. W dniu 11 października 2024 r. skarżący złożył kolejny wniosek o odroczenie rozprawy i dołączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 1 października 2024 r., z którego wynika, że "przewidywany termin zdolności do stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie po 30.11.2024 czas na diagnostykę leczenie, w tym konsultacje lekarskie".
WSA wskazał dalej, że z przepisów art. 99, art. 109 i art. 110 P.p.s.a. wynika, że odroczenie wyznaczonej rozprawy należy traktować w sposób wyjątkowy. Zdaniem WSA, wymienione przez skarżącego powody nie były jednak tego rodzaju, aby mogły zostać uznane za wystarczającą podstawę do przesunięcia wyznaczonego już po raz kolejny terminu rozprawy. Od początku prowadzonego postępowania sądowego skarżący jest reprezentowany przez pełnomocnika. Nie było zatem przeszkód, aby ustanowiony pełnomocnik przekazał podczas wyznaczonej rozprawy stanowisko swojego mocodawcy. Mógł też skarżący swoje stanowisko przedstawić na piśmie. Mógł także udzielić stosownego pełnomocnictwa chociażby zorientowanemu w sprawie r.pr. Ł.B., który reprezentował go przed NSA w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej, a który nie chciał warunkowo być dopuszczony do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżącego (patrz protokół rozprawy z dnia 27 sierpnia 2024 r.). Sąd pierwszej instancji dwukrotnie informował tego radcę prawnego o terminach rozprawy dając mu możliwość pozyskania stosownego pełnomocnictwa od skarżącego. Skoro do udzielenia tego pełnomocnictwa nie doszło, to stało się tak z woli skarżącego. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. był obecny pełnomocnik skarżącego A.B.1 (syn skarżącego), wobec czego, za jego pośrednictwem mogło dojść do kontaktu skarżącego z r.pr. Ł.B. celem uzyskania stosownego pełnomocnictwa. Zatem w stanie faktycznym sprawy, sama wola skarżącego co do osobistego uczestniczenia w rozprawie nie mogła stanowić uzasadnionej podstawy do kolejnego odraczania rozprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach sprawy, w szczególności z uwzględnieniem faktu, że skarżący posiada pełnomocnika, prawa skarżącego, mimo jego nieobecności na rozprawie, były należycie chronione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności uprawniają do przyjęcia, że po odroczeniu rozprawy w dniu 27 sierpnia 2024 r., skarżący uzyskał możliwość zabezpieczenia obrony swoich interesów. Był należycie reprezentowany na kolejnej rozprawie.
Do argumentów podniesionych przez Sąd pierwszej instancji dodać warto, że interes prawny wynikający z tytułu prawnego do działki nr [...], niezależnie od udziału w postępowaniu skarżącego H.B., był reprezentowany przez A.B.
Co do zasady zaś, czynności polegające na reprezentowaniu przed organami administracyjnymi i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej, są czynnościami zachowawczymi, a co za tym idzie są czynnościami zwykłego zarządu. Do ich podejmowania zaś uprawniony jest każdy ze współwłaścicieli (por. "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 6 i 8 do art. 199; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2074/10; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 545/21).
Zauważy można również, że w kasacji nie wskazano istotnej okoliczności, którą miałby przedstawić w trakcie rozprawy wyłącznie skarżący H.B. osobiście.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, 133 § 1, 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczną i błędną analizę akt postępowania administracyjnego skutkującą przyjęciem, iż brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że usytuowanie zaprojektowanego obiektu budowlanego spełnia warunki zawarte w planie miejscowym oraz brak analizy w jaki sposób obiekt wpłynie na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej o numerze geod. [...], zwłaszcza, że skarżący dysponują projektem zabudowy działki nr [...] i zgodnie z projektem budynek na tej działce ma być odsunięty o 5 m od granicy działki Y., o czym organy I I II instancji wydawały pozwolenie na budowę tak więc miały wiedzę o powyższym z urzędu.
W myśl art. 7 K.p.a., strona ma inicjatywę dowodową. Nie może być skuteczny zarzut nieuwzględnienia z urzędu okoliczności istotnej dla strony, jeśli okoliczność tę strona podnosi dopiero w postępowaniu sądowym, a nawet kasacyjnym. Obowiązkiem organów nie jest poszukiwanie dowodów korzystnych dla strony. Jeśli zaś nawet organowi administracji architektoniczno-budowalnej był znany z urzędu fakt uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę, ale faktu tego, jako istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy skarżący nie podnieśli, to organ nie był uprawniony do zastępowania strony w prowadzeniu przezeń obrony swoich interesów.
Postepowanie sądowe nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Można jednak odnotować, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 3 lipca 2025 r., po postawieniu w tym zakresie pytania do strony, skarżący przedłożył kopię decyzji o pozwoleniu na budowę z 2000 r., oświadczając, że jeszcze nie przystąpił do robót budowalnych określonych w tej decyzji.
Abstrahując od możliwości legalnego przystąpienia obecnie do realizacji robót budowalnych wskazanych w tej decyzji, zasygnalizować można, że wykładnia pojęcia zabudowy pierzejowej oraz zastosowanie przepisów § 32 ust. 14 pkt 4 w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 Planu, nie jest uwarunkowana planami inwestycyjnymi właścicieli sąsiednich nieruchomości. Kwestia ta zostanie poruszona w rozważaniach prawnych.
W związku z omawianym problemem można jeszcze jedynie odnotować, że w odwołaniu skarżący oświadczyli, że na działce nr [...] nie planują żadnej zabudowy po granicy z jakąkolwiek działką.
Zasadnicza kontrowersja materialnoprawna skupia się wokół wykładni ustalenia zawartego w § 32 ust. 14 pkt 4 Planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem, ustalonym uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 18 czerwca 2018 r., nr LI/800/18, na terenie o symbolu 1.3MW,U, zabudowę w formie pierzejowej:
a) ustala się od strony ul. [...] i [...]
b) dopuszcza się od strony ul. [...]
Według zaś § 3 ust. 1 pkt 7 Planu, ilekroć w treści niniejszej uchwały jest mowa bez bliższego określenia o zabudowie pierzejowej - należy przez to rozumieć zabudowę ciągłą, lokalizowaną w ściśle określonej linii zabudowy, w której budynki stykają się szczytami na geodezyjnych granicach działek, a przerwy w zabudowie występują jedynie w parterach budynków w miejscach przejść i przejazdów bramowych.
Z obu przytoczonych norm nie wynika aby projektowana zabudowa w formie pierzejowej była możliwa jedynie w sytuacji, gdy w granicach nieruchomości istnieją już budynki, z którymi projektowana zabudowa miałaby zetknąć się szczytami.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą co do zasady przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Rolą tych ustaleń jest kształtowanie przyszłego przeznaczenia terenu oraz jego zagospodarowania. Teza, na której budowane są zarzuty skargi i skargi kasacyjnej, oznaczałaby ograniczenie możliwości realizacji przyjętej przez uchwałodawcę gminnego koncepcji planistycznej, według której, określony teren objęty planem miejscowym powinien zostać zagospodarowany w formie zabudowy pierzejowej. W skrajnych zaś przypadkach, np. gdy określony teren nie został jeszcze zabudowany, ustalenie o przeznaczeniu pod zabudowę pierzejową, byłoby ustaleniem pustym, czy też martwym, niemożliwym do zrealizowania.
Tak więc nie tylko wykładnia językowa, ale również funkcjonalna § 32 ust. 14 pkt 4 Planu miejscowego, wskazuje na możliwość zabudowy pierzejowej także w sytuacji, gdy sąsiednie działki budowlane nie są jeszcze w ten sposób zagospodarowane. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 592/23).
W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że sprawdzenie dokonane przez organy, po uzupełnieniu projektu w żądanym przez organy zakresie, nie jest obarczone naruszeniem prawa.
Projekt budowlany dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi usytuowanymi w parterze budynku, w zabudowie pierzejowej zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...], (przy której położona jest również działka skarżących nr [...]), bezpośrednio granicząca z nieruchomością inwestycyjną. Budynek ma zostać zrealizowany na całej szerokości nieruchomości budowlanej, tj. jego ściany szczytowe mają zostać posadowione bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i [...].
Projektowana zabudowa odpowiada definicji zabudowy pierzejowej, bowiem zostanie ona usytuowana wzdłuż obu ww. ulic, w określonej planem miejscowym linii zabudowy na całej szerokości nieruchomości inwestycyjnej, zaś lokalizacja ścian szczytowych inwestycji przy granicy z działkami sąsiednimi umożliwia kontynuację tego rodzaju zabudowy na tych działkach. Ponadto, przerwa w zabudowie przewidziana została jedynie w miejscu przejazdu bramowego, stanowiącego wjazd do części podziemnej budynku.
Zgodzić się trzeba także z Sądem pierwszej instancji, przyznającym rację organowi odwoławczemu, że brak zgody skarżących nie może przesądzać o niedopuszczalności realizacji zabudowy pierzejowej od strony ul. [...] .Brzmienie § 32 ust. 14 pkt 4 lit. b. Planu miejscowego wskazuje wprost, że taki rodzaj zabudowy na ww. terenie jest dopuszczalny, zaś jej realizacja nie została uzależniona w Planie miejscowym od spełnienia przez inwestora jakichkolwiek dodatkowych warunków (poza tymi dotyczącymi parametrów tej zabudowy), takich jak: istnienie na sąsiedniej działce budynku w zabudowie pierzejowej, uzyskanie zgody właścicieli działek sąsiednich na posadowienie ściany szczytowej budynku przy granicy działek, czy też posiadanie przez nich określonych zamierzeń inwestycyjnych względem własnej nieruchomości.
Dodać można, że projekt budowlany pozostaje w zgodności również z pozostałymi ustaleniami Planu miejscowego. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że projekt budowlany został przez organy oceniony w ww. zakresie prawidłowo oraz szczegółowo, zaś będące rezultatem tej analizy wnioski przemawiają za stwierdzeniem o jego zgodności z ustaleniami Planu miejscowego.
Nie ma podstaw do przyjęcia, że zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego zabudowę pierzejową narusza interes prawny skarżących. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego to ochrona przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy. Ochrona ta nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 560/17).
Należy zgodzić się z oceną WSA, według której, o takim naruszeniu można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, a w głównej mierze ogólnie rozumianego tzw. prawa sąsiedzkiego – czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Nadto, posadowienie ścian projektowanego budynku bezpośrednio przy granicach działek sąsiednich, jako dopuszczone zapisami Planu miejscowego dotyczącymi zabudowy pierzejowej, odpowiada treści § 12 ust. 2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W rezultacie, bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.